社區影響調查評估的實踐博弈與檢察制衡*本文榮獲2014年度全國刑事執行檢察重點課題研究成果一等獎。

●林新金/文

社區影響調查評估的實踐博弈與檢察制衡*本文榮獲2014年度全國刑事執行檢察重點課題研究成果一等獎。

●林新金**福建省莆田市人民檢察院監所檢察處助理檢察員、法律碩士［351100］/文

摘要：內容近年來，社區矯正制度逐漸為人們所接受并不斷引起關注，其應有的制度功能日益顯現。然而，由于各種因素影響及條件限制，社區矯正實踐中的社區影響調查評估制度并未實現預設的目標。切實總結實踐經驗并不斷加大研究力度已是破解難題之急、完善制度所迫，也是刑事執行檢察人員的職責所在。

關鍵詞：社區矯正社區影響調查評估刑罰變更執行

社區影響調查評估制度作為一項重要法律制度，其對委托機關、受托機關乃至整個社會都有極大的作用，承載著提供裁決參考、提高改造質量以及增進司法透明等功能。同時，作為一項嶄新法律制度，沒有統一規范的名稱、沒有相應的配套措施以及制度設計與實踐操作銜接不強等問題仍制約著該制度的有效運行，并困擾著關涉該制度的權責各方。理論研究和司法實踐有必要從現實入手，努力加大對社區影響調查評估制度的考量和探索。

一、社區影響調查評估問題的必要厘清

社區影響調查評估，指人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯因其需要調查對所居住社區的影響而委托司法行政機關進行調查評估的活動。現行法律對社區影響調查評估主要體現在《刑法修正案（八）》、《社區矯正實施辦法》等法律文件上，《刑法修正案（八）》增設了適用緩刑和假釋制度的社區影響考量因素，《社區矯正實施辦法》則細化了對社區影響調查評估的規定，并在法律上正式確立了我國的社區矯正適用前社區影響調查評估制度。而《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》則從應然角度規定了社區影響調查評估是適用假釋的必經程序，更加突出社區影響調查評估的重要性。

社區影響調查評估報告是社區影響調查評估的書面形式，是實現社區影響調查評估目標和價值的書面載體。而社區調查評估意見是社區影響調查評估報告的重要組成部分，是人民法院或者其他有權機關裁決、決定、審批被告人、罪犯能否適用社區矯正的重要依據。實踐中，社區影響調查評估意見有多種表述方式，如司法行政機關同意被告人或者罪犯納入社區矯正時出具的意見一般陳述為：建議適用社區矯正、可以適用社區矯正、符合社區矯正條件等，反之則相反。當然，社區影響調查評估意見中對被告人或罪犯是否納入社區矯正也存有謹慎態度，如建議慎用社區矯正、該犯基本具備在我區實施社區矯正的條件等。實踐中，司法行政機關較少對社區影響調查評估進行系統分析，多數只是對調查所獲取的事實進行簡單堆積，進而不加分析地得出評估意見，尤顯草率。即使個別司法行政機關也試圖通過分析調查事實進而得出合理結論，但由于主客觀原因，未見成效。

應該說，每個被告人或罪犯在能否適用社區矯正的考量因子中都會存在諸多有利因素和不利因素。正確的做法應是通過搜集社會調查所獲取的各類信息后，綜合分析影響該被告人或者罪犯社區矯正的有利、不利因素后做出合法、合理判斷。如果沒有對這些相關因素進行分析、權衡就得出調查評估意見，該意見則極

顯蒼白，進而可能導致該評估意見不被采信，調查評估程序則形同虛設。而《社區矯正實施辦法》只規定受委托的司法行政機關應將調查評估意見及時提交委托機關，并未對調查評估意見效力、委托機關如何采信等問題進一步規制，社區影響調查評估意見的效力及采信問題散見于一些地方性文件，如《四川省社區矯正社區影響調查評估辦法》（試行）第十四條、《福建省社區矯正實施細則（試行）》第十九條等規定。

然而，各地的相關規定在操作層面上并無多少實際意義，從四川省的“參酌”到福建省的“重要參考依據”，再到吉林省的“應當充分考慮”且“重要參考依據”，［1］雖然從字面上看對社區影響調查評估意見似已日趨重視，但從委托機關角度而言，其對社區影響調查評估意見的采信與適用仍無章可循。

