執行程序對高職教育政策執行的影響性研究

劉艷

摘 ? 要： 政策執行的程序是高職教育政策常態執行的重要保證。在高職教育政策的執行過程中，執行程序的簡化或缺省和執行監督的失效會導致政策執行的偏離。研究執行程序對高職教育政策執行的影響因素，是為了找出政策執行偏離的原因，最終目的是為了提出消解路徑，以提高政策執行的有效性。

關鍵詞： 高職教育政策 ? ?執行偏離 ? ?執行程序影響

1980年8月南京市政府創辦了“金陵職業大學”，與之后原國家教委在全國范圍內批準建立的首批共13所職業大學，標志中國特色高等職業教育的誕生。進入21世紀的十年是高職教育快速發展的時期，全國高職院校畢業生數從1999年的46萬人增加到2010年的280多萬人，增長了5倍多。這十年里，我國高職院校培養了近1300萬高素質技能型專門人才，為國民經濟建設和社會發展做出了積極貢獻。①

2014年6月23至24日，全國職業教育工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就加快職業教育發展作出重要指示。這充分表明了國家對于發展職業教育的重視程度。當前高職教育改革發展所取得的成就，就是得益于國家政策的大力扶持。在近十年高職教育的快速發展期，教育部對發展高職教育的相關政策作出了一系列重要的調整，為高職教育事業的科學發展奠定了堅實基礎，也為高職院校的改革和發展指明了方向。然而，教育政策從制定形成到目標實現之間要經歷一個非常復雜的過程，只有依賴于行之有效的政策執行，才能充分發揮作用并最終實現其目標。高職教育政策在執行過程中出現了各種各樣的政策執行偏離現象，無法常態執行，政策失效問題明顯，嚴重影響了政策目標的實現。執行程序的簡化或缺省和執行監督的失效易導致政策執行的偏離。

一、執行程序的簡化或缺省導致高職教育政策執行偏離

高職教育政策執行是政策執行者為實現政策目標而不斷努力的動態行動過程。高職教育政策合法化之后，政策執行主體在組織落實政策過程中的行動方式和方法就是政策執行程序。從政策制定到政策合法化到政策執行，是一個從宏觀到微觀的過程（見圖1），而政策執行的過程一般分為政策理解、制定執行計劃、組織落實、政策宣傳、具體實施、監督檢查、執行調整、執行總結和鞏固提高等九個重要階段（見圖2），這是教育政策常態執行的重要保證。在高職教育政策的執行過程中，執行程序的簡化或缺省和執行監督的失效會導致政策執行的偏離。

圖1 ? ?公共政策過程

圖2 ? ?教育政策執行的一般步驟

（此圖來源：袁振國主編：《教育政策學》，江蘇教育出版社2009年版，南京，第320頁。）

政策的執行程序是環環相扣，不可或缺的。在高職教育政策的執行過程中，由于政策執行主體自身素質問題影響，對于教育政策執行程序的認識不足造成執行程序的簡化或缺省現象較為普遍，導致高職教育政策執行偏離。

1.高職教育政策理解階段的解讀偏差

當政策執行主體接到貫徹某項高職教育政策的通知或指令時，就意味著執行過程即將開始。而政策執行的第一步就是對政策的理解，這是制定實施計劃的必要前提。

高職教育政策解讀階段不僅可以使政策執行者深刻理解政策的目的、具體目標要求、精神、含義、內容等，更重要的是使執行者對政策形成認同，在心理上接受和認可即將實施的政策，并實現趨同。教育政策執行主體部門應當積極組織各種活動來幫助加深政策執行的具體人員對于政策的理解與認同，不僅認同政策內容，還包括對執行主體、執行程序、執行方案、執行標準的認同。

但是由于人的社會定位、價值取向與人的素質、能力存在差異，對于同一政策的理解也會存在差異。在高職教育政策的執行過程中，往往出現由于政策執行主體的個人素質問題而導致的政策解讀偏差。這種偏差既有個人素質原因產生的誤讀，也有出于利益博益而產生的故意誤讀，其最終結果都是出現政策執行偏差，影響政策執行的有效性。

2.高職教育政策宣傳階段的務虛

做好政策宣傳，是高職教育政策得以順利執行的重要前提之一。高職教育政策執行離不開政策宣傳。只有通過積極、認真、廣泛、有效的政策宣傳，才會有更多的人對政策有正確的認識或更深的理解，政策才能得到更廣泛的認同和積極的支持。

