中國農業政策轉變研究

孫甜甜

(棗莊學院經濟與管理學院，山東棗莊 277100)

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中國農業政策轉變研究

孫甜甜

(棗莊學院經濟與管理學院，山東棗莊 277100)

改革開放30多年以來，我國農業和農村經濟的迅速發展，取得了舉世屬目的成績。但是，近年來，隨著世界經濟危機、歐債危機的爆發，我國農業經濟中的各種發展問題不斷暴露出來，特別是產業之間的結構性矛盾比較突出。究其原因，主要是當前我國農業政策的調整速度遠遠落后于農業發展速度。因此，調整農業政策是促進農業發展的基本要求。該研究追溯了新中國成立以來我國農業政策轉變的階段及原因，并從農產品進出口政策、農產品價格政策、農業金融政策、一般服務政策、直接支付政策、農產品市場推入政策、農業結構政策等7個方面分析了今后我國農業政策調整的重點。提出了處理好農業政策同市場機制之間、農業政策與農業法律法規之間的關系，保持新中國成立后農業政策目標的相對穩定性，努力提高農業政策手段的科學性，促進農業政策與國際貿易規則的協調發展等政策建議，這對于促進我國農業經濟發展健康、穩定、持續發展十分重要。

農業政策；農村經濟；農業結構；調整

改革開放30多年來，我國農業以年均保持7.1%的速度迅速發展，支農惠農的優惠政策不斷增多，農民收入水平不斷提高。但是近年來，由于受到世界經濟危機、歐債危機的影響，我國農業發展中的不平衡、不協調因素增多，農業的生產力水平仍比較落后，仍然沒有改變傳統農業的發展狀況。盡管我國政府提出了一系列支農惠農政策，特別是2004～2015年連續12個中央一號文件聚焦“三農”，通過城市支持農村、工業反哺農業，“多予、少取、放活”的政策措施，增加農民收入。通過調整農業結構政策、農業基礎建設政策、農業科技創新政策等方面，進一步提高農業綜合生產能力。但是，農民增收緩慢、“小農”發展模式始終是影響我國經濟增長的一個主要原因，一些長期困擾農業發展的深層次問題仍未得到解決。

目前我國經濟發展已進入工業反哺農業的階段。適時地調整農業政策目標和農業政策手段，有利于我國農業的穩定發展。

1 研究綜述

國外對于農業政策的研究由來已久[1-4]，法國重農學派的創始人和重要代表魁奈的《明證論》和《租地農場主論》中認為農業是制造“純產品”的唯一部門，是財富的源泉，標志著重農思想的產生。魁奈認為，只有農業才能使財富的數量增加，工業只是改變財富存在的形態。美國經濟學家西奧多·舒爾茨在其經典著作《改造傳統農業》中說明農業貧窮的原因在于第三世界的農民缺乏可利用的新技術和適用這些新技術所需要的人力資本，這些狀況又是由于第三世界國家忽視對于農業政策及對農業發展的研究造成的[2]。蒂姆·喬斯靈在《美國與歐共體的農業政策改革》中認為農業政策改革是一種被動壓力的反應。速水佑次郎針對日本農業發展提出了農業發展的3階段理論[3]。

國內對于農業政策的研究主要基于3個方面：①以農業政策的基本范疇為視角，20世紀20年代唐啟宇在《農政學》一書中嘗試性地介紹了農業政策的基本范疇。真正研究農業政策開始于20世紀90年代，尤其是全面發展中國特色社會主義市場經濟以后，農業政策成為焦點[5-6]。②以農業政策中的問題為視角。劉長生等[7]、周應恒等[8]對新世紀以來的農業政策變化及其可能帶來的影響進行了評估，突出了農業新政策中可能存在的問題。③以農業政策的取向為視角。比如李東升等對加入WTO后的農業政策調整的相關定位進行了分析[9]；姜少敏對農業支持政策的原因及實施效果進行了分析[10]。

2 我國農業政策轉變階段及原因

2.1 我國農業政策轉變的階段

2.1.1土地改革階段(1949～1952年)。新中國成立初期，我國約5億農業人口，農業的情況如何，事關我國經濟發展和政權的鞏固。當時中共中央認為，優先解決農民吃飯問題是關鍵，再加上農業本身恢復見效快，因此，恢復農業生產成為重中之重。這次農業政策轉變的主要原因是解決生產力與生產關系矛盾的必然選擇。

