水環境綜合整治項目績效評價的實證研究

宋玲玲　程　亮　孫　寧

(環境保護部環境規劃院，北京　100012)

水環境綜合整治項目績效評價的實證研究

宋玲玲程亮孫寧

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

【摘要】績效評價是提高資金使用效率、提高項目成效的重要手段。文章系統構建了水環境綜合整治項目績效評價方法，包括通過性的指標體系、指標評價方法、評價標準等。其中，評價指標有11個，分別為設計系統性、問題針對性、影響實現程度、成果實現程度、產出實現程度、資金投入到位程度、項目完成及時性、運行維護保障能力、運行維護狀況、資金使用合規性、工程實施合規性；指標主要采用了比較法、邏輯框架法及因素分析法進行評價；評價指標設置了4檔評級，并采用 “3”、“2”、“1”、“0”進行量化，項目總體評級設置了“非常成功”、“成功”、“部分成功”、“不成功”四檔。文章以某城市集中式飲用水源地及城市內河綜合整治項目為例，驗證了績效評價方法具有很好的適用性，能夠準確、全面評價項目目標完成程度，找出項目在立項、實施過程及結果方面存在的問題。

【關鍵詞】水環境綜合整治項目；績效評價；評價指標；評價方法

國內水環境綜合整治項目面臨著系統性不足、項目建設程序和管理不到位、配套資金不能及時落實、重建設輕管理運行等諸多問題，大大降低了資金使用效率，影響項目成效的發揮?？冃гu價是提高項目實施效果和資金使用效率的重要抓手，針對水環境綜合整治項目開展績效評價，對于促進已建項目的可持續發展、提高資金使用效率等具有重要意義。

目前，針對水環境綜合整治項目，國內已有學者[1-6]開展了相關的評價研究，提出了績效評價指標及評價方法，但是，這些評價指標缺乏通用性，未考慮水環境治理項目之間的差異性，僅從案例項目出發考慮設置評價指標，另外，評價指標較為片面，主要從項目效益、影響程度等角度出發，對項目的立項及實施過程缺乏考慮，同時，對項目產出、成果及影響缺乏系統評價。鑒于此，本文開展了水環境綜合整治項目績效評價研究，建立系統性的績效評價方法，包括通用性的評價指標、指標評價方法、評價標準等，在此基礎上，以某城市集中式飲用水源地及城市內河綜合整治項目為例，開展了具體項目的績效評價實證研究，驗證了績效評價方法的適用性。

1績效評價方法

1.1　評價指標

針對水環境綜合整治存在問題及項目特點，本文構建了通用性的績效評價指標，包括設計系統性、問題針對性、影響實現程度、成果實現程度、產出實現程度、資金投入到位程度、項目完成及時性、運行維護保障能力、運行維護狀況、資金使用合規性、工程實施合規性11個評價指標。指標涵蓋了項目的全過程，能全面反映項目投入、產出、成果與影響之間的邏輯性與系統性。對比評價指標的重要性，通過專家咨詢法確定了指標權重。構建的指標及權重見表1。

表1　水環境綜合整治項目評價指標與權重

1.2　指標評價方法

評價方法是利用績效監測數據、項目資料等獲得績效評價結果的手段。本研究指標的評價方法如下：

(1)比較法。比較法是指通過對項目實際績效與預期目標、歷史與當期情況、不同部門和地區同類項目的比較，綜合分析績效目標實現程度，不僅適用于定量分析，而且適用于定性分析[7]。采用比較法進行評價的指標有影響實現程度、成果實現程度、產出實現程度、資金投入到位程度、項目完成及時性、資金使用合規性、工程實施合規性等7個指標。其中，前5項指標均通過比較項目實際情況與預期目標情況；資金使用合規性通過比較實際資金使用管理情況與資金管理規定，工程實施合規性通過比較工程建設管理制度執行情況與國家有關管理制度的要求，主要有合同制、招投標制度、工程監理制、環保驗收、竣工驗收等制度。