高職教育政策合法化之后，政策執行主體需要通過各種媒體、各種活動形式，采用各種方法和途徑，對于政策的目標、內容、程序、要求及政策的意義、作用等向政策的所有相關群體進行宣傳。這種宣傳一方面可以進一步加深執行主體對于政策的理解，使執行主體對于政策目標、要求、程序等達成共識，促進執行主體行為的一致性;另一方面可以加強執行主體與目標群體的交流，使目標群體理解和接受政策;還可以通過宣傳，獲得廣泛的社會支持，創造良好的實施環境。

但是，很多高職教育政策執行主體忽略了政策宣傳的重要性，對于政策宣傳形式化，不講實效、走過場;或者宣傳不到位、不全面;或者宣傳階段化，不注重宣傳的持續性;或者宣傳應付，應付上級部門，上級部門檢查進才進行宣傳。這些宣傳的務虛阻礙了高職教育政策目標群體對于政策的充分理解，造成了事實上的信息不對稱，人為地為政策順利執行設置了障礙。當然，宣傳中也會出現夸大其詞的過頭現象，或者宣傳自相矛盾、前后矛盾等等。這些在政策宣傳過程中出現的問題都是導致執行偏離的原因。

3.高職教育政策執行階段的簡化

對于具體的高職教育政策，經過解讀之后，配合以自始至終的政策宣傳，就是具體的實施了。政策執行主體需要根據具體政策的要求，制定執行計劃和執行方案，指定或建立一定的執行機構，配備專門的執行人員，確定具體政策執行人員的責、權、利，合理組織人力物力財力，保證政策有效實施。

執行計劃是通向政策目標的必經之路，是政策實施的依據，是政策取得實效的基礎。執行計劃的質量水平，對政策執行成效大小有重要的影響。良法美策貴在能行，政策執行者應當重視計劃的制定，采用先進、科學、合理的方法來制定計劃，提高計劃的質量。在指定執行機構和配備執行人員時，也要綜合分析執行環境，分析執行政策的有利與不利因素，以合理安排人、財、物，并且要建立健全各種相關的法規制度，要合理授權，確定職責，使責權統一。endprint

但是，在高職教育政策的現實執行中，有的階段被簡化了。有的政策只是被層層傳達卻沒有執行方案的文本;有的政策缺乏有效的執行方案和措施;有的政策執行機構與具體執行人員不明確，出現扯皮現象;有的政策缺乏執行資源，人財物不到位，執行困難等等。這些政策執行階段的簡化現象導致了政策執行的偏差。

4.高職教育政策反饋和總結階段的缺省

在政策執行過程中，教育政策不斷將其貫徹執行的具體情況，通過各種渠道反映到制定和執行教育政策的部門，我們稱之為教育政策的反饋。②通過政策反饋，一方面能夠及時糾正具體執行發生的問題，另一方面能夠對原定政策作必要的修改、補充和完善。政策的反饋是伴隨著政策執行的全過程的，需要政策執行部門有專門的反饋機制，建立科學、嚴格的制度，設定專門的機構或人員收集反饋信息，建立起一個反應靈敏、準確而有力的反饋系統。這個反饋系統隨時將政策執行的實際，反饋到相應的制定和執行政策部門，使其不斷掌握政策執行的情況，以便及時修改、補充和完善正在執行的政策，或是及時調整執行方案和手段。政策執行的總結包括階段工作總結和最后工作總結，是原政策和計劃的調整，新政策制定和執行的重要基礎。

但是，在現實的政策執行過程中，政策執行主體一般缺乏對于政策調整的意識，政策的反饋階段與總結階段往往被忽略。執行部門只是按照政策要求實施，不注重收集和研究政策實施過程中信息及每個階段的實施效果，不注重執行反饋，執行后也不注重總結。由于只注重政策和政策執行本身，忽略執行反饋與執行總結，使得后續的工作缺少價值的依據，使質量水平受到限制，也可能使教育政策在現實執行中無法應對突然出現的問題，而造成政策的執行偏差。

5.高職教育政策調整階段的乏力

高職教育政策執行調整一般是與執行反饋息息相關的，它們與監督檢查結合在一起，共同構成一種保障機制。政策的調整，一方面是對政策本身的調整，另一方面是對政策執行的調整。在政策執行的實踐中，通過執行反饋，政策制定者和政策執行者應當清醒地認識到政策和執行方案以及執行行為中都會存在很多不足之處，要勇于發現與檢討存在的缺陷，并采取積極有效的措施，對政策本身和執行過程進行適當調整，使政策更好好發揮效用。

