2015“兩會”財稅熱點關注

●本刊編輯部

2015“兩會”財稅熱點關注

●本刊編輯部

2015年3月，中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會第三次會議（3日至13日）和十二屆全國人民代表大會第三次會議 （5日至15日）在北京隆重召開。每年例行的“兩會”已成為人民關注的重大事件，討論議題涵蓋經濟、政治、民生、發展等各個領域的各行各業。而今年在財稅領域較為受關注的熱點主要集中在稅收法定原則的確定、歷經5年的營改增改革將在今年完成、個人所得稅起征點是否要提高、環保稅立法、地方債問題解決以及呼吁加快建立權責發生制政府綜合財務報告制度等方面。

稅收法定原則艱難敲定

稅收法定可為市場經濟發展營造穩定、合理的稅法環境。對企業來說，經營自由下的穩固保障尤為重要，科學的現代稅制，為市場主體提供穩定的預期和行為指引。

十八屆三中全會要求要貫徹稅收法定原則。稅收法定這四個字在兩會召開之前就已是人們關注且熱議的話題。稅收法定原則，是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，國家則不能征稅，公民也沒有納稅的義務。稅收主體必須依且僅依法律的規定征稅；納稅主體必須依且僅依法律的規定納稅，稅收法定原則是稅法中一項十分重要的基本原則。

3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了修改 《中華人民共和國立法法》的決定。其中，正式確定了稅收法定的原則。這是貫徹十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，也是落實稅收法定原則的必然要求。3月18日，修改后的《立法法》全文公布，對稅收法定原則進行了明確和細化，規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定。這一修改意義重大，是我國貫徹落實稅收法定原則的關鍵性一步，將推動我國稅收法治的建立和完善，使征稅行為更加法治化，公民財產權利將得到更好保護。在此之前，我國18個稅種中只有3個通過人大立法，這3個稅種是個人所得稅、企業所得稅和車船稅，其他15個稅種，包括增值稅、營業稅、消費稅等主要稅種，由國務院依據授權制定暫行條例。修改后的《立法法》的實施使得稅收立法權重新回歸人大，這表示，稅收基本制度只能由全國人大及其常委會制定的法律規定，行政法規、地方性法規和規章均不得對此作出規定。即，今后政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收等稅收基本制度，都要通過全國人大及其常委會立法決定。

然而這一過程也是一波三折。2014年12月全國人大常委關于修改 《立法法》的二審稿中關于稅收的表述是 “稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。2015年3月8日，全國人大代表手中拿到的版本中的表述卻改為“稅種的開征、停征，和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。稅收法定原則包含3個主要內容，一是稅種要法定，二是基本要素要確定，三是征稅程序要合法。稅收的基本要素包括納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、減免稅等。稅率是稅種的基本要素，其高低關系著納稅人的負擔。稅率要素被排除出來，讓諸多專家頗為沮喪，認為這導致了此次改革實為“假改革”。多位人大代表、財稅專家就此改變表達了不滿并建議將稅率予以明確。雖時間緊迫，但最終通過的方案中采納了這一建議。“稅率”經歷了這一過程，也顯示了這是一次充分體現科學立法、民主立法的過程。

美國現代實用主義法學的創始人霍姆斯說，稅收乃文明之對價。稅收上關國計、下系民生，是國家治理的重要基礎和手段，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域。稅收法定是憲法性原則，是稅收的最高原則。落實稅收法定原則，是一個系統、持續、長期并且影響深遠的動態過程。