二、社區影響調查評估的博弈及困境

依現有的司法環境和僅有的司法條件，司法行政機關如何更好地做好社區影響調查評估并做出合法合理的調查評估意見、裁決（審批）機關如何更好地尊重司法行政機關的調查成果并依法采信其調查評估意見、如何更好地協調好司法行政機關與裁決（審批）機關之間的關系是現行法律的要求與司法實踐的迫切需要，是更好地維護被告人（罪犯）合法權益和參與社會管理創新的重要舉措，是司法行政機關與裁決（審批）機關的實踐博弈，也是值得刑事執行檢察人員深思的待解難題。

委托機關對擬適用社區矯正的被告人、罪犯,需要調查其對所居住社區影響的,一般都會委托司法行政機關進行調查評估，司法行政機關形成調查評估意見后及時提交委托機關。然而，不同單位在從事某項關聯工作時可能會有不同出發點，并根據相應工作需要進行取舍，進而做出利己的判斷。就社區影響調查評估意見及采信而言，在法無明文規定情況下，司法行政機關和相關裁決（審批）機關的處置態度有所不同并不難理解。實務中，司法行政機關對受委托調查的每個被告人或罪犯都做到盡力調查并履行注意義務，力求排除不適合社區矯正的任何被告人或罪犯被裁決（審批）機關適用社區矯正，減少社區矯正工作的日常監管難度。而裁決（審批）機關也可能會拋開社區影響調查評估意見，進而根據卷宗材料和庭審情況直接對擬適用社區矯正的被告人或罪犯徑直做出適用社區矯正的決定。

如欲從社區影響調查評估意見角度去理順司法行政機關與裁決（審批）機關的關系，我們需要在現行法律框架下，探究裁決（審批）機關委托受托機關調查評估的期冀。依《社區矯正實施辦法》規定，委托機關委托司法行政機關調查評估每個擬適用社區矯正的被告人或罪犯后，一定程度上總期冀著司法行政機關做出適合社區矯正的肯定型意見。如若司法行政機關出具否定型意見，則應提供確實、充分的事實和依據。為了直觀理解司法行政機關與裁決（審批）機關之間的實踐博弈，我們設計了社區影響調查評估意見、裁決（審批）機關采信及適用情況與司法行政機關認可度對照表。

社區影響調查評估、采信及適用與司法行政機關認可對照表

綜合上述對照表并實證分析，我們知道委托機關與受托機關之間最理想模式應是A模式，具體為委托機關對擬適用社區矯正的被告人或罪犯委托調查評估→受托機關接受委托并做出肯定型意見（適合社區矯正）→裁決（審批）機關采信社區影響調查評估意見并適用社區矯正。B模式中雖然裁決（審批）機關不采信司法行政機關肯定型意見，但由于適用監禁刑，未將擬適用社區矯正的被告人或罪犯納入社區矯正，司法行政機關對B模式一般不會持有異議。C模式屬于司法行政機關與裁決（審批）機關意見一致型、E模式屬裁決（審批）機關意見無從采信型，實踐中司法行政機關對這兩種模式一般均予以認可，不再置評。

實踐中最具爭議的是D模式，即裁決（審批）機關不采信司法行政機關的否定型意見并適用社區矯正，將司法行政機關經調查評估認為不適合社區矯正的被告人或罪犯納入社區矯正。由于主客觀因素影響，目前對此

模式不能一刀切地非議，需具體問題具體分析。但實踐中此模式確有不少直接導致社區矯正失敗的案例，亟需我們高度關注。如某司法行政機關受某法院委托對一名未成年被告人進行調查評估并出具審前評估表，調查評估意見為該居委會目前因拆遷無法實現監管，進而認定該被告人不適宜社區矯正。后法院收到該被告人家屬提供的由居委會出具的被告人平素表現調查表，以審前評估表與被告人平素表現調查表不一致為由要求司法行政機關重新進行審前評估未果后，直接判決該被告人適用社區矯正。在緩刑考驗期間，該矯正人員又重新犯罪，實足讓人痛心。該案中，司法行政機關認定被告人不適宜社區矯正的成因具有客觀性，法院應當予以充分參酌。雖然該矯正人員重新犯罪的原因可能是多方面的，但客觀上的無法監管或許是重要原因之一。類似案例足以警醒我們，相關規則的制定及遵循迫在眉睫。