(2)邏輯框架法。邏輯框架法是美國國際開發署在1970年開發的一種設計、計劃和評價的主要工具[8]，廣泛用于項目的設計、監控和評價中。項目邏輯框架是項目績效評價的基礎，包含了項目的投入、產出、成果和影響，并給出了各個層次的績效指標與目標、數據來源、風險及假設[9]。設計系統性和問題針對性采用了邏輯框架法進行評價。

(3)因素分析法。因素分析法是指通過綜合分析影響績效指標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標實現程度[7]。運行維護保障能力和運行維護狀況采用了因素分析法。運行維護保障能力從資金保障、組織分工、運行機制(不限于此)等各方面分析判斷建成后項目的運行維護保障能力。運行維護狀況是根據建成后項目的運行監測數據、工程現場情況等綜合分析判斷項目運營維護的良好狀況。

1.3　評價標準

評價標準是衡量評價指標及項目總體評價結果的標尺，評價標準的設置與評級劃分密不可分。借鑒國外經驗，評價指標評級設置了4檔，同時，單項指標評級采用 “3”、“2”、“1”、“0”進行量化處理，便于得到項目總體評級。結合指標特點，確定了各指標的評價標準，如表2所示。

項目總體評級同樣設置為4檔，分別為“非常成功”、“成功”、“部分成功”、“不成功”。總體評級評價標準如下：“非常成功”≥2.7；2.7 >“成 功” ≥1.6；1.6 >“部 分 成 功”≥0.8；“不成功”<0.8。

表2　評價指標的評級與評價標準

續表2

指標評級評價標準運行維護狀況有污染物排放的項目其他項目很好3100%達標排放運行維護能夠及時、到位,確保項目功能的發揮較好2達標頻次在90-100%之間(含90%)運行維護較及時、到位,不影響項目功能的發揮一般1達標頻次在70-90%之間(含70%)運行維護不夠及時、到位,一定程度上影響了項目功能的發揮較差0達標頻次低于70%運行維護非常不及時、到位,嚴重影響了項目功能的發揮資金使用合規性完全合規3未出現任何違規情況基本合規2出現1項違規情況部分違規1出現2~3項違規情況嚴重違規0出現4項及以上違規情況工程實施合規性完全合規3未出現任何違規情況基本合規2出現1項違規情況部分違規1出現2項違規情況嚴重違規0出現3項及以上違規情況

1.4　項目簡介

實證研究項目為某城市集中式飲用水源地及城市內河綜合整治項目，為中央環保專項資金支持項目。原計劃建設7個子項目，分別為：①王瑤水庫飲用水源保護區石油污染攔污壩工程；②凈水廠深度處理工程；③王瑤水庫庫區及上游水源涵養和生態屏障工程；④延河延安市區裴莊至水廠段截污管線工程；⑤延河安塞城區段截污管線工程；⑥延河流域生態恢復工程；⑦延河流域水污染在線監測工程。

實施過程中，項目建設內容擅自發生了調整，實際建設內容為：①延河安塞城區段截污管線工程；②凈水廠深度處理工程；③延河污水綜合治理工程；④延河污水收集管網和水污染處理工程；⑤區縣環境監測平臺建設。與計劃內容相比，僅完成了計劃中的凈水廠深度處理工程、延河延安市區裴莊至水廠段截污管線工程、延河安塞城區段截污管線工程等3個子項目。