“營改增”改革將在今年完成

營改增自試點實施以來，試點行業中的企業都受到了較大的影響，不僅是由于稅負變化帶來納稅籌劃的改變，對企業營業收入、營業成本等企業財務也帶來改變。

今年“兩會”上李克強總理的政府報告中指出，把改革開放扎實推向縱深，力爭全面完成“營改增”。“營改增”自2011年試點以來，一直是近幾年財稅改革重要主題之一。財政部樓繼偉部長在“兩會”上表示，按照計劃今年應該完成“營改增”的改革，把生活服務業、金融業以及建筑業、房地產業的營業稅全部改成增值稅。最難的是不動產業轉成征收增值稅。他表示，過去不動產是不納入抵扣的，現在不動產可以納入抵扣了，理論上來說所有的行業都受益。按照收入中性的原則，應當是稅率都要提高一點，才能使得總收入不下降。但是，在經濟的下行期間，涉及到不動產的形態也不太一樣，涉及到幾乎所有的企業，測算就非常困難。目前財政部正在做方案，計劃今年出臺。

營改增自2011年起開始，當年，經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合下發營業稅改增值稅試點方案。從2012年1月1日起，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。2014年1月1日和6月1日，鐵路運輸、郵政和電信業相繼納入營改增試點。國稅總局的數據顯示，截至2014年底，全國營改增試點納稅人共計410萬戶，全年有超過95%的營改增試點納稅人的稅負不同程度下降，全年共減稅1918億元。“鐵路運輸、郵政業兩個行業分別減稅8億元、4億元，電信業改征增值稅后，為下游一般納稅人增加了稅款抵扣?！眹叶悇湛偩中侣劙l言人、辦公廳主任王陸進表示，2015年力爭將營改增范圍擴大到建筑業和不動產、金融保險業和生活服務業，這些行業將增加800萬戶試點納稅人，戶數是目前的兩倍。

中央財經大學稅務學院稅務管理系主任蔡昌表示，房地產業的營改增問題關系到我國產業結構的調整，改革的順利還可以振奮經濟提速。房地產業的營改增問題很迫切，但同時也面臨著現實的困難，一方面是土地成本能否抵扣，另一方面就是稅率確定難度較大。安永大中華區稅務主管合伙人唐榮基對于房地產業成本抵扣也表達了自己的憂慮。他表示，因為建筑業納入營改增，房地產開發商很大一部分成本是建筑成本，建筑公司如果可以開具增值稅專用發票給房地產開發公司，后者將取得對應的進項稅抵扣?？紤]到包括存量土地在內的土地成本占開發商總成本的比重很大，如果土地成本不能抵扣相關的進項稅，可能會影響房地產業的流轉稅稅負。

作為財稅改革中稅制改革的第一步，營業稅改增值稅2015年結束已無懸念。但這僅僅是稅制改革的開始，而不是結束。在大多數財稅專家看來，營改增后，增值稅中央與地方的收入分成問題，增值稅本身的改革問題都將提上議程。山東大學財政系主任李華認為，現在的增值稅在營改增后，依然面臨許多問題。比如增值稅多檔稅率，進項中固定資產一部分比如人力資本、貨運車票、人力火車票抵扣不完整。她舉例說，現在大多數公司用火車票抵的是所得稅，而非增值稅。另外，稅負問題也被提及。營改增完成后，增值稅將占全部稅收的一半，國家將如何有效降低增值稅的稅負？“現在增值稅的稅率，有17%、13%、11%、6%、3%、0等六檔，稅率檔次太多。要測算稅負率，然后再調整稅負?！?/p>

上海財經大學公共經濟管理學院稅收系主任朱為群也認同李華的看法。他表示，后營改增時期，增值稅稅基擴大，但地方政府也失去了主體稅種，中央與地方之間的增值稅收入分成如何解決是一個問題。另外，增值稅稅率的簡并也要提上議程，“增值稅統一稅率會是一個長遠目標和理想狀態，無論財政部、國家稅務總局都認為這是一個問題。目前多檔稅率狀態只能在一段時期內存在，長期是不合適的?！?/p>

