內河水上防污染應急管理方向初探

王強+付強

摘 ?要：本文通過對當前長江干線水上防污染應急管理現狀進行分析，并參照國際上水上防污染應急管理較為先進的做法，剖析當前內河危險品運輸存在的不足和管理上的風險，科學合理的提出內河水上防污染應急管理風險控制對策。

關鍵詞：長江干線 ?水上防污 ?應急管理

在經濟飛速發展的當今中國，水路運輸以其成本低、運量大的獨特優勢，在長江流域大宗貨物運輸中發揮著巨大的作用，帶動了沿江經濟快速發展。據不完全統計，截至2013年底，長江海事局轄區船舶進出港載貨量達6.97億噸，集裝箱271萬TEU，危險品貨物3672萬噸。日益增長的危險貨物水路運輸量給內河水域環境保護工作帶來嚴重威脅，也為長江“黃金水道”發展帶來隱患與挑戰。

危險貨物的相關概念

1、危險貨物的定義

危險貨物是指具有自燃、易燃、爆炸、腐蝕、毒害、放射性等性質的貨物，一般分為以下幾種：爆炸品、氧化劑、壓縮氣體、自燃物體、遇水燃燒物體、易燃液體、毒害品、腐蝕性品、放射性物品等。根據國家標準GB6944-2005《危險貨物分類及品名編號》及國家標準GB12268-2005《危險貨物品名表》將危險貨物定義為：“具有易燃、易爆、毒害、腐蝕、放射性等危險性質，在裝卸、運輸、存儲的過程中，有造成人員傷亡和財產損失，需要特別防護的貨物，稱為危險貨物”。

2、危險貨物的危害特性

目前危險品門類品種繁多，我國國家標準中明確列出的危險貨物包括九大類、二十二子項，總計超過1700種。由于冶金工業、機械制造、化學生產、輕工紡織、農藥化肥等生產制造規模的不斷擴大，危險貨物的需求量日益攀升，危險貨物在運輸、儲存保管中容易發生泄漏、燃燒、爆炸等危害人身、財產、環境的安全事故。

危險貨物作為一種特殊的生產資料，短時間內是無法改變其存在與應用的，在生產、運輸管理中，熟悉掌握危險貨物危害特性和運輸的特點，有利于確保水路運輸過程中的運輸船舶、運輸人員以及水域環境的安全。具體而言，各類危險貨物具有以下特性：

（1）危險貨物的易燃、易爆特性

（2）危險貨物的毒害性

（3）危險貨物的腐蝕危害

（4）危險貨物的放射危害

內河危險貨物運輸現狀及發展趨勢

1、內河危險貨物運輸現狀

長江水系散裝液體危險化學品運輸的主要品種有：苯、甲苯、二甲苯、甲醇、液堿、冰醋酸、苯乙烯、苯酚、苯胺、醋醉、甲醛、硫酸、液體硫磺、二氯甲烷、四氯化碳、環己酮、丙烯酸、異丙醇、異辛酸等，品種總數超過60個。

2014年1-3季度，長江海事局共辦理危險品船舶進出港申報29749艘次，同比增長40%。轄區危險品進出港吞吐量累計2919.2萬噸，同比上升15.7%。散裝危險品2863.3萬噸，同比增長17.8%;包裝危險品55.7萬噸，同比增長14.4%;危險品集裝箱進出港32668TEU，同比增加59.4%。

進出長江沿線港口的危險貨物船舶有中外籍國際航行船舶、江海直達運輸船舶及長期在內河營運的各類中、小型船舶。內河危險貨物運輸船舶主要為油船、散裝化學品船和散裝液化氣船。

2、內河危險貨物運輸發展趨勢

在長江經濟帶建設的推動下，內河水運得到大力扶持，內河危險品貨物運輸也在飛速發展。隨著西部大開發戰略的不斷推進，一批大型化工基地在長江中上游地區相繼建成投產，長江上游向下游輸運危險貨物的發展趨勢日趨增強。同時由于危險品貨物的特殊性，國家嚴格控制危險品水陸運輸的流程，并不斷改良和提高危險品貨物運輸的設備、方式，以保障其安全效益最大化，載重噸大、安全系數高的散裝化學品船越來越受市場的歡迎。總的來說，未來江海直達型危險品船將成為危險貨物運輸的主要運力，長江危險貨物運輸將向著專業化、大型化、高速化持續高速發展。

國內外水上污染應急的相關法規及特點

1、國外水上污染應急體系的特點

在海事管理較為先進的英國和美國，對于水上防污染應急的體系建設，在國家層面都有相應并且完備的法律法規支撐。這些國家關于污染應急的有關法律法規最多達十部以上，從不同角度為水上防污染應急體系的建立、應急機制等方面進行了詳細規定，充分的法律依據為這些國家污染應急體系的建立提供了強有力的支持，主要表現在以下方面：

規定了國家應急方針政策，明確了中央政府、地方政府、工礦企業以及對應急反應具有支持能力的組織和民間團體在應急反應中所承擔的責任，從而使有關機構和組織為履行各自的職責出臺相應的具體辦法。

