民企參軍的促進手段研究

■ 舒本耀 陳國玖

民企參軍的促進手段研究

■ 舒本耀 陳國玖

實踐表明，民企參軍歷來不是軍品市場自發演進的過程，而是主動引導、積極促進的結果，需要對傳統軍品市場的制度、規則、文化進行改革重構，必須依靠裝備采購部門綜合運用需求牽引、政策引導、計劃調控、法治保障、軍地合作等多種手段大力促進、有序推進。

深入實施軍民融合發展戰略，必須要優先實施武器裝備建設軍民融合發展戰略，必須要把民企參軍作為戰略實施的關鍵任務來謀劃。所謂“民企參軍”，是指為推動武器裝備建設軍民融合深度發展，裝備建設部門綜合運用需求牽引、政策引導、計劃調控、法治保障、軍地聯手等多種方式手段，有序引導優勢民營企業參與裝備科研生產和維修任務的活動總稱。實踐表明，民企參軍歷來不是軍品市場自發演進的過程，而是主動引導、積極促進的結果，需要對傳統軍品市場的制度、規則、文化進行改革重構，必須依靠裝備采購部門綜合運用需求牽引、政策引導、計劃調控、法治保障、軍地合作等多種手段大力促進、有序推進。

一、需求牽引是促進民企參軍的前提要求

習主席所強調，“要進一步做好軍民融合式發展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發展格局”。民企參軍，是一項系統復雜的戰略工程。需求牽引，是保持正確方向的根本保證，沒有需求牽引的融合，如同“盲人摸象”，將會迷失方向、錯失機遇。促進民企參軍，首先要搞清民企參軍“干什么”、先進技術能力“用在哪”等問題，這是基本定位問題，必須要通過軍方需求牽引機制來解決，不可能依靠市場機制的利益杠桿來牽引。否則，武器裝備能力建設就可能出現“該干沒人干”的真空地帶或薄弱環節，“不該干的搶著干”的惡性競爭、低端重復建設等問題，短期內會直接損害國防工業基礎能力，中長期也將直接危害國家安全利益。促進民企參軍，必須用好需求牽引這一政策工具，科學論證武器裝備建設能力需求，并以此為前提，科學凝練武器裝備建設軍民融合式發展需求，明確民企參軍的戰略目標，并將目標進一步細化，逐層分解為便于比較和參照的精細指標，為民企參軍的后期組織、實施、評估和考核提供可靠依據。

成熟的自動測試技術助力當今軍品測試技術改造

從國外軍民融合發展實踐看，堅持需求牽引也是世界主要軍事大國推進軍民融合的成功經驗。例如，美國上世紀90年代初，為促進軍民一體化，美國國會技術評估局出臺了《軍民一體化潛力評估》，第一次把“軍民一體化”作為國家發展戰略進行總體設計。1995年，美國發布《兩用技術：旨在獲取負擔得起的前沿技術的國防戰略》，提出3項要點，即投資軍民兩用關鍵技術；發展軍民兩用生產技術，將國防科研成果轉移到民用部門產業化；將民用部門的資源移植到軍用領域，在開發新的軍事系統時貫徹“為兩用而設計”的思想。2003年，美國發布《國防工業基礎轉型路線圖》，提出建立“基于能力的”國防工業基礎原則，對國防工業基礎進行重構，對國防工業軍民一體化任務進行重新規劃，并明確提出打破主承包商壟斷，引導、鼓勵掌握創新技術的中小企業進入國防領域。英國政府為促進民技軍用，1993年發布了《運用我們的潛力：科學、工程和技術戰略》，2001年又頒布了《面向21世紀的國防科技和創新戰略》，旨在通過需求牽引，加強與工業界合作，吸引世界范圍內技術先進的民用部門參與國防研發，實施集中采購，擴大民品采購范圍和比例，擴大“民技軍用”領域和深度。