據悉，在財政部制定的立法計劃中，增值稅立法將于2020年之前完成，主要內容就是將全部貨物和服務納入增值稅的征收范圍，適當簡化稅率。

個人所得稅不能簡單提高起征點

個人所得稅起征點的變化不僅對納稅的個人有影響，企業財務亦會受影響，如企業的薪酬規劃等等。2014年的“兩會”上已有代表提出將個稅起征點提高到5000元并實行單一稅率，同時加強稅收監管。今年“兩會”這一話題得到進一步升溫，這背后，其實是社會各界對目前個稅制度引發不公平的擔憂。

全國人大代表、格力集團董事長董明珠建議將個稅起征點調整到每月5000元。全國政協委員、安徽南翔集團董事局主席余漸富從當前的物價浮動水平、綜合稅制改革的時間跨度等方面著眼，建議將個人所得稅起征點調整為6000元，還有的認為應該上調至8000元到1萬元。

3月6日，財政部部長樓繼偉表示，我國分類征收個人所得稅，有11個分類。黨的十八屆三中全會要求對此進行改革，改成綜合與分類相結合的個人所得稅制，實際就是綜合所得稅制。個人所得稅存在著稅制不合理的問題，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制比較科學，簡單地提高個人所得稅起征點并不公平。這一看法也得到了全國兩會上一些專業人士的認同。但爭議依然不小。

全國人大代表樊蕓提出，如果簡單提高個人所得稅起征點并不公平，那么引入家庭申報制度，應該成為未來的改革選擇。

全國政協委員、中國財政協會秘書長賈康則認為，雖然很多人呼吁提高個稅起征點，但實際上現在交個稅的人不多，只有2800萬人，占總人口的比例不到2%。他表示，走綜合和分類相結合的道路，突出綜合的特征。這也有一個漸進的過程，下一步一旦要動，就必須把“綜合”體現出來，把工薪收入和其他收入綜合在一起，都覆蓋進入超額累進機制中去。這樣做就可以解決一些富豪不給自己開工資就不用交個人所得稅的問題，現有體制下，超額累進機制對他們來說無關痛癢。如果一旦個稅覆蓋所有收入，大富豪們肯定都會被征收最高一檔45%的邊際稅率，這樣就合理多了。

國家發改委經濟研究所所長宋立介紹，目前國外個人所得稅征收分為三類：分類征收、全面綜合征收，以及分類與綜合相結合征收。“推進綜合征收需要政府強大的征管能力，需要信息共享，需要減少現金交易。改征綜合所得稅對工薪階層尤其是大城市的工薪階層最為有利，可以扣除其合理的生活成本，減輕其稅負?！?/p>

環保稅立法鐵腕治污

在經濟高速發展的當今，企業對環境亦開始有了社會責任。這無疑會增加企業的成本。

據統計，今年“兩會”上，在上千份兩會提案中，環保成為頻頻出現的字眼。在公示的268份民主黨派提案中，環保提案約31份。

近年來，全國雖然加大了節能減排和環境治理的力度，但還出現了比較嚴重的大面積霧霾天氣，對人們的生產、生活甚至生命健康產生了嚴重的影響?！办F鎖迷城”的霧霾天氣和地下水的大面積污染令人憂慮，“APEC藍”的經驗表明，霧霾不是無法克服。百姓期待，除了短期限制措施，從中央到地方，是否能圍繞環境治理對地方政績考核動真格、出狠招，讓天更藍，水更綠。

李克強總理在政府工作報告中稱，打好節能減排和環境治理攻堅戰。環境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理。今年，二氧化碳排放強度要降低3.1%以上，化學需氧量、氨氮排放都要減少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分別減少3%左右和5%左右。他表示，“推行環境污染第三方治理。做好環保稅立法工作。我們一定要嚴格環境執法，對偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價；對姑息縱容者嚴問責，使其受到應有的處罰?！?/p>