1.5　項目邏輯框架構建

根據項目有關資料，構建了項目邏輯框架，如表3所示。由于項目材料中未明確項目的外部條件，因此本研究并未列出邏輯框架中的假設與風險。

1.6　評價指標細化

根據項目邏輯框架細化成果實現程度、產出實現程度、運行維護保障能力、運行維護狀況等5個指標。項目影響的設計摘要包含2個，對應將影響實現程度細化為延河流域水體污染好轉程度、涵養水源改善程度2個指標，2個指標均分影響實現程度指標的權重。按照同樣的方法細化出成果實現程度、產出實現程度等指標及權重。關于運行維護保障能力和運行維護狀況指標的細化，由于工程實際建設內容為按照有關管理規定進行了擅自調整，所以這2項指標的細化是根據原計劃建設且已建設的延安凈水廠深度處理工程、延安市區截污管線工程、延河安塞城區段截污管線工程3項建設內容細化得到。實證研究項目的評價指標與權重見表4。

1.7　評價結果與分析

1.7.1總體評價結果

通過評價計算，項目總分為1.42分，總體評價結果為“部分成功”，即項目僅實現了其部分目標。各項指標評價結果如表5所示。

1.7.2相關性分析

子項目之間缺乏系統性和整體性，項目設計系統性一般。原計劃建設內容中，兩個污水截污工程之間關聯性很強，能共同支撐項目目標的實現，但與其他子項目缺乏關聯；王瑤水庫飲用水源保護區石油污染攔污壩工程與延安凈水廠深度處理工程關聯較強，但與其他子項目又缺乏關聯；王瑤水庫及上游水源涵養和生態屏障工程和延河流域水污染在線監測工程與其他項目之間關聯性較差。

問題針對性評價結果為良好。該項目主要針對的問題是當地飲水安全和延河污染問題，6個子項目中，除了王瑤水庫及上游水源涵養和生態屏障工程和延河流域水污染在線監測工程之外，其他4個子項目均是針對這2個問題而設計。

1.7.3效率分析

項目總體產出實現程度較低。在實施過程中，因隨意調整項目建設內容導致大部分項目產出實現程度很低。3個子項目由于未得到實施，對應的產出實現程度均為0分。延安市區截污管線工程、延河安塞城區段截污管線工程2個子項目雖然得到了實施，但是對比預計規模，實際規模擅自縮減，因此產出實現程度均一般，得分1分。

表3　實證研究項目的邏輯框架

表4　實證研究項目細化后的評價指標與權重

表5　實證研究項目指標評價結果

工程實際投資26328萬元，僅是目標值的73%，資金投入到位程度較低。項目實施周期24個月，共延遲了18個月，相比總工期滯后超過50%，完成時間嚴重滯后。

1.7.4效果分析

項目影響的實現程度很低。由于王瑤水庫飲用水源保護區石油污染攔污壩工程、王瑤水庫及上游水源涵養和生態屏障工程未得到實施，使得延河綠化帶成為延安市的天然氧吧的實現程度很低，得分為0，從而導致相應的影響-涵養水源改善程度的影響實現程度很低，得分為0。另外，雖然通過污水管網建設污水收集和處理能力得到提高，但是根據環境監測數據，項目實施后，延河水體仍為輕度污染，5個斷面中仍有20%斷面不能滿足地表水質標準要求，流域水體污染狀況并未發生好轉，分析認為是項目在設計階段并未找對流域污染的根本性原因所致。

不同項目成果實現程度差異大。提高污水收集和處理能力的實現程度、提高居民飲用水安全的實現程度2項成果實現程度很高，主要是由于城市的污水管網得以建設完善，排污口得到清除，凈水廠的升級改造使得凈水廠出水石油類指標降低至0.01mg/L以下，遠低于飲用水標準要求，成果目標100%得到實現。王瑤水庫飲用水源保護區石油污染攔污壩工程、王瑤水庫及上游水源涵養和生態屏障工程未得到實施，在沒有項目產出的情況下，使延河綠化帶成為延安市的天然氧吧的實現程度就很低。

1.7.5可持續性分析

項目可持續很好。參與可持續評價3個子項目的建設和管理單位為事業單位或國有獨資企業，財政實力雄厚，運行維護保障能力很強，運行經費能夠確保、人員分工明確，運行機制健全，凈水廠和截污管網的維護狀況均很好。