但是，在現實中，有的政策執行主體在高職教育政策執行過程中急于求成，只重視政策的解讀、執行階段，而將反饋、調整環節忽略。正是由于政策執行過程中調整階段的乏力，有可能引發政策執行的偏離。

二、政策執行監督失效導致高職教育政策執行偏離

高職教育政策執行監督是高職教育政策有效執行的重要保障。通過政策執行的監督檢查，可以督促政策執行方案的落實，及時發現政策執行過程中存在的問題和出現的偏差，及時調整，解決問題，盡量減小減輕政策執行偏差的范圍和程度，保證政策得到正確的貫徹執行。然而在高職教育政策執行的實踐中，監督不力仍然存是一個突出問題，其主要表現在法律法規不健全、政府體制不完善和社會監督乏力三個方面，這也是執行出現偏差現象的一個重要原因。下面，就從這三個方面來分析高職教育政策執行中的監督檢查不力狀況。

1.法律法規不健全

高職教育政策的執行監督，需要有明確的法律予以支持，需要被賦予絕對權威。而我國的行政法制建設還比較滯后，行政管理的某些方面還存在著立法空白，尤其是對于教育政策執行不力的懲戒方面，缺少明確的法律條文，即使有，受法律性質的限定，相關的措施也難以得到有效執行。有些法律、法規的條款太原則，不便操作，粗看“有法可依”，細究“無章可循”;有的法律制度存在空隙和漏洞，給部分政策執行者提供了謀取私利的客觀條件。

2.政府體制不完善

首先在政策執行的監督機制上，監督缺乏必要的獨立性，監督力度不夠。執行的監督機構對權力機關的依附性大大削弱了其本身的職能。其次在管理體制上，機構重疊，權責不分，監督混亂，誰都在監督，誰都沒有監督，政策執行者的執行偏離難以及時發現和糾正。某些監督人員道德缺失，與政策執行人員“合作”扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色，嚴重影響監督職能的完成。

我國高職教育政策的執行體制，直至其它公共政策執行體制中缺乏責任追究制，尤其是剛性的責任追究制，政策執行過程中缺乏監督考核和明確的賞罰措施。因此，要建立體現“權責一致”的政策執行者責任制，對執行者的行為實行全程監督，規范其權力行使，約束其行為選擇，將政策執行控制在法律秩序的范圍內，監督政策合法執行。

3.社會監督乏力

相對于國家性質的公權力監督而言，社會監督是一種非國家性質的監督，其主體包括各種社會團體、輿論傳媒、各種群眾組織和公民。當前社會監督存在的主要問題是保障監督權利落實的法律法規尚不健全;公共政策的傳播機制尚不健全，依然存在傳播渠道受限、傳播過程干擾多、信息失真率高等問題。因此，要加快社會監督相關立法和制度建設的進度，要完善政策的傳播機制，并增加政策執行透明度，實行政務公開制，公開政策執行內容和執行程序，接受社會監督。

綜上所述，政策執行的程序是高職教育政策常態執行的重要保證，在政策執行過程中的程序簡化、缺省和執行監督的失效會導致政策執行的偏離。研究執行程序對高職教育政策執行的影響因素，是為了找出政策執行偏離的原因，最終目的是為了提出消解路徑，以提高政策執行的有效性。

注釋：

①數據來源：周建松，唐林偉主編.中國高等職業教育研究十年：2001-2010.杭州：浙江大學出版社，2012.

②孫綿濤主編.教育政策學.北京：中國人民大學出版社，2010：185.

參考文獻：

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[4]馬樹超，郭揚等.中國高等職業教育—歷史的抉擇[M].北京：高等教育出版社，2009.

[5]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2009.

[6]周建松，唐林偉主編.中國高等職業教育研究十年：2001-2010[M].杭州：浙江大學出版社，2012.

[7]《中國高等職業教育改革與發展報告》年度文件資料匯編編寫組.中國高等職業教育改革與發展報告——2010年度文件資料匯編[R].北京：高等教育出版社，2012.

課題項目：本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目資助課題“高職教育政策執行的滯后問題研究”的研究成果之一。（項目編號：2013SJB880040）。endprint