征收環保稅，是把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。國際經驗表明，環保稅的征收，可改變成本收益比，迫使其重新評估本企業的資源配置效率；同時環保稅也對其他企業的經濟決策和行為選擇產生了影響。縱觀世界，荷蘭、德國、美國、瑞典、英國、法國和日本等國家都有對特定行為開征環保稅，如荷蘭的燃料使用稅、廢物處理稅、地表水污染稅；法國的森林砍伐稅；瑞典的二氧化碳稅、二氧化硫稅，等等。我國香港自2009年7月開始征收塑料袋稅。而環保稅的提案從我國2006年的“兩會”上就開始出現?，F階段我國尚未設立專門的環保稅種。有關專家指出，現行的排污收費政策，征收標準偏低、范圍過窄，且征收不力，單純依靠行政干預不足以解決現階段的污染問題。全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康指出，在中國，迫切需要通過立法的形式確定環保稅的開征，取代現有針對排污的行政性收費，將其與部門利益脫鉤，以及更加規范地使用稅收收入。

國家環境咨詢委員會委員、國務院參事室當代綠色經濟研究中心顧問孫佑海認為，征收環保稅，對提高污染者違法成本、減輕社會治理污染負擔、籌集環境保護資金起到積極作用。全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅稱，環保稅立法先行，是利用市場機制保護環境的重要舉措，也是落實新環保法確立的“污染者當責”原則的具體制度安排。中國人民大學生態金融研究中心副主任、聯合國環境署金融行動機構學術顧問藍虹說，征收環保稅，不僅是環保產業的利好，也為更寬泛的綠色產業提供更多機會。環保部部長陳吉寧7日在“全面加強環境保護”為主題的記者會上提及“環保稅立法”時稱，不少清潔生產技術、治理手段的紅利沒有釋放出來，是由于環保政策沒有跟經濟政策和發展政策實現深度融合。業內人士指出，中國環保行業面臨投資資金、監管力度雙重不足，嚴峻的環境形勢下，迫切需要運用稅收，調節發展和保護的關系，透過市場機制來分配環境資源。

業內認為，環保稅就是利用市場機制保護環境的重要舉措。給環保稅立法，則為市場機制治污提供保障。據了解，2011年12月，財政部同意適時開征環保稅。2013年12月，環保稅方案已上報至國務院，正按程序審核中。據悉，國家有關部委在2014年組成專班研究制定“環保稅法”，已提出建議稿草案。

亞投行將在年內建立

3月3日在全國政協十二屆三次會議開幕大會后，全國政協委員、財政部副部長朱光耀說，習近平主席提出的亞投行的倡議，得到了我們周邊國家乃至超出我們本地區國家的廣泛支持，亞投行在2015年內一定會建立。

亞洲基礎設施投資銀行 （AsianInfrastructureInvestment Bank，簡稱亞投行，AIIB）是一個政府間性質的亞洲區域多邊開發機構，重點支持基礎設施建設，總部設在北京，法定資本1000億美元。2013年10月2日，習近平主席提出籌建倡議，2014年10月24日，包括中國、印度、新加坡等在內21個首批意向創始成員國的財長和授權代表在北京簽約，共同決定成立亞洲基礎設施投資銀行。財政部部長樓繼偉在全國兩會期間明確表示，目前已有27個國家表示要參加亞投行并作為創始成員國。對于尚未加入的國家，創始成員國的資格確認截止日期為3月31日。這意味著，如果申請得晚，將失去成為亞投行創始成員國的機會。董事會成員和普通成員的權益是不一樣的。2015年3月12日，英國正式申請加入亞投行，成為首個申請加入亞投行的主要西方國家。

外交部發言人洪磊表示，建立亞投行是要造福亞洲人民。亞洲各國大多數是發展中國家，缺乏基礎設施建設資金，多一些投資融資平臺、渠道對于亞洲發展有利。中國社科院世界經濟與政治研究所所長張宇燕說，大家看好亞投行，說明他們看好亞洲的發展潛力，認可中國在全球政治經濟中的影響力，看好中國的發展前景。