二、政策引導是促進民企參軍的制度保障

長期以來，我國武器裝備建設緊緊依靠國防科技工業，在取得巨大成績的同時，也在無形之中形成了軍民之間的森嚴壁壘，民企參軍可望不可及。促進民企參軍，推動武器裝備建設軍民融合深度發展，必須深化裝備采購制度改革，依靠強制改革主動打破現行政策制度壁壘。例如，現行市場準入制度下，企業進入軍品市場必須獲得“四證”，即軍品科研生產許可證、裝備承制單位資格證、質量保證體系認證和保密資格證。這些證件分別由總裝備部、國防科工局和各省市保密局管理，認證程序繁瑣，審查內容重疊，且缺乏協調機制，為民企參軍人為提高門檻、設置障礙。在信息發布方面，受保密等諸多原因限制，軍民間尚未建立權威的、暢通的信息交互機制，民企不知道軍方需要什么，軍方不知道民企有什么，致使優質民企“報國無門”，裝備采購“難覓知音”，軍民難以形成良性互動，資源難以實現雙向優化配置。為此，促進民企參軍，必須要發揮政策引導作用，積極深化裝備采購政策制度改革，破解政策缺失，建立完善系統配套的政策法規體系；破解準入壁壘，建立完善協調高效的市場準入制度；破解行業壟斷，建立完善公平有序的采購競爭機制；破解信息壁壘，建立完善暢通規范的信息發布制度；破解風險因素，建立完善協同有力的企業監管機制，等等。

同時，也應清醒地看到，融合政策制度改革將是一個動態長期過程，只有起點，沒有終點。即便是一些軍民融合程度較深的國家，也仍在隨著戰略或制度環境變化不斷進行政策制度調整改革。例如，2009年，美國國防部采辦法規強調“優先采用民用產品、技術和勞務”，規定“在可行的情況下，可修改任務要求，以促進民用產品、技術和勞務”的采購。2015年初，國防部頒布了一項新政策，規定國防采辦合同中27%的訂單必須交由中小企業負責，這種通過法規條款將競爭性采購的份額加以確認的方式，不但有效地防止了“以大吃小”現象的發生，保證了軍品市場的公平競爭，而且避免了壟斷的進一步加劇。法國認為除核武器領域，純軍事技術已經很少，許多民用技術可直接應用于軍事系統。因此，在制定“航天計劃”“航空計劃”“核能計劃”和“電子、信息和通信計劃”等大型計劃時，法國大量使用軍民兩用技術。2012年，法國發布“中小企業國防協定”計劃，調整國防部合同商之間的雙邊協定，鼓勵中小企業的發展以及與大型軍工企業的合作，并加強金融政策的支持。日本規定將軍品占企業總產值10%以上的企業列為重點企業，在經費投入上實施政策傾斜，并與一些主要企業簽訂合同保持必要的軍事訂貨，甚至主動提高30%左右的價格，以吸引更多私營企業從事武器裝備生產。例如，三菱重工生產F15J戰機有1036家企業參與，中小企業占54%；石川島播磨重工生產某型護衛艦有1898家參與，中小企業占81%。

三、計劃調控是促進民企參軍的動力引擎

習主席強調，深入實施軍民融合發展戰略，必須強化戰略規劃，拿出可行辦法推動規劃落實，加強督導檢查，建立問責機制，強化規劃剛性約束和執行力。民企參軍，既是一個長時期的戰略任務，又是一項復雜的系統工程，必須統籌制定民企參軍戰略規劃，將抽象的戰略目標具體化，將遠景的戰略設計階段化，將階段的規劃計劃項目化，實現以需求牽引規劃，以規劃主導計劃，以計劃規范進程，以標準控制質量等科學發展模式。

現階段，我國民企參軍的戰略實施整體上仍處于爬坡過檻的啟動階段，融合任務十分艱巨，融合基礎相對薄弱，融合阻力錯綜復雜。深入實施民企參軍的武器裝備建設軍民融合發展戰略，必須要合理運用計劃調控的促進方式，加強戰略設計，搞好統籌規劃，督導規劃落實，組織有序推進，努力把優勢民營企業的能力建設統籌納入國家國防工業基礎能力建設的總體布局，把優勢民營企業的技術創新納入國家科技創新體系，把優勢民營企業科研生產和維修任務納入武器裝備建設規劃計劃體系。