2.1.2農業合作化階段(1953～1957年)。1956年毛澤東在《論十大關系》中指出，“發展了農業，相當地保證了發展工業所需要的糧食和原料”。如果“沒有足夠的糧食和其它生活必需品，首先就不能養活工人，還談什么發展重工業”。闡明了農業具體支持工業的“基礎特性”。農業合作化階段農業政策的轉變是國家選擇優先發展工業化的前提準備。

2.1.3人民公社階段(1958～1977年)。這一時期強調平均主義，反對利用物資刺激提高生產率和效率。通過公社集中了生產、生活資料所有權，統一經營、核算和分配權，實行工資和供給相結合的分配制度。人民公社階段的農業政策轉變是在農民有內在經濟需求的基礎上的國家主導轉變。

2.1.4家庭聯產責任承包階段(1978～1991年)。這一階段以增加農業產出、保障糧食安全為農業政策目標。通過推行家庭承包經營制度，改革農村經濟組織，重構農村微觀經濟主體，成功地實現了家庭聯產承包為主、統分結合的基本經營體制。國家改變了農業政策目標，從獲取資本積累向增加農民收入和促進農業發展的目標轉變。

2.1.5農業市場化階段(1992～2000年)。上一階段農業政策改革，使得農業產品增加、農民收入快速增長，農業產品商品化需求加快。農業政策全面向社會主義市場經濟體制轉軌，以期實現農產品市場機制全面代替農業生產計劃機制。

2.1.6加入WTO調整階段(2001～2006年)。當經濟進入較發達階段，主要農產品有較高的自給率，主要政策目標是提高農業生產者的收入時，農業政策應適時地從價格支持轉向收入支持。特別是加入WTO政策準備，同時面對國內、國外兩個市場和資源，還要面臨《農業協議》的約束，農業政策也發生了重大變化。特別是加入WTO后，我國農業政策體現了工業化發展后期階段工業反哺農業，“多予少取”的政策傾向。2003年在修訂《農業法》中強調，國家把農業放在國民經濟發展的首位。

2.1.7社會主義新農村建設階段(2006年至今)。這一時期農業支持政策調整的核心是農業政策的向支農、惠農、強農的轉變，推進社會主義新農村建設。實施工業反哺農村、城市支持農村和“多予、少取、放活”。這一時期轉變是因為當前農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段，農業基礎設施脆弱、農村事業發展滯后、居民收入差距擴大的矛盾依然突出，解決好“三農”問題仍然是工業化、城鎮化進程中重大而艱巨的歷史任務。

2.2 我國農業政策轉變的根本原因我國特殊國情產生的特殊結果是我國農業政策的根本原因，近代中國的內憂外患，使中國的發展錯過了資本積累階段。要實現國家工業化發展的資本來源途徑只有通過外部掠奪或農業轉移得來。我國工業化發展從農業取得資本是唯一選擇也是必然選擇。實現工業化后再進行農業現代化的改革，這就是我國進行農業政策轉變的根本原因。

由于農業生產發展本身存在的周期性、環境依賴性、收益低、農業發展模式穩定性等先天障礙，在經濟發展中人們追逐利益的驅動下，農業貿易條件不斷惡化，比較優勢逐步減少，比較利益越來越小，在于社會平均利潤之下，市場經濟的發展使得農業已不能適應社會與經濟發展的需要，但農業發展模式不易改變，為了維護農業的基礎地位實現社會公平，有必要對農業實行政策支持。這是我國農業政策轉變的必要原因。

經濟的發展與農業支持之間存在正相關的關系，例如、經濟發展的同時必須保障糧食供給，保證經濟發展增長速度的同時調節好農業與其他產業的關系，以及國際經濟形勢的變化等相關變化因素。隨著經濟的發展，對于農業的支持力度也應不斷加強，這是農業政策轉變的時代原因。

由于經濟全球化的發展，世界經濟日益聯系緊密，經濟危機的發生周期越來越短，危害越來越大，沖擊力度越來越重。農業作為經濟危機的避風港，必須對農業政策進行調整，以提高農業的綜合生產能力和競爭力。這是對農業進行政策支持的現實原因。

3 今后我國農業政策調整的重點

3.1 農產品進出口政策在改革開放前，計劃經濟體制主導，農產品貿易實行嚴厲的計劃管理，農業政策以出口創匯和調劑余缺為目的。1978年以來，隨著經濟全球化的發展，加入WTO后，我國遵守承諾，逐步加快了貿易體制的改革，經濟不斷與國際接軌。

