不動產權利保護登記信息查詢與

◎陳耀東

不動產權利保護登記信息查詢與

◎陳耀東

隨著我國反腐敗工作的逐步深入，房產在官員腐敗案件中成為越來越引人注目的“要素”。根據中央巡視組反饋情況和各地方整改通報，2013年以來被巡視的21個省份中，有20個省份發現了房地產業腐敗，占比達95%。在這樣的大背景下，《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）這個本意在于以登記來確定不動產物權歸屬與交易、明確登記程序、整合登記職責、規范登記行為的法律規范文件，引發了人們對“以人查房”的反腐敗功能的期待。“以人查房”是否有法律依據？對此，有必要從不動產登記的功能、登記查詢與權利人隱私權保護等角度進行分析，并對登記查詢程序的合法性構建進行思考。

不動產登記功能與“以人查房”

《條例》規定：“不動產登記，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為?！遍L期以來，我國的不動產登記機構并不統一，分散式的登記機構，既增加了當事人的負擔，也給國家行政管理帶來不便，更給不動產交易增加了風險?！稐l例》的出臺，標志著我國統一不動產登記制度的正式建立。在《物權法》中，登記作為不動產物權變動的公示方法，規定在“物權的設立、變更、轉讓和消滅”一章，這表明不動產登記的法理就是不動產物權公示，即在依法律行為發生不動產物權變動之時以不動產登記這個重要的法律事實，來確定不動產物權變動的有效。

鑒于此，不動產登記主要有三大功能：權利確認功能，即確認不動產的權屬狀態，賦予不動產權利相應的法律效力，保護不動產與其權利人之間的法律支配關系；公示功能，即將不動產權利得喪變更的事實向社會公開，以標示不動產流轉，旨在維護不動產交易“動的安全”，保護不動產權利人及善意第三人的合法權益；管理功能，即通過登記管理機關對不動產的登記檔案、圖紙、卡片等材料的管理，對申請登記的不動產權利的真實性和完整性進行審查監督，同時也為城鄉規劃、房地產稅收等提供依據。

所謂“以人查房”，就是指用姓名查詢的方式獲得他人的房屋等不動產信息?！稐l例》的出臺，使統一不動產登記打破了地區之間、部門之間的信息壁壘；“統一的不動產登記信息管理基礎平臺，確保了國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享”，這使得查詢某個居民在全國范圍內的房產信息成為可能。由于不動產的標的額較大，通過“以人查房”確實可發現一些官員的腐敗案件，故民眾近年來在反腐敗案件中對官員擁有的房屋數量極其關心。但從《條例》的立法功能來看，不動產登記并不承載通過“以人查房”實現反腐敗的功能；實現不動產登記的功能，自然更與“以人查房”無關聯?！耙匀瞬榉俊蓖苿臃锤瘮」ぷ鞯倪M程只能說是民眾對不動產登記制度的一個溢出期待。

私法視域下的查詢與隱私權

就《物權法》與《條例》的規定來看，知悉不動產權利人不動產財產信息的主體可分為三類。一是不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員。這些機構和工作人員掌握不動產信息，為了保護不動產權利人的財產隱私安全，法律要求這些主體須承擔對不動產權利人登記信息的保密義務，對此，《條例》明確規定：“不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員應當對不動產登記信息保密；涉及國家秘密的不動產登記信息，應當依法采取必要的安全保密措施?！倍菣嗬?、利害關系人?！段餀喾ā芬幎ǎ骸皺嗬?、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供?！薄稐l例》亦有相同規定。為了保護不動產權利人的財產隱私安全，法律規定查詢人不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的，且需承擔對登記信息不得泄密的義務，《條例》規定：“查詢不動產登記資料的單位、個人應當向不動產登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的；未經權利人同意，不得泄露查詢獲得的不動產登記資料?！比怯嘘P國家機關。《條例》規定：“有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產登記資料?！蓖瑯樱嘘P

國家機關作為查詢人也不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的，并承擔對登記信息不得泄密的義務。

可見，以合法方式知悉、查詢、搜集、利用他人的不動產資料，如果不予非法公開、泄露，并不涉及對不動產權利人隱私權的侵犯。當然，權利人同意的，查詢人亦可泄露查詢獲得的不動產登記資料。顯然，《條例》在允許法定情形下依法查詢不動產登記權利人登記信息的同時，對不動產權利人的財產隱私權也給予了較為充實的保護。

依《條例》的規定，有權查詢的主體主要是兩大類：權利人、利害關系人和有關國家機關。前兩者是私法中的不動產交易主體，后者是依法行使公權力的公法主體。就私權交易而言，查詢登記資料的基本功能在于降低交易雙方的信息不對稱性和交易成本，使意欲購買或租賃不動產之人可有效了解不動產的權屬狀況，并避免因信息不對稱而遭到欺詐。

不動產是價值高昂的重要財產，因信息不明導致的交易損失過高，有必要在政府主導下進行登記，并由登記機構向交易者提供查詢服務。查詢行為雖然是在不動產登記機構進行的，但實為私人之間交易行為的組成部分。所以，不動產登記信息查詢原則上屬于當事人之間的一種私行為。權利人和利害關系人通過一定程序查詢有關登記的文獻，索取登記的資料，了解登記的情況和具體內容，進而獲得與登記內容相關的證明材料。如果利害關系人將查詢獲得的資料用于其他目的，或者擅自泄露、公開登記信息，則構成對他人隱私權等民事權利的侵犯。