亞投行是國際發展領域的新成員，是開放包容的機構，與現有多邊開發銀行是互補而非競爭關系。長期關注亞投行的國際問題專家姚枝仲認為，與其他多邊機構相比，亞投行性質不一樣，定位不一樣，任務目標也不一樣，不存在競爭關系，也不存在挑戰關系。中國倡導籌建亞投行，是因為區域基礎設施需求大。“亞投行的參與，不是減少了大家做項目的機會，而是增加了所有多邊開發機構的機會。”

此前，財政部部長樓繼偉已明確表示，亞投行將充分尊重和借鑒世界銀行、亞洲開發銀行等多邊機構的有關標準和好的做法，制訂嚴格并切實可行的高標準保障條款。他同時指出，亞投行也將努力避免現有多邊開發銀行中存在的一些問題，比如保障政策過于繁瑣等，以降低成本和提高運營效率。

新思路解決地方債問題

地方債問題一直是近年來的一個熱點問題。兩會期間業界的代表委員們也提出了意見和看法。例如，預算改革執行要更加規范嚴格，應加快執行進度以及清理優化與預算相關的稅收優惠政策，以及不過度追求經濟增長目標，以降低發債需求等。

2014年10月23日，財政部下發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知，要求各省直轄市自治區財政廳（局），按三類統計口徑分類填報2013年6月30日至2014年12月31日的新增債務，以及之前的舊債務在這一時間段的增減變化，并于2015年1月5日前上報給財政部。三類統計口徑分別是地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

對這次財政部摸底地方債的目標——將地方債“納入預算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。一種解讀認為，地方債納入預算管理后，中央會適當考慮各地的債務情況，給予其相應的發債額度，或者多給債務負擔重的地區一些轉移支付，以避免債務違約。另一種解讀認為，此次摸底是中央為了讓缺乏管控、一團亂麻的地方債變得公開透明和可控，要將地方政府自行發債配額和政府信用掛鉤。政府信用與債務率密切相關，如果未償債務規模過大，地方政府發債配額將被降低，相關人員還將承擔責任。2014年10月國務院發布的《關于深化預算管理制度改革的決定》中也提出，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，政府主要負責人要作為第一責任人。

2015年地方債是否會出現激增，區域性債務危機會否出現？財政部部長樓繼偉在兩會期間的記者會上明確表示，2013年審計署公開地方債務審計情況，地方負有直接償還債務10.9萬億元，目前正在審核地方債務。“地方債是客觀現實，必須開前門，堵后門。今年地方債的預算為6000億元?！?/p>

全國政協委員、財政部副部長朱光耀表示，目前國內外環境確實使得地方債等問題變得更加復雜，但不管多難，一定要消除過去大規模經濟刺激計劃所積累的問題，包括地方債的問題?！耙瀼匾呀涢_始實施的新預算法的內容，新預算法等把后門關了，在前門打開的過程中，應謹慎而且是嚴格按照政策來推進，處理好轉換期間的平穩性問題，在這個過程中我們要最終解決問題，但不能引起區域性和系統性的風險?！?/p>

全國政協常委、經濟委員會副主任林毅夫則保持一貫的樂觀。在他看來，中國政府的負債比重，占國內生產總值的比重約40%，不到50%，這在全世界還是比較低的水平。而且我國地方政府的負債跟其他國家地方政府的負債不一樣，基本上都是用來投資的，凈負債并不高。

全國政協委員賈康兩會期間談到地方債時表示，應對地方債主要是解決如何開明渠、堵暗溝。“今年關于地方債有陽光化、非常透明的一套安排，原有的地方債已經形成的隱性負債要逐步消化掉，而隱性負債很大一部分要置換成比較長期的、低成本的規范債務，這些都是預算改革的內容?！彼麖娬{，執行要更加規范嚴格，應加快執行進度以及清理優化與預算相關的稅收的優惠政策。