表1 加入WTO我國承諾降低農產品關稅實施期

注：數據根據農業部市場與經濟信息司網站整理得到。

加入WTO的承諾主要在于進口農產品方面(表1)，由于經濟發達國家仍采取出口補貼和其他出口計劃，對于發展中國家具有很大的沖擊作用，糧食安全呈現危機，越來越多的發展中國家從農產品出口國變成凈進口國。我國農產品貿易也呈現進口增速過快的趨勢，出現貿易逆差。2004年我國農產品貿易逆差11億美元，2008年達181億美元，2013年1～11月，我國農產品進出口總額為1 384.0億美元，同比增長28.7%。其中，出口543.2億美元，同比增長24.2%；進口840.8億美元，同比增長31.8%。貿易逆差為297.5億美元，同比擴大48.2%[11]。與經濟發達國家相比，我國農產品出口退稅偏低。目前我國農產品出口退稅為5%，削弱了農產品出口的價格競爭力。農產品出口政策性金融工具缺乏。出口信貸、出口信貸擔保、信用保險等金融工具缺乏，且水平低、規模小，無法適應大宗農產品出口需求。

加入WTO，我國承諾不再實行農產品出口補貼，今后應加強出口退稅、出口信貸等間接出口補貼的政策支持。針對我國目前農產品退稅率偏低的問題，應進一步加大出口退稅力度，逐步實現完全退稅。對農產品出口商提供優惠的農產品出口貸款，同時健全農產品出口保險政策。

3.2 農產品價格政策農產品價格政策是使用最普遍、范圍最廣的農業政策。農產品價格支持最主要的作用是農產品供大于求，農產品價格急劇下跌，支持價格高于市場均衡價格。農產品價格是穩定農業生產和增加農民收入重要市場干預型手段，仍是發展中國家支持農業發展的重要手段。改革開放前，對農產品實行壓抑性價格政策，但隨著WTO理念的深入，農產品價格政策正逐步削減農產品價格補貼。目前大宗糧食保護價格的制定缺乏市場依據，糧食市場以國有企業收購為主看，尚未形成合理的市場競爭機制，國家制定的保護價格就缺乏了競爭市場的依據，更無法達到優質優價。從事大宗糧食收購的國有企業又進行農產品出售，是市場主體的一部分，同時也承擔了部分政府職能，這就造成了農民補貼的無形流失。

今后農產品價格政策的發展方向是堅持實現糧食等大宗農產品支持長期不放松和堅持市場化改革。本身我國的糧食等大宗農產品支持價格水平較低，有很大的提升空間，同時堅持實行糧食等大宗農產品價格支持政策有利于增加農民收入和保障糧食安全，這與我國當前的農業發展目標是一致的。

3.3 農業金融政策農業自身的生產特性及低收益性決定了農業不可能依靠自身的資本積累達到農業的現代化。同時農產品收益低于社會平均收益，商業性金融機構不愿涉足農業部門提供融資、保險等業務，這就需要政府來引導和推動金融部門服務和其他外部資金的進入。長期以來，我國農業金融發展緩慢成為了制約農業發展的重要因素。中國農業銀行、農村信用社等作為涉農的主要銀行，為追求利益最大化，撤銷了3 100多家縣以下金融機構。農業政策性信貸機構資金來源單一，在實際運作中缺乏農業信貸的法律約束，以至于農業資金長期不足。當前我國正處于強化農業金融政策階段，這不僅是世界農業發展的共性，也是我國農業發展的特殊歷史情況決定的。在今后的農業信貸金融支持中應保證農業金融信貸的逐年穩定增長，同時應積極拓寬信貸資金來源，保障金融信貸傾斜。

3.4 一般服務政策農業一般服務政策是指政府通過向農業提供基礎設施建設、農業信息服務、農業科教投入等公共產品的供給以提高農業的綜合生產能力與競爭力，是對農業自身的整體能力進行提升。一般服務政策是公共產品的供給，私人無力也無利生產，導致供給小于社會需求，出現資源配置不合理，市場失靈等。作為“綠箱”政策，成為了各國進行農業支持的重點。美國、歐盟、日本等經濟發達國家對于農業一般服務政策一直非常重視。由于受經濟發展策略、經濟發展水平等因素限制，我國對于農業一般服務政策支持的范圍窄、力度小、效率低，嚴重制約了我國農業的可持續發展。1998～2002年農業基礎設施投資占國家基本建設比例依次為5.4%、6.7%、7.0%、6.8%、7.3%，2004～2013年一直在10%以下。2000年至今科技投資占國家基本建設比重基本在3%左右徘徊。