1.7.6合規性分析

資金使用合規性評價為部分違規。部分子項目資金未單獨建賬、單獨核算，不符合管理要求。另外，實際建設內容中的延河污水綜合治理不屬于中央環保專項資金的支持范圍。

工程實施基本合規。合同制、招投標、工程監理、環保驗收等工程管理制度均按照要求實施，在實施的3個子項目中，2個截污管線工程未實施竣工制度。

1.8　評價建議

針對評價結果，建議下一階段在水環境綜合整治中：①重視項目前期方案設計，著重分析論證水體的主要污染來源及解決措施，強化項目目標與建設內容、建設內容之間的系統性、整體性與邏輯性，強化項目目標的可達性分析。①在實施過程中，項目總負責單位應加強各子項目的實施監管，指導各項工程按照工程建設管理和資金管理規定實施項目；加強對項目建設內容完成情況的跟蹤，隨時監測項目績效目標的實現程度，在有產出而無成果的情況下，應及時找出問題再調整項目建設內容，但調整的手續應符合有關管理規定。

3結語

國內水環境綜合整治項目面臨著系統性不足、項目建設程序和管理不到位、配套資金不能及時落實、重建設輕管理運行等諸多問題，大大降低了資金使用效率，影響項目成效的發揮?？冃гu價是提高項目實施效果和資金使用效率的重要抓手，針對水環境綜合整治項目開展績效評價，對于促進已建項目的可持續發展、提高資金使用效率等具有重要意義。本文開展了水環境綜合整治項目績效評價研究，建立系統性的績效評價方法，包括通用性的評價指標、指標評價方法、評價標準等，并在此基礎上，以某城市集中式飲用水源地及城市內河綜合整治項目為例，開展了具體項目的績效評價實證研究，驗證了績效評價方法的適用性。

實證研究表明構建的績效評價方法可以準確、全面評價項目目標完成程度，找出項目在立項、實施過程及結果方面存在的問題，評價方法具有較好的適用性。為進一步提高評價方法的適用性，未來尚需要開展更多的實證研究進一步驗證績效評價方法。

通過水環境綜合整治項目績效評價的開展，總結項目的問題和經驗，為后續及其他水環境綜合整治項目的實施提供借鑒，同時，帶動水環境綜合整治項目的系統性得到強化、實施管理得到規范，提高項目的成功度，從而提高資金使用效率。

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項目資助：財政預算項目“預算資金監管與績效考評”(項目編號2026001006)

引用文獻格式：宋玲玲等.水環境綜合整治項目績效評價的實證研究[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：58-63.

An Empirical Study on Performance Evaluation of Water Environment Integrated Improvement Project

SONG LinglingCHENG LiangSUN Ning

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

Abstract：Performance evaluation is proved to be one of useful tools to improve fund efficiency and project performance. In this paper，a performance evaluation system was designed，including evaluation indicator system，indicator evaluation method and evaluation rating standard. The indicator system consists of design systematicness，problem targeting，impact achievement degree，outcome achievement degree，output achievement degree，fund in-place degree，completion timeliness，operation and maintenance support ability，operation and maintenance status，fund utilization compliance，and construction compliance. The indicators have four rating levels qualified by “3”，“2”，“1” and “0”. Overall rating system for project consists of “high successful”，”successful”，” partially successful” and “unsuccessful”. In this paper，a case study i.e. a project of centralized drinking water body and city waterway was evaluated. It demonstrates that the evaluation method is good suitable. Through evaluation，the case study project was found many problems in design，implementation and result.

Keywords：water environment integrated improvement project；performance evaluation；evaluation indicator；evaluation method

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0058-06

通訊作者：程亮，工程師，碩士，主要從事環境保護咨詢評估方法、績效評價等研究

作者簡介：宋玲玲，工程師，碩士，從事水環境綜合整治、績效評價、項目管理等研究