近年來，煙臺市接連實施三年荒山綠化、三年水系綠化、森林城市美麗煙臺建設等重點工程，林業生態建設邁出穩健步伐。今年1月，市政府召開會議，印發《國土綠化提升三年攻堅行動實施方案》，在全市啟動實施國土綠化提升三年攻堅行動，明確至2020年，完成造林和生態修復32萬畝、森林撫育60萬畝，森林覆蓋率達到38%。市林業局組織各縣市區林業部門制定《國土綠化提升三年攻堅行動總體規劃（2018-2020）》和年度計劃，將任務分解落實到鄉鎮村莊。截至目前，全市完成造林11.68萬畝、森林撫育20萬畝，分別占省廳下達年度計劃的124%和100%，推動森林資源總量和質量實現全面提升。

（二）社區影響調查評估意見采信的現實困境

社區影響調查評估意見的實務價值就是為裁決（審批）機關提供充分、有效的參考，其終極目標就是裁決（審批）機關的采信。然而，由于諸多因素影響，實現裁決（審批）機關完全采信社區影響調查評估意見的時機并不成熟，構建司法行政機關與裁決（審批）機關之間良好的工作銜接機制尚需時日。我們不妨先著手從社區影響調查評估意見采信的現實困境方面進行分析，努力為社區影響調查評估意見采信的理順創造時機。

裁決（審批）機關充分采信社區影響調查評估意見現實困境主要有：當前基層司法行政機關的人員配備、隊伍素質等方面存在不足，有些司法行政機關對社區影響調查評估工作的重要性認識不足，對社區影響調查評估工作的步驟、技巧、方法等內容掌握不夠，諸多因素嚴重制約著調查評估工作的有效開展。部分司法行政機關無視被調查評估人員的差異性，在沒有全面、深入調查和綜合分析、評估的情況下武斷出具意見，且有些司法行政機關出具的社區影響調查評估意見近乎標準化流水作業，千篇一律。上述種種行為，使社區影響調查評估制度形同虛設，同時違背了社區影響調查評估制度的設立目的，徒增無益的司法成本。

從深層次意義上說，社區影響調查評估意見的采信也涉及著司法建議權與裁決（審批）機關審判權或審批權的問題。實踐中，有些司法行政機關工作人員沒有認清社區影響調查評估的性質，沒有真正意識到審判權或審批權對司法建議權的制衡，無意中將司法建議權凌駕于審判權或審批權之上并堅持著“司法建議權前置說”的危險，以致對其所做出的社區影響調查評估意見不被采信頗有微詞。我們無法回避這些現實問題，并必須區別對待。倘若司法行政機關出具的社區影響調查評估報告所依據的調查事實確實充分，且結論意見合法合理，審判權或審批權對此類調查評估意見應當秉持必要的謙抑，絕不能過分伸張，對調查評估意見視而不見。如果司法行政機關根據其所搜集的客觀事實并依一定原則、標準做出合法合理的評估意見不被采信，其結果必會破壞社區影響調查評估意見在司法行政機關工作人員中的內心確信，使他們無所適從并挫傷他們的工作積極性。

三、社區影響調查評估檢察監督的實踐探索

現有法律框架下，刑事執行檢察部門是檢察機關負責社區矯正監督的業務部門，應當認真剖析我國社區影響調查評估及采信的實踐困境，總結社區影響調查評估檢察監督實踐的有益經驗，不斷改進和完善我國社區影響調查評估檢察監督工作。

（一）構建社區影響調查評估銜接制度

檢察機關對社區影響調查評估進行檢察監督，不僅應對調查評估內容、程序及調查評估成員廉潔執法等問題進行監督。在調查評估內容上，應著重對擬適用社區矯正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯的個人情況、家庭情況、社會關系、犯罪前科情況、悔罪表現、社區矯正條件、被害人意見等內容進行檢察。在調查評估程序上，應著重對是否違反調查評估時限、調查成員和評議小組成員是否合法、是否圍繞具有再犯罪危險性、可以適用社區矯正等要素進行綜合評議。在廉潔執法問題上，則應著重對調查評估成員是否嚴守工作紀律、是否隨意泄露與案件有關的材料和調查評估意見、是否接受當事人的吃請、饋贈或其他消費活動等情形進行檢察。