全國政協委員劉志彪指出，以往各地政府用土地財政作抵押大舉融資借債，靠投資拉動經濟增長的粗放模式已經過時，地方債瘋狂時代正在終結?！耙粋€是提高地方政府償債能力，避免從舊的渠道進一步擴大債務的可能性。另外一個就是要降低對債務的壓力，以往高強度的增長需要高強度的投資，債務越負越重，所以不鼓勵地方政府追求增長目標，其借債積極性下降一點，風險就下降一點，這是新常態下的一種表現?！?/p>

樓部長則表示，第一，地方債務從總體上看，風險是可控的。一些局部地區債務比例過高，我們會更為重視。第二，我們有解決的思路。一方面，要把那些有一定收益或者可以改造成有比較穩定的現金流，比如可以收費。如果收費不足，可以給予適度的補貼，轉為所謂“PPP模式”，就是政府和社會資本共同投資和經營基礎設施包括其他事業的方式，轉為企業債。另外，對一部分完全公益性的平臺借的地方負有償還責任的債務，我們已經報請全國人大常委會預工委，對一些歷史債務予以承認，通過發債替換原來的平臺債務，這樣可以使債息降下來。一些由銀行貸款形成的歷史債務，需要進行債務重整，那是雙方談判，所以要采取一些過渡性的辦法逐步解決。他表示相信，采取這些辦法，我們有能力化解歷史上遺留的一些問題，然后按照新的預算法開始更為正規地解決地方適度舉債的問題。

呼吁加快推進政府綜合財務報告制度

黨的十八屆三中全會將建立權責發生制的政府綜合財務報告制度寫入《決定》中，給了人民一個鄭重的承諾。今年，新《預算法》的正式實施，以及《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的出臺，從頂層設計的角度出發，讓政府綜合財報制度的建立有了法律依據和綱領性指南。

湖北團代表建議，要加快健全地方政府性債務管理制度，加強地方性政府債務預算管理監督，開展清產核資，建立基于清產核資基礎上的政府財務報告制度，以防范和控制地方政府性債務風險。全國人大代表、湖北省財政廳廳長王文童建議，開展清產核資，建立基于清產核資基礎上的政府財務報告制度。他指出，經過2013年審計署對全國地方政府性債務的全面審計、財政部2014年對地方政府性債務的清理甄別，應該說對地方政府性債務有了一個基本清晰的了解和掌握。他表示，在全國范圍，差不多有30年沒有進行清產核資工作了?！耙⒄攧請蟾嬷贫龋瑐鶆諏馁Y產應當在資產負債表中得到清晰準確反映?！?/p>

全國人大代表、天衡會計師事務所首席合伙人余瑞玉表示，一些地方政府不愿公開完整詳細的財政數據，已公布的公共財政預算數據，也僅是一些基本數據，基金預算和預算外財政專戶數據基本不公開。政府綜合財務報告制度是以政府會計準則為基礎，政府會計準則相當于一個大框架，在它的基礎上再編寫制度。政府綜合財務報告也需要相應的制度，其中，編制方法、程序、披露方式以及對審計部門的審計等環節都要作出相應規定。通過政府綜合財務報告制度，政府編制出一份可靠的資產負債表，這樣不但可以管控政府債務風險，還可以加強政府資產管理。讓地方政府財政狀況更透明，控制地方政府的借貸沖動，不做超過自己能力的行為。

全國人大代表、江蘇泰興郵政局江平路支局局長何健忠表示，權責發生制政府綜合財務報告制度作為現代財政制度的重要組成部分，從其科學內涵和功能作用看，必然成為國家治理體系和治理能力現代化的重要制度基礎。他認為，權責發生制政府綜合財務報告制度是現代國家治理的創新性制度。這項制度從根本上突破了傳統財政決算報告制度僅報告當年財政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，從而全面反映各級政府真實的財務狀況，即政府的財務“家底”。

（本欄目部分內容由鄭潔根據公開資料搜集整理。）

（本欄目責任編輯：鄭潔）