以物為中心的編成主義與查詢

不動產登記簿的編制有所謂物的編成主義和人的編成主義。物的編成主義原則上按不動產編成登記簿，其公示的是物本身和權利；人的編成主義原則上按所有人申請文件的年代順序保存，其公示的是當事人和當事人之合意。

《條例》規定：“不動產以不動產單元為基本單位進行登記。不動產單元具有唯一編碼?！边@表明，我國的不動產登記簿采取以物為中心的編成主義，即“不動產”這一“物”在登記簿中處于核心地位，以不動產所在的行政區域、地段和地號為序，相應地設置不同的登記簿。他人查詢登記信息，是按照不動產所處的地段和地號進行的。所以，所謂“查詢不動產登記資料”也是“查房”，而不是“查人”；但通過“查房”可間接實現所謂“以房查人”的目的，即通過查詢某地段的房屋等不動產信息，查詢到該不動產權利人的相關信息。在查詢制度的設計上，“查房”能夠使查詢人清晰地得知特定房屋的所有權主體和特定房屋上所存在的限定物權的主體以及權利狀況，滿足維護交易安全、提高交易效率的需要，符合最小查詢原則，滿足不動產登記制度的需要。

《條例》規定：“不動產登記簿應當采用電子介質，暫不具備條件的，可以采用紙質介質。不動產登記機構應當明確不動產登記簿唯一、合法的介質形式。不動產登記簿采用電子介質的，應當定期進行異地備份，并具有唯一、確定的紙質轉化形式。”事實上，基于登記信息生成電子新數據的過程，在技術上突破了登記簿物的編成和人的編成的差異，使“人”“房”交織，也使得“以人查房”在技術上變得可行，亦對個人財產隱私權造成威脅。故此，一些國家和地區在肯定“查房”的同時，嚴禁“以人查房”。

例如，我國香港特別行政區的不動產公開查冊制度是全方位的，任何人均可通過不動產的名稱、坐落、編號等多種線索進行查詢，但禁止以人名或法人的名稱為線索進行查詢。

2013年1月1日，江蘇鹽城市出臺《鹽城市房屋登記信息查詢管理辦法（試行）》，就對房屋信息實行有條件查詢和限制查詢。除申請人本人外，國家安全機關、公安機關、檢察機關、審判機關、紀檢監察部門、證券監管部門辦案需要；律師提供法院調查令或受案證明等材料；房屋征收部門和實施單位，持政府房屋征收辦公室的介紹信；住房保障部門憑被保障人申請保障住房有關證明、住房保障部門介紹信等可以有條件地“以人查房”；其他情形一律嚴禁“以人查房”。

公法視域下的信息查詢與反腐

“以房查人”表達的是私法中的查詢權，而通過“以人查房”實現反腐目的則是一個公法領域的命題。一方面，保護民事主體不動產信息安全是法律不可推卸的任務；另一方面，對某些特殊主體的不動產進行核查，亦為實現政府、國家職能所必需。只要制定嚴格的查詢程序，就不會損害這些特殊主體的隱私權及其他合法權益。檢察、公安、紀檢監察部門等公權力部門，可以通過相關法律法規的授權，實現特定查詢，達到反腐敗的目的。當然，建立“以人查房”的合法程序尤為必要。

以反腐敗為目的的不動產登記查詢主體應主要包括公安、檢察、法院、紀檢監察等機關。涉嫌犯罪的，由檢察機關、公安機關依據《刑事訴訟法》的規定可以“以人查房”；涉及違反黨紀政紀的，由紀檢監察機關依據《行政監察法》的規定“以人查房”；日常核查則依據中辦、國辦《關于領導干部報告個人有關事項的規定》、中組部《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》的相關規定，組織人事部門有權“以人查房”。而地方財產申報的核實，則依據“向誰報告，由誰核查”的原則，按照地方有關規定執行。

哪些人屬于“以人查房”的查詢對象？原則上講，只有

對以下兩類人可以啟動“以人查房”程序：一是涉案人員，包括公安、檢察機關立案偵查、起訴和紀檢監察機關調查的人員；二是有如實報告不動產義務的個人，有報告才有查詢，按照現行規定，應包括領導干部重大事項報告制度涉及的人員，以及地方開展的財產申報涉及的人員。

統一不動產登記制度一定程度上為腐敗案件的調查提供了方便，為司法機關、紀檢監察部門和組織人事部門完整、準確掌握官員房產信息，提供了制度和技術條件，可以在一定程度上解決房產的虛報問題。但不動產登記制度是《物權法》的組成部分，不是反腐敗的法律。反腐敗要多措并舉，如社會信用體制、財產申報制度的完善等，不能對不動產登記制度予以過高的期許。

借助該制度實現“以人查房”，尚需進一步設計科學合理的查詢程序，依法進行。私法色彩濃厚的“以房查人”與公法領域的“以人查房”也有待于現行法進行更好的無縫對接。

（作者單位：南開大學法學院）