規定了國家應急反應機制，明確污染防備和應急反應體系的構架，規定各級應急反應之間的關系和銜接程序。

規定了國家污染應急計劃管理組織和反應組織的構成，主管機構以及支持協助機構的職責，并明確各自在不同級別的應急反應中的具體任務。

規定了可采用的應急反應技術以及某些限制條件。如美國對現場燃燒技術的采用條件及實施現場燃燒技術的人員要求和批準程序，美國、英國和挪威對溢油化學制劑的檢測標準及檢測機構以及可使用分散劑的水域、水深和使用量都作了具體規定。

2、國內水上污染應急相關法規

從法律角度看，我國結合內河運輸的實際情況，制定了相應的法律、法規和規章。全國人大和國務院共頒布有《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《海商法》、《環境噪聲污染防治法》、《安全生產法》和《港口法》共8部法律，各部委也出臺了行政法規、部門規章、各類規范性文件，基本形成了內河危險貨物運輸安全保障的法規體系。比如：

《中華人民共和國內河交通安全管理條例》（國務院令第355號）、《中華人民共和國水路運輸管理條例》（1997年國務院修訂）;《港口危險貨物管理規定》（交通部令2003年第9號）;《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》（交通部2003年第10號令）、《液貨船水上過駁作業安全監督管理規定》（交安監發[1996]330號文）、《危險化學品安全管理條例》（國務院2002年修訂頒布）、《船舶裝載危險貨物監督管理規則》（1981年交通部發布）;《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》（交海發（2001）383號）、《老舊運輸船舶管理規定》（交通部令2006年第8號）;《中華人民共和國船員條例》（國務院令第494號）、《中華人民共和國內河船舶船員適任考試發證規則》（交通部令2005年第1號）、《中華人民共和國船員服務管理規定》（交通運輸部令2008 年第 6 號）;《中華人民共和國船舶簽證管理規則》（交通部1993年頒布）、《中華人民共和國船舶安全檢查規則》（交通部令1997年第15號）;《中華人民共和國海事行政許可條件規定》（中華人民共和國交通部令 2006年第1號）《中華人民共和國內河海事行政處罰規定》（交通部令2004年第13號）;《防治船舶污染內河水域環境管理規定》（交通部令2005年第 11 號）還有地方性法規《重慶市水上交通安全管理條例》（重慶市2003年公告第19號）、《湖北省水路交通管理條例》（湖北省1997年頒布）等。

內河危險貨物運輸存在的主要問題

1、內河污染事故應急能力建設的統籌規劃存在區域性差別

長江水域橫貫我國東西，流經眾多省市，各省市對于水上污染防治以及危險品船舶的監管出臺了相應的政策及規范。但是由于點多面廣，各地的政策制定程度、覆蓋范圍存在不同差異，特別是跨區域的重大危險品船舶污染事故應急響應、處理與處置，相關危險貨物生產企業、運輸企業、港口、碼頭、修造船廠等配備的污染事故應急設備、設施和防污染管理專業人員之間處于孤立、分散狀態，不能及時、有效應對重大危險品船舶污染事故發生后的應急聯動。

2、基礎應急設施相對薄弱，應急處理、處置能力不足

我國出臺了多部法規、規范和標準，對危險品碼頭的設計、消防及防污染設備配備和安全管理措施等提出了明確要求。但受到經濟因素的影響，長江流域有些危險品碼頭雖然按照規定建立了相應制度，配備了圍油欄、消油劑等防污染設備，但防污染基礎應急設施投入仍顯不足，應急設備配備不齊全、后期維護保養經費短缺、應急行動訓練和演習計劃等未得到有效落實等情況較為明顯。

3、船舶技術狀況較差

船舶技術狀況較差是目前化學品運輸造成事故的主要原因之一。目前從事散裝危險品運輸的船舶部分是由油輪或散貨船改裝而成，設施簡陋，少數船體結構上存在著嚴重缺陷，如無防撞隔板，船上消防設備的配備不符合要求，有的船上設備不是防火防爆型，電線裸露，防污染設施設備不全或不按規定使用。

4、船員專業素質有待提升

目前，從事危險品運輸的既有公司也有個體戶，在公司規范管理和船員業務素質等方面存在參差不齊的狀況。有的個體戶，岸上無任何管理支持機構，無安全管理制度，更談不上落實。有的公司，安全管理漏洞較多，制度不健全。還有一部分從業船員未經過系統的專業培訓，未能系統地掌握船舶載運危險品的運輸知識和實際操作技能，應急應變能力差，容易發生危險貨物運輸事故。

5、監管工作還需完善

與發達國家相比，我國海事系統的海事裝備還比較落后，海事監管困難一直是防治內河船舶污染工作的軟肋。現有的絕大多數巡邏艇抗風等級較低，續航能力較差，只能基本滿足碼頭及其附近水域、部分錨地的海事監管需求，一旦船舶在大風大浪天氣以及夜間發生污染事故，除重大油污事故外，海事機構難以監測。

