職業教育經費保障的機制建設與政策安排

□張　晨　郭　揚

職業教育經費保障的機制建設與政策安排

□張晨郭揚

編者按：由上海市教科院副院長馬樹超研究員主持的“職業教育經費保障機制研究”，是國家發展改革委員會社會發展司招標的世界銀行贈款項目“中國職業教育發展戰略及制度創新研究”的子課題之一。項目研究歷時三年，最近通過專家評審，獲得來自世界銀行華盛頓總部的高級官員、來自國家發改委社發司和部分省市發改委的相關領導、來自職業教育領域的研究學者和知名職業院校校長等專家們的充分肯定與好評。本刊分兩期集中發表該課題的系列研究成果。

構建“政府引導為先，舉辦者投入問責與面向市場籌集并重”的職業教育多元經費保障機制，一要加強政府引導：提高國家財政性教育經費分配中職業教育經費的比重，形成投入總量與事業規模相匹配的協調機制；二要強化規范和督導：依法抓緊制定職業學校生均經費標準，并以此為基礎建立起生均經費標準撥付制度及問責機制；三要拓寬經費渠道：通過稅收優惠，鼓勵職業院校面向市場獲取服務性收入，激勵行業企業和社會力量投入和支持職業教育。

職業教育；經費保障；機制；政策

黨的十八屆三中全會作出的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。2014年2月召開的國務院常務會議和6月召開的全國職業教育工作會議進一步明確了加快發展現代職業教育的任務和措施：要求以“改革的思路辦好職業教育”，“積極引導社會力量辦教育，擴大職業院校的辦學自主權，通過體制機制創新為職業教育匯聚更多資源”。因此，迫切需要以改革的思路完善職業教育經費保障機制：把傳統的單純由政府主導的以公共財政投入為主的職業教育經費保障機制，調整為政府推動、市場引導下的舉辦者投入問責和學校資助辦學面向市場籌資的多元經費保障機制。概言之，從“政府主導、公共財政為主”，轉向“政府引導為先、舉辦者投入和面向市場籌資并舉”的新機制。

一、職業教育經費保障機制的設計思路

（一）關于職業教育經費保障機制的相關概念

一般而言，“機制”原指機器的構造和工作原理。生物學和醫學通過類比借用此詞，指生物機體結構組成部分的相互關系，以及其間發生的各種變化過程的物理、化學性質和相互關系。現已廣泛應用于自然現象和社會現象，指其內部組織和運行變化的規律。從機制的功能來分，有激勵機制、制約機制和保障機制等，其中，“保障機制”是為管理活動提供物質和精神等條件的機制。

什么是“教育經費保障機制”？我們認為，一般是指為教育教學活動提供經費支撐的一整套相互聯系的制度設計和政策安排。以我國教育經費領域中的“農村義務教育經費保障機制”為例，在2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中，就明確了四大政策舉措：一是“全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費”；二是“提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平”；三是“建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制”；四是“鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制”。

那么，什么是“職業教育經費保障機制”呢？由上推論，我們在本課題中所專指的，就是能夠為職業學校教育教學改革提供支持的經費保障的一整套制度設計和政策安排，旨在使我國職業學校獲得的教育經費能夠與職業教育事業發展規模和改革需求相匹配。目前，我國現行政策已經對“職業教育經費保障機制”提出了目標性的要求，但尚未出臺類似構建“農村義務教育經費保障機制”那樣具體的政策性措施。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“教育投入是支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，是教育事業的物質基礎，是公共財政的重要職能。要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入”；要求“完善投入機制。進一步明確各級政府提供公共教育服務職責，完善各級教育經費投入機制，保障學校辦學經費的穩定來源和增長。各地根據國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準”；明確“中等職業教育實行政府、行業、企業及其他社會力量依法籌集經費的機制”；明確“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經費的機制”。