檢察機關對社區影響調查評估進行檢察監督，還應對社區影響調查評估意見的采信情況進行監督。實

踐中，有些社區影響調查評估報告存在一定隨意性，最終影響其采信率，造成委托機關與受托機關在社區影響調查意見方面的分歧直至對立。有些地方雖然不斷加大實踐探索并逐漸構建部門間工作機制，試圖逐步解決社區影響調查評估的銜接問題。但沒有全國性法律和實施細則作保障，相關探索和工作機制并無法實質性解決社區影響調查評估采信的跨地區問題。檢察機關應當監督裁決機關不采信社區影響評估意見進行適當說理，進一步完善社區影響調查評估的銜接制度，不斷推動和保障社區影響調查評估的采信。

（二）構建社區影響調查評估異議制度

檢察機關有充分理由認為社區影響調查評估存在問題，可以在合理期限內向負責調查評估的縣級司法行政機關或上一級司法行政機關提出異議，并要求相應機關予以說明并審查說理理由是否成立的制度。實踐中，如果調查評估意見對有被害人犯罪案件沒有依法調查被害人意見，應當要求負責調查評估的縣級司法行政機關予以書面說明。［2］如果社區影響調查評估結論與所依據的證據材料明顯不符或者社區影響調查評估結論模棱兩可無法采信時，檢察機關也應要求縣級司法行政機關或上一級司法行政機關予以說明，要求其作出評估結論，以便委托機關的采信。

異議制度作為社區影響調查評估檢察監督措施，須秉持一定原則：第一、充分理由原則。充分理由原則要求檢察機關對社區影響調查評估提出異議時必須具有充分依據或有充分理由，可采用“羅列項+兜底項”對“充分依據或充分理由”進行明列、細化，加強對異議制度的實踐指引，有效防止異議制度被濫用。第二、司法便利原則。司法便利原則充分權衡司法效率的需要，檢察機關對司法行政機關提出異議時可不拘泥于書面異議形式，也可以采取電話、傳真等其他形式，有效提高社區影響調查調查評估異議效率。第三、合理期限原則。應設置檢察機關提出異議的期限以及司法行政機關對異議予以說明的期限，檢察機關異議期宜限于收到司法行政機關抄送的社區影響調查評估之日起二個工作日，異議答復期同樣宜限于二個工作日。

（三）構建社區影響調查評估介入制度

直接介入制度，指檢察機關認為社區影響調查評估需要進一步查清所依據的事實或需要進一步補足佐證材料時，直接進行調查核實或直接調取相應材料的制度。與異議制度相比，直接介入制度不僅具有時間短、效率高等優點，而且其也有利于直接查清社區影響調查評估事項。檢察機關與司法行政機關在社區影響調查評估立足點、調查角度及調查方法有所不同，其對社區影響調查評估某項待定事項的認定具有較強參考意義。

在社區影響調查評估中，檢察機關應找準在參與社區影響調查評估中的角色定位，既不能當“運動員”也不能當“裁判員”，突出檢察機關在社區影響調查評估中的監督身份，避免出現“錯位”、“越位”現象。［3］只有在某些特殊情況下并為了直接查證相關事實的需要，檢察機關才可以直接介入。如在某些“補足材料型”社區影響調查報告中，擬假釋罪犯假釋后居住地與原戶籍地、刑事裁判和執行通知書認定的戶籍地或經常居住地不一致的，［4］檢察機關應可直接調取或者要求假釋幫教人直接提供擬假釋罪犯或幫教人的房產證、具有法律效力的房產所有權或使用權證明、房屋租賃或借用證明以及其他就醫、就學證明等具有客觀性的書面材料來補證社區影響調查評估相關內容。

注釋：

［1］關于社區影響調查評估的法律屬性，參見江秀萍：《法院視角下“審前調查”適用問題分析——兼評〈福建省社區矯正實施細則（試行）〉》，載《福建法學》2013年第2期。

［2］實踐中無法調查被害人意見的原因主要有：1、被害人對案件不表明態度，調查無法進行；2、案件年份已久，無法聯系到被害人；3、被害人遠在外地，調查難度大；4、被害人不接受、配合調查等。

［3］參見張勁：《社區矯正檢察監督工作機制研究》，載《人民檢察》2013年第5期。

［4］實踐中比較常見的不一致原因主要有：罪犯同時擁有多處房產的；罪犯服刑后因家庭結構變動（如夫妻離婚）而分家析產的；罪犯服刑后已將原先購置的房產出售的等。