另一方面，我國自1998年加入國際海事組織《油污防備、反應和合作公約》以來，在建立沿海船舶污染應急機制方面開展了一系列的工作，總體來說，應急反應機制還不完善，尚不具備防治重大船舶污染的能力，一旦發生污染險情將捉襟見肘，很難有效控制和減少污染。

加強內河水上防污應急管理措施和建議

1、完善內河水上防污管理相關法律法規

隨著我國經濟的飛速發展和長江運力的不斷提升，現行的水上防污管理一些法規、規章將很難滿足未來水上危險品運輸的需求，國家層面應制定和完善相應法律法規，包括出臺相關規定淘汰重油等會產生大量污染的船舶燃料。同時，應加大防污運用清潔能源的宣傳力度，從源頭阻止污染物的排放，加大科研力度，完善并推廣電動、天燃氣、核動力等清潔環保燃料，挖掘市場潛力推廣LNG船的使用。

2、建立健全水上防污應急體系

規劃健全完善應急指揮體系，統籌規劃、合理布局，形成分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的水上危險品運輸應急指揮網絡，以促進統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制的形成。通過建立健全應急工作領導負責制和責任追究制，完善落實應急會議制度、演習制度和培訓制度，提高應急指揮機構的指揮權威和指揮效能。另一方面要以政府為領導，以海事部門和社會力量為依托，加強應急基礎設施及裝備建設，不斷提高船舶污染防治應急能力。此外，還要積極探討與沿江企業合作和鼓勵社會力量參與危險品船舶運輸事故應急儲備庫的建設。

3、改進改良危險品碼頭設施

針對長江主干航道沒有危險品運輸專用通道，相關危險品作業港口沒有設置危險品船舶專用候泊區以及專用作業碼頭的情況，在進行新一輪長江航道整治以及港口建設過程中，應把危險品運輸基礎設施建設作為重點之一。結合“十二五”長江航道改造，規劃建設危險品運輸船舶專用停泊區或裝卸作業區，供危險品運輸船舶在大規模堵航期間臨時錨泊和作業，保障到港危險貨物船舶的安全，徹底改變危險品運輸船舶停泊無序，占據航道的狀況。同時，加強危險品作業碼頭的基礎設施建設，為危險品裝卸作業提供安全優質服務。

4、督促和幫助危險品運輸公司建立制度

政府機關應監督船舶公司，要求其根據相關的國際公約和我國有關法律法規的要求給船舶配置防污染設備，如油水分離器、殘油回收設備，焚燒爐等，特別是中小型船舶和老舊低標準的船舶，船舶公司應加大投入，完善相關的防污設備，使船舶廢棄物按標準排放。積極推動建立危險品船公司聯運監管機制，定期對轄區內危險品船舶事故險情、安全檢查、船員履職能力檢查、行政處罰等情況進行統計分析。

另一方面，海事部門應加強船舶載運危險品的源頭管理，進一步完善危險品船舶動態跟蹤軟件的升級及試運行，利用電子巡航、VTS、AIS、GPS、CCTV等現代手段，對危險品船舶實施全過程運輸動態監控，把好船舶載運危險品的申報關和船舶適裝、適運審核關，實時提供安全信息服務，強化橋區、一類監管區、淺險水域等復雜航段海巡艇現場監護，嚴防發生船舶污染事故。

5、建立危險貨物運輸信息共享機制

目前，內河水上防污染信息平臺建設相對落后，船舶進出港區域性錄入信息十分有限。為有效加強內河水上防污應急管理，應充分借鑒國外成功經驗，樹立現代應急管理大理念，依托現代技術系統，盡快實現江海危貨運輸動態信息的互聯互通，充分利用集成的數字化、信息化、網絡化技術，建成具有多手段、多設備，自動化水平高的信息保障體系，通過信息軟件的升級改造和技術支持，豐富轄區內外的信息資源，改變信息單一、孤立的被動局面，以利有效處置應對可能的污染險情。盡快實現從傳統的即時反應、被動應對轉向綜合性的應急管理，從相對封閉的類別管理、部門管理轉向開放全面整合的應急管理。內河防污染工作涉及的范圍廣，部門多，同時還要建設密切的協同系統，打破當前條塊分割、相互封閉、重復分散的格局，消除“信息壟斷”壁壘，建立固化穩定的資源共享工作機制，防患于未然。

6、提升船員專業素質

船員、碼頭作業人員和應急隊伍的專業技能直接關系到污染事故的預防和控制。海事部門和企業應通過宣傳、培訓教育等各種形式，大力宣傳有關油類與化學品水運的法律法規和強制性規范，并定期進行知識更新培訓，不斷提高從業人員的安全意識和專業水平，健全船員考核制度。根據公約和法律要求，通過實施人員準入制度和跟蹤、考核和評估制度等有效管理和控制方式使從業人員達到和保持良好的技能。同時，嚴格責任追究制度，督促從業人員自覺遵守規則。

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（作者單位：蕪湖海事局）