（二）職業教育經費保障新機制的設計原則

我國職業教育經費保障新機制的設計，應當體現以下“三個更加注重”的基本原則：

1.改變“政府主導”和“公共財政為主”的單線思維，更加注重發揮“政府引導、規范和督導作用”。1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》、2002年和2005年國務院出臺的兩個大力發展職業教育的《決定》和相關政策文件都對職業教育經費保障有所規定，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確要求：“政府切實履行發展職業教育的職責”，把“健全多渠道投入機制，加大職業教育投入”作為政府履職的重要內容。2014年2月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署加快發展現代職業教育，提出要“發揮好政府引導、規范和督導作用，充分調動社會力量，吸引更多資源向職業教育匯聚”。2014年5月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》進一步提出“政府推動、市場引導”的原則，要求“發揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環境，制定發展規劃，改善基本辦學條件，加強規范管理和監督指導等。充分發揮市場機制作用，引導社會力量參與辦學，擴大優質教育資源，激發學校發展活力，促進職業教育與社會需求緊密對接”；以及“完善經費穩定投入機制”、“健全社會力量投入的激勵政策”等。因此，在當前形勢下，我們認為完善職業教育經費保障機制的關鍵，就是要依法落實“（多元）舉辦者的投入責任”。

2.“政府引導”貴在“以身作則、率先垂范”，重在更加注重解決現行經費保障機制中存在的問題。當前，造成職業教育經費保障機制“三個不匹配”問題的重要原因之一是 “舉辦者責任未得到有效落實”，其根源在于“政府認識”責任不到位。首先，由于各級政府對職業教育的重要性認識不足，導致職業教育在國家財政性教育經費分配中“職業教育經費總量與事業規模不匹配”：無論是中職學校與普通高中相比，還是高職院校與普通本科相比，生均撥款均處于明顯弱勢；其次，政府認識不足導致履職不夠，使得職業教育和各級各類教育生均經費（撥款）標準缺失，一方面使得各級政府在編制各級各類教育經費預算撥款時，沒有相對科學合理的參考標準；另一方面，標準缺失成為職業教育與同級教育之間經費結構失衡的重要技術原因，中職生均經費的實際投入水平低于普通高中，違背實踐教學需高成本投入的基本辦學規律；高職生均財政性教育經費撥款普遍低于本科，未能體現公平原則；最后，由于政府自身對職業教育存在認識不足履職不夠的問題，不僅導致職業教育在國家財政性教育經費分配格局中被邊緣化，而且導致職業教育和各級各類教育經費（撥款）標準缺失，因此，政府亦難以監管企業辦學和民辦職業教育舉辦者的 “出資責任”不到位。

3.更加注重學校自主辦學，引導和“倒逼”學校“面向市場、面向社會、面向企業籌集資金”。發展現代職業教育，要求大力推動專業設置與產業需求、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程“三對接”，如果一味強調“政府主導”將不利于發揮學校自主辦學的積極性。事實上，在職業教育經費保障機制建設方面，引導學校甚至倒逼學校面向市場、面向社會、面向行業企業辦學，才能切實提升職業院校自身的服務能力。而面向市場獲取“技術服務收入”，不僅是職業院校經費籌措的重要渠道，更是檢驗職業院校辦學能力、辦學質量的一塊 “試金石”。

（三）構建職業教育經費保障新機制的主要內容

構建新型的職業教育經費保障機制，就是要從傳統的“政府主導、公共財政投入為主”職業教育經費保障機制，轉變為“政府引導為先，舉辦者投入問責與面向市場籌集并重”的多元經費保障機制，具體而言，這種新型的職業教育經費保障機制主要包括三大內容：

一是加強政府引導，切實加強各級政府對職業教育的重視程度。在宏觀層面，強調政府履職、率先引導：在教育經費總量分配中，尤其是國家財政性教育經費分配中，更加重視職業教育，建立起“職業教育經費投入總量與事業規模相匹配的協調機制”。

二是強化規范督導，建立起以生均經費標準撥款制度和舉辦者投入問責機制。在中觀層面，強調政府部門的規范和督導作用：一方面是在各地職業教育經費預算編制中實行 “生均經費標準撥款制度”；另一方面是建立能負責、能問責的“舉辦者投入問責機制”。

三是拓寬經費渠道，鼓勵在產教融合、校企合作中相互提供服務與支持。在微觀層面，強調鼓勵職業院校面向市場辦學和籌措經費：通過稅收優惠，鼓勵和引導學校面向市場、面向社會、面向行業企業辦學，并通過提供技術服務和培訓獲取經費收入；同時，激勵行業企業和社會力量積極投入職業教育、支持職業教育。

二、建設職業教育經費保障新機制的政策安排

（一）加強政府引導：提高國家財政性教育經費分配中職業教育經費的比重，形成“投入總量與事業規模相匹配的協調機制”