從國外推進軍民一體化進程的經驗來看，計劃調控是促進民企參軍的重要手段，長期靠規劃、中期有計劃、短期有預算和項目，形成了覆蓋宏觀、中觀和微觀層次的規劃計劃體系，實現了戰略目標與資源需求有機銜接的制度體系。美國自20世紀90年代以來，為推動國防科研生產領域的軍民融合，先后制定了國防部軍民兩用應用計劃和小企業創新研究計劃、商務部高技術計劃（ATP）、國防部牽頭的技術再投資（TRP）等多項計劃。以“小企業創新研究計劃”為例，該計劃是一項由未來需求牽引的“面向任務”的計劃，該計劃發布項目指南文件公開任務需求，通過競爭授予小型高科技企業大量研發合同，幫助符合條件的企業孵化新技術和概念，鼓勵有創新能力的企業參與研發工作，以滿足當前和未來軍事任務需求上的適應性。20世紀90年代以來，俄羅斯為推進軍民融合式發展，也制定了一系列規劃計劃。如《1998-2000年國防工業軍轉民和改組專項規劃》，要求在航空航天、電子通信設備等工業部門，必須特別優先采用軍民兩用技術。根據《2001-2006年俄羅斯國防工業改革和發展計劃》，全俄已將1700多家軍工企業改組為36家超大型國防科研生產綜合體，在經濟轉型中確保了高技術武器的研制生產能力。進入21世紀，英國國防部除制定“部門外研究計劃”和“私有資金計劃”兩項軍轉民計劃，還專門制定了發展兩用技術的開拓者計劃等。一些國家在制定戰略規劃計劃時，還制定有相應的實施細則以及相應的技術規范和標準等，確保制定的所有規劃計劃能夠自上而下一體化實現。

四、法治保障是促進民企參軍的科學保證

民企參軍要走穩走深走遠，關鍵在于強化法治保障。正如習主席強調，實施軍民融合發展戰略，必須要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展。民企參軍是一項長期的戰略工程，是國防工業基礎能力的重新整合，涉及到現行軍品市場資源配置和傳統軍工企業利益調整，僅靠市場機制難以打破封閉壟斷，僅靠行政指令難以有效持續推動，唯有嚴格按法治思維和法治方式推動，才能有效破除軍民融合發展中的人情與人治，促進民企參軍健康科學發展。

當前，促進民企參軍仍面臨軍方不放心、企業有顧慮、利益有糾結等思想不夠解放的問題，解決這些問題的根本出路在于強化法治保障，運用法治所特有的規范性、引導性和強制力來凝聚共識，尋求改革的最大公約數，減少改革阻力。這就需要把法治和改革有機統一起來，充分發揮法治注重頂層設計、系統謀劃的優勢，增強改革決策的權威性、科學性和預見性；發揮法治確定性優勢，為改革確立制度準星，防止改革片面化；發揮法治穩定性優勢，掌握改革節奏，控制好改革風險，減少和避免改革的隨意性和短期行為，以免出現顛覆性錯誤；發揮法治強制性優勢，確保改革舉措嚴格貫徹執行和有效監督問責，排除改革阻力和干擾，確保改革在法治軌道上有序推進。

運用法治思維和法治方式，強制推進軍民融合，也是世界各國的通行做法。冷戰結束后，為消除軍民分離的國防工業所帶來的弊端，美國國會出臺了《國防工業技術轉軌、再投資和過渡法》、《聯邦采辦改革法》、《國防授權法》、《國家技術轉移與促進法》、《武器系統采辦改革法》等一系列法律，先后對推進軍民一體化采辦制度改革做出明確規范。1967年，第三次中東戰爭后，以色列面對法國武器禁運的問題，確立了“以軍帶民”的戰略方針，即優先發展國防高科技，用先進的國防工業帶動國民經濟發展。1970年，日本頒布的《國防裝備和生產基本政策》，首次明確了“以民掩軍”的發展戰略，并以法律的形式將發展戰略固定下來。1998年，俄羅斯國家杜馬通過《國防工業軍轉民法》，確立“軍轉民”國家戰略，要求在航空航天、電子、通信等工業部門特別優先采用軍民兩用技術。2012年，俄羅斯修訂《俄聯邦國防訂貨法》，規定除核武器總體、火炸藥等高度專用、高度機密和需要國家嚴格控制的裝備研制外，其他裝備領域全部向社會開放。2013年，俄羅斯頒布《俄聯邦軍事工業委員會條例》，明確軍事工業委員會協調國防工業機構和國防部裝備采辦管理，負責軍地重大相關決策協調和仲裁等職能。