今后應充分發揮政府主導作用，加大農業基礎設施投資力度，同時吸引社會投資進入，努力調整投資結構。加強科技服務支持，提高農業信息化服務，高度重視農業科研與推廣。建立以國家為主的信息服務平臺，提供全方位的農業供需信息。

3.5 直接支付政策由于直接支付省去了價格支持的中間環節，脫鉤直接支付又屬于“綠箱”，是WTO免消減義務，這使得直接支付成為了農業政策中重要的手段和政策取向。直接支付可分為脫鉤與不脫鉤直接支付，其標準是否與實際農業生產掛鉤。由于價格支持對于市場的扭曲，價格支持成為了WTO重點消減的政策，其必定減少農民收入，政府通過直接支付政策來彌補農民收入，以達到穩定農業的目的。2007～2012年我國農業直接補貼的發放情況見表2[13]。

表2 2007～2012年我國農業直接補貼的發放情況 億元

注：資料來源于《中國農業統計年鑒(2008-2013)》。

今后我國直接支付政策需根據我國國情，在結合財政負擔承受能力的前提下，著手加強總量增加，提高人均量。從表2可以看出，我國的直接補貼總量逐年在增加，但是由于人口基數大、人均耕地小，以至于人均所得的直接支付并不多。以2004年的糧食直補為例[14]，據測算農民人均糧食直補僅有8.2元，相當于2003年農民純收入的0.3%，農民增收效果并不明顯。

3.6 農產品市場準入政策農產品貿易自由化與貿易保護歷來是糾纏不清的矛盾，大多數國家都希望WTO倡導的貿易自由化能打開更多國家的市場，但任何國家都不會完全放開自己的市場。農產品貿易就在這種矛盾與需求中完成，農產品市場準入政策應運而生。大多數國家都最大限度運用市場準入政策的灰色區域，保護本國農產品市場。

今后我國農產品市場準入政策遵循以下原則：以WTO準則為依據，根據我國實際農產品情況制定符合我國國情的農產品市場準入政策。進一步改善關稅結構，提高關稅的有效保護率。充分利用WTO協議框架原則中的非關稅壁壘和技術性壁壘保護我國農業產業發展。

3.7 農業結構政策我國政府已確立工業反哺農業發展戰略，這就要求我國以后的農業政策要向農業結構政策方面重點傾斜。改革開放前由于受當時經濟發展條件制約及政治需要，我國的農業產業結構政策實施“以糧為綱”的政策，形成農業以糧食生產為主的種植業結構。

農業結構政策的調整成為了提高農業綜合實力的重要手段，從2004年開始連續12次中央一號文件涉及農業結構調整戰略。今后較長時間我國應把農業結構政策作為農業政策重點支持，加快結構調整，特別是對經濟作物、藥用作物及觀賞作物加大扶持力度。全面發展農業多元化、多樣化、產業化，優化農業產業結構。

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[14] 國家統計局.關于2011年糧食產量數據的公告[EB/OL].(2011)http：//baike.baidu.com/view/7001576.htm.

Study of Chinese Agricultural Policy Changes

SUN Tian-tian (College of Economics & Management, Zaozhuang University, Zaozhuang, Shandong 277100)

Since the reform and opening up more than 30 years, Chinese agriculture and rural economy developed rapidly, and made universally achievements. However, in recent years, with the world economic crisis, the European debt crisis, Chinese agricultural economic development problems exposed continuously, especially in the structural contradictions between the industries. The reason is mainly to the speed of adjusting the current agricultural policy in China lags far behind the pace of development and agriculture. So, the adjustment of agricultural policy is the basic requirement for promoting agricultural development. The stages and reasons for agricultural policy transition since the establishment of People’s Republic of China were reviewed. The key points of agricultural policy adjustment in China were analyzed from 7 aspects of agricultural products import and export policy, agricultural products price policy, agricultural finance policy, general service policy, direct payment policy, agricultural products market access policy, agricultural structure policy. This paper argues that, handling the relationship between agricultural policy and market mechanisms, agricultural policy and agricultural laws correctly, maintaining the relative stability of the agricultural policy objectives, and striving to improve the scientific nature of the agricultural policy instruments, promoting the coordinated development of agricultural policies and international trade rules and so on, all of these, are very important for the promotion of China's agricultural economy healthy, stable and sustainable development.

Agricultural policy; Rural economic; Structure of agriculture; Adjustment

孫甜甜(1986- )，女，山東棗莊人，助教，碩士，從事財政學、農業政策研究。

2015-04-14

S-9

A

0517-6611(2015)16-346-03