按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》關于“要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入”的總體要求，根據中等職業教育和高等職業教育經費投入保障機制存在的不同問題，有針對性地采取不同方式。

1．對于中等職業教育：在國家財政性教育經費，尤其是“公共財政預算教育經費”分配結構中，中等職業教育的經費比重至少要從目前的6%-7%左右恢復到1999年的10%左右 （高中和中職在校生規模相當）。按照2010年的經費投入水平測算，在中等職業教育經費投入總量不減的情況下，公共財政每年至少需增加800億元財政性經費。

2.對于高等職業教育：要對高等職業教育給予與普通本科“同等待遇”。在高等職業教育經費中，“公共財政預算教育經費”所占比重要參照普通本科，而不應受“歧視”。按照2010年經費結構，高等職業教育公共財政預算教育經費所占比重應從42%提升到51%。以當年經費投入水平測算，每年高等職業教育約需新增100億元財政資金。

（二）強化規范和督導：依法抓緊制定職業學校“生均經費標準”，并以此為基礎建立起“生均經費標準撥付制度”及問責機制

《中華人民共和國職業教育法》第二十七條規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準；國務院有關部門應當會同國務院財政部門制定本部門職業學校學生人數平均經費標準。職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費”。《民辦教育促進法》第十條規定“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行”。《民辦教育促進法實施條例》第八條規定“民辦學校的舉辦者應當按時、足額履行出資義務”。結合上海等地的實踐，在技術層面，我們建議先制定“分專業類型”的職業學校“生均公用經費”基本標準，以滿足職業教育有別于普通教育的運行成本需求，而不是直接建立“生均經費”標準；在機制層面，形成能負責、能問責的“舉辦者投入責任問責機制”。

一要建立依法制定職業教育生均經費標準的問責機制。由國家教育主管部門牽頭，會同國務院有關部門和國務院財政部門，抓緊制定出職業學校生均經費基本標準（國家標準）或者出臺指導性意見和原則，指導和推動各省市制定各地標準，以明確職業學校舉辦者的出資責任；國家教育主管部門對各地依法制定職業學校生均經費基本標準的情況進行督查，推進各地科學合理地研制經費標準。

二要建立舉辦者出資責任落實的檢查機制。由國家教育主管部門牽頭，先從對各級政府（省、地市和縣市級地方政府，以及各級行業主管部門）的督導和問責開始，落實各級政府“政府主導”職業教育發展和公辦職業教育舉辦者的出資責任；然后，由教育主管部門依法對企業辦學和民辦職業教育舉辦者的“出資義務”進行依法監管；最終形成“中等職業教育實行政府、行業、企業及其他社會力量依法籌集經費的機制”和“高等教育實行以舉辦者投入為主（受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈）等籌措經費的機制”。

三要建立職業教育經費保障的監督評價機制。建議國家教育和財政部門定期對全國、各地職業教育經費投入情況進行分析評估，比如，對全國和各地職業教育在教育經費分配中的比重進行排序，對各地職業教育生均經費制定情況進行總結、交流，推廣成功經驗和先進方式，進一步明確政府發展職業教育的主導責任，構建起“政府主導和舉辦者投入責任并重”的經費保障機制。

（三）拓寬經費渠道：通過稅收優惠，鼓勵職業院校面向市場獲取服務性收入，激勵行業企業和社會力量投入和支持職業教育

以改革的思路完善職業教育經費保障機制，通過政策引導，逐步讓市場機制在職業教育經費保障中發揮決定性作用。總結和提煉借鑒山東等地區的改革實踐，我們建議可以在以下方面進行探索。

1.在營業稅、企業所得稅、個人所得稅政策方面：

第一，鼓勵學校組織開展實習實訓及其他勤工儉學活動。對學生勤工儉學提供勞務取得的收入，免征營業稅。鼓勵企業接收學生實習、實訓、學徒，企業為接收學生實習實訓支付的報酬等費用支出，按規定在計算應納稅所得額時扣除。對政府舉辦的職業學校設立的主要為在校學生提供實習場所、并由學校出資自辦、由學校負責經營管理、經營收入歸學校所有的企業，符合相關政策的，給予免征營業稅。