五、軍政合作是促進民企參軍的有力舉措

任何戰略落地生根，歸根結底是在于落實、再落實。而落實戰略，是需要組織機構和人員來落實。實踐反復證明，戰略再科學，藍圖再美好，如果缺乏有力落實，那將成為空洞的口號。民企參軍是一項復雜的系統工程，涉及到軍隊、政府、企業等社會多個層面。隨著民企參軍進程加速推進，各方之間的政策和行動不協調，利益沖突甚至是矛盾對抗日益凸顯，成為直接制約軍民融合戰略落實的重要因素。解決這些深層次矛盾問題，僅僅依靠政策法規是不現實的，必須加強軍政合作、協同行動，民企參軍方能順利走向深入。

我國民企參軍沒有現成模式可照搬照抄，必須結合國情軍情，創造性地開辟中國特色軍民融合式發展路子。與西方發達國家相比，我國民企參軍發展條件和環境具有特殊性，主要表現為5個方面：一是微觀主體不同。發達國家承擔裝備研制生產任務的主體主要由龐大的私營企業群構成，而我國軍品市場主體主要由傳統軍工企業組成，目前除少數企業外，一般民營企業很難進入國防科研生產領域。二是管理體制不同。發達國家主要依靠政策法規管理市場主體，企業之間擁有平等市場地位，沒有軍工體制內外身份之分，而我國傳統軍工企業依靠專門的行政組織管理體系管理，軍品市場有顯著的體制內外壁壘，民企參軍缺乏相應引導管理體系，軍工企業與民營企業缺乏平等市場主體地位。三是政策環境不同。發達國家依靠比較完善的采購政策促進軍民融合，因而不存在系統性制度轉型問題，而我國民企參軍政策環境、法制環境仍不完善，需要進行系統性政策制度改革。四是技術起點不同。發達國家尤其是美國，兩用技術占軍事技術的比重高達80%左右，而目前我國兩用技術占軍工技術的比重較低，且軍用標準和民用標準分屬兩套體系。五是市場體系不同。發達國家軍品市場體系相對完善，軍民信息雙向透明、技術轉化途徑便捷、服務體系比較健全，而我國民企參軍諸多環節鏈條斷裂，民技軍用的轉化渠道仍不夠暢通。為此，深入實施武器裝備建設軍民融合發展戰略，必須要正視我國民企參軍的國情軍情特點，不能盲目學習借鑒西方發達國家軍民融合的成功做法。

現行軍品市場管理體制下，要想解決民企參軍面臨薄弱政策環境基礎以及隨之帶來的系統性矛盾問題，必須要加強多種層次、多種方式、多種渠道的軍政合作，這樣方能保證民企參軍在軍方主導下不斷“破冰”前進，最大限度避免民企參軍紅利被部門零和博弈所侵蝕。當前，軍民融合雖然上升為國家戰略，初步戰略藍圖已經繪就，但從實踐落實方面看，某種程度上仍處于理論探討與工作原則層面，缺乏專門領導組織機構和明確職責分工，致使軍政相關部門在促進民企參軍問題上吃不準工作邊界、拿不出創新舉措，致使民企參軍改革進展緩慢。

世界發達國家在落實軍民融合式發展的戰略規劃時，還特別注意軍政企等多方協同合作。例如，為了促進軍用和民用技術的雙向轉移，國防部成立了“技術轉移辦公室”，負責與能源部和商務部等部門協調。為了推動軍民兩用技術的發展，國防部成立了高級研究計劃局，主要負責科研項目在軍民有關科研單位之間的合理分配。對于航空航天技術采辦，國防部和國家航空航天局聯合成立了“航空航天技術委員會”。針對GPS系統建設和應用，專門成立了多部門組成的國家天基定位、導航與受時執行委員會，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護各部門的共同利益。俄羅斯為確保“在軍事、工業、科技和政界之間實現有效溝通”，從2012年起，進一步完善并組建了新的軍民統籌協調機構。一是重新賦予了軍事工業委員會組織協調政府主管國防工業機構和國防部裝備采辦管理機構關系的職能，以及負責協調和仲裁軍地相關重大決策的職能；二是組織成立了跨部門軍民兩用高新技術創新與轉化中心，主要負責搜集、保存和共享高新技術創新信息，評估已完成的軍民兩用科研試驗效果；三是在國家層面成立了研究基金會，組織并資助高風險全新技術的研發工作，組織協調國防工業力量與民間力量進行聯合技術攻關。

舒本耀，裝備學院裝備采辦系教授；陳國玖，北京系統工程研究所工程師）