第二，支持學校開展教學、技術研究和培訓活動。對從事學歷教育的學校提供教育勞務取得的收入，免征營業稅。對政府舉辦的高等和中等學校（不含下屬單位）舉辦進修班、培訓班取得的收入，收入全部歸學校所有的，免征營業稅。學校提供技術開發、技術轉讓和與之相關的技術咨詢、技術服務，符合相關規定的免征增值稅（營改增）。對于一個納稅年度內符合規定的技術轉讓所得不超過一定額度的部分（比如500萬元），免征企業所得稅；超過部分，減半征收企業所得稅。

第三，支持社會力量資助現代職業教育事業。對企業通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用于教育事業的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除。個人通過中國境內非營利的社會團體、國家機關向教育事業的捐贈，準予在個人所得稅前全額扣除。

第四，職業學校被認定為具有免稅資格非營利組織的，其接受捐贈收入、財政撥款以外的其他政府補助收入（不包括因政府購買服務取得的收入）、收取的會費、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息收入等，按規定免征企業所得稅。

2.在房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、印花稅等方面的政策：

第一，支持學校校區建設。對國家撥付事業經費的學校自用的房產、土地，免征房產稅、城鎮土地使用稅。對財產所有人將房產、土地等財產贈給學校所立的書據，免征印花稅。對學校占用的耕地，符合規定條件的，免征耕地占用稅。

第二，學校承受土地、房屋權屬用于教學、科研的，免征契稅。

第三，對縣級以上人民政府教育行政主管部門或勞動行政主管部門審批并頒發辦學許可證，由企業事業組織、社會團體及其他社會和公民個人利用非國家財政性教育經費面向社會舉辦的學校及教育機構，其承受的土地、房屋權屬用于教學的，免征契稅。

3.在關稅和其他政策優惠方面：

第一，支持境外組織和個人捐助教育事業。對境外捐贈人無償捐贈的直接用于各類職業學校教育的教學儀器、圖書、資料和一般學習用品，除國家明令不予減免進口稅的商品外，免征進口關稅和進口環節增值稅。

第二，支持學校更新設備。學校進口國內不能生產的儀器、設備，直接用于科學研究、科學試驗和教學的，免征進口環節增值稅。

第三，捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。

三、相關的思考及其展望

概括起來，構建“政府引導為先，舉辦者投入問責與面向市場籌資并舉”的多元投入職業教育經費保障機制，是我國現代職業教育的管理方式從“管理”向“治理”轉變的一項重大改革。具體包括三個重要組成部分：一是公共財政先行投入引導；二是政府建立生均撥款標準，規范預算編制并建立舉辦者投入問責機制；三是通過稅收優惠，鼓勵和激勵學校面向市場提供服務獲取收入，鼓勵和激勵社會力量投入職業教育、支持職業教育。

構建“政府引導為先，舉辦者投入問責與面向市場籌資并舉”的多元投入職業教育經費保障新機制，不僅是對《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》有關內容的具體落實，更是貫徹落實十八屆三中全會關于“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”等重要精神和觸及職業教育管理體制和運行機制的重大改革，必然還有諸多因素和諸多細節有待進一步思考和完善。比如，變“政府主導”為“政府引導”，絕不能等同于政府可以繼續放任職業教育在“國家財政性教育經費”的分配格局中仍舊處于“薄弱環節”；再比如，強調“規范與督導”，重在依法治教，并落實到能負責、能問責的“問責機制”；而“面向市場籌措經費”還需要教育部門與財稅部門等相關部門統籌協調，協同出臺一系列財稅優惠政策，真正調動起企業和學校作為職業教育的兩個重要主體的積極性，積極探索包括混合所有制在內的辦學體制改革。

上述的這些問題也都是建立職業教育經費保障機制中的重要問題，有待于在職業教育改革發展的實踐中，一步一步地加以探索，一個一個地解決。但是，改革只有進行時而沒有完成時；改革是由問題倒逼而產生的，又是在不斷解決問題的過程中不斷深化的。因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸。通過研究我們認為：只要抓住了“政府引導”、“舉辦者責任”和“面向市場籌措經費”這三個環節，職業教育經費保障機制改革必將取得突破性的進展，并將為職業教育改革發展注入新的動力和活力。

責任編輯肖稱萍

張晨（1973-），男，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所副所長，助理研究員；郭揚（1961-），男，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所所長，研究員。

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1001-7518（2015）07-0020-05