青海生態文明先行示范區建設步入法治軌道

徐 昉 羅永紅

習近平在參加河北省委班子民主生活會時指出：“青海是中華水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞幾百億的生產總值又有什么意義呢？”2014年11月，青海省列入國家首批生態文明先行示范區，如何建設生態文明先行示范區是新時期青海的一個重大課題。

一、生態文明建設逐步進入法治軌道

生態文明是人類文明發展的一個新的階段，即工業文明之后的文明形態。從人與自然和諧的角度，吸收十八大成果的定義是：生態文明是人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程和各方面的系統工程，反映了一個社會的文明進步狀態。

黨的十七大第一次明確提出了“建設生態文明”的戰略任務，并把它放在了和經濟、政治、文明和社會建設同等重要的地位；之后，為提高我國的生態水平，又提出了“加快建設資源節約型、環境友好型社會”的任務；十八大則要求“把生態文明建設放在突出地位”，列為全面建設小康社會的新任務而融入了中國特色社會主義事業五位一體的總體布局之中；十八屆三中全會首次確立了生態文明制度體系，闡述了生態文明制度體系的構成、改革方向及重點任務；十八屆四中全會將依法治國的理念提到前所未有的高度，把推進生態文明建設納入到了法治化軌道。提出要“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”這為我國今后在法治框架下建設生態文明社會指明了方向。法治為生態文明建設提供法律引導、促進和保障作用，推動和促進生態文明建設有序進行。

西部大開發以來，青海把生態保護和建設擺在突出位置，經過堅持不懈的努力，青海的生態環境保護與建設取得了積極成效。更為重要的是，全省上下對青海生態地位的認識更加清晰。確立了生態建設在全局中的戰略地位：在全球可持續發展的大趨勢下，青海真正能為全國發展作出的最大貢獻，就是保護和建設好這里獨特的生態環境，這也是青海在全國能夠立得住、打得響的區域品牌。基于此，青海把保護生態環境作為前提條件，擺在優先的戰略位置上。2006年取消了三江源地區GDP考核，不再提工業化口號；2007年又提出了生態立省戰略，使保護生態成為全省首要任務。同時，初步建立了新型綠色考評機制，有效激發了各級政府保護生態的積極性和主動性。

2014年以來，青海省開始用制度來守護綠水青山。青海省主體功能區規劃》正式實施，根據規劃，青海省國土面積的近90%被列入限制開發區和禁止開發區；《青海省生態文明制度建設總體方案》提出以三江源國家生態保護綜合試驗區為重要平臺，先行先試，力爭用5年多時間，在重點領域改革取得突破性進展，基本建立比較系統完備、可供復制推廣的生態文明制度體系。同時，《青海省國家和省級重點生態功能區限制和禁止類產業目錄》《青海省國家重點生態功能區市縣限制和禁止發展產業清單》《青海省有關重點生態功能區產業準入和環境標準相關要求》等先后制定。圍繞主體功能區建設，制定了自然資源產權制度、生態補償制度、資源有償使用制度、國家公園制度和生態文明考核評價等制度。

2015年1月13日，《青海省生態文明建設促進條例》經青海省十二屆人大常委會第十六次會議審議通過。分別對青海省生態文明建設的責任主體、規劃與建設、保護與治理、保障機制、監督檢查、法律責任等內容做了明確規定；倡導建立政府主導、全民參與的生態文明建設良性循環機制。

2015年4月，青海大氣污染防治實施情況考核辦法（試行）出臺，兩市六州從今年開始接受空氣環境“年考”。空氣質量改善目標完成情況以各地區可吸入顆粒物年均濃度下降比例或環境空氣質量優良率作為考核指標。其中，西寧市、海東市考核可吸入顆粒物年均濃度下降比例和環境空氣質量優良率；其他六州考核環境空氣質量優良率。

二、轉變發展方式推動青海生態文明先行示范區建設

青海是我國乃至亞洲重要的生態安全屏障和水源地。全省礦產資源十分豐富，但生態系統又十分脆弱，生態環境的敏感性和不穩定性十分突出，環境保護的任務十分艱巨。在這樣的地區既要發展經濟，又要保護自然環境，轉變經濟發展方式，是惟一的現實選擇。這就是十八屆四中全會明確提出的綠色發展、循環發展、低碳發展。

（一）綠色發展

綠色發展是在傳統發展基礎上的一種模式創新，是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，將環境保護作為實現可持續發展重要支柱的一種新型發展模式。從節能減排及污染物治理的角度測度，具體內容包括“萬元地區生產總值水耗”、“萬元地區生產總值能耗”、“城市污水處理率”以及“生活垃圾無害化處理率”等。

2014年12月8日，《2014中國綠色發展指數報告》和《2014人類綠色發展報告》等在京發布。報告綜合測算了123個國家的人類綠色發展指數，中國位列第86位，表明中國的綠色發展任重而道遠；公布了我國30個省(區、市)和100個城市的綠色發展指數排名。綠色發展水平排名前五位的省區分別是：北京、青海、海南、上海、浙江。排名前五位的城市分別是海口、深圳、克拉瑪依、無錫、青島。城市綠色發展公眾滿意度排名前五的城市分別是克拉瑪依、銀川、西寧、廈門、重慶。該研究由北京師范大學經濟與資源管理研究院、西南財經大學發展研究院和國家統計局中國經濟景氣監測中心合作完成。

考察“綠色發展”的指標，包括經濟增長綠化度、資源環境承載能力和政府政策支持力度三大類。三個一級指標，分別反映經濟增長中生產效率和資源使用效率、資源與生態保護及污染排放情況、政府在綠色發展方面的投資、管理和治理情況。

東部地區綠色發展水平相對較高；中部地區綠色發展水平則相對較弱；西部地區因資源優勢提升了綠色發展綜合水平，資源環境承載潛力整體水平突出。青海是靠資源優勢和環境承載潛力提升了綠色發展綜合水平，不足是政府政策支持度不夠。這就是我們應努力的方向。

綠色發展的產業著力點，一是傳統產業升級改造；二是節能產業；三是資源綜合利用產業；四是新能源產業；五是環保產業。研究表明，環保投資對GDP的投資乘數約為1.4。

（二）循環發展

隨著中國工業化和城市化進程的深入，持續保持著對金屬等礦產資源的旺盛需求。而2009年1月國土資源部制定并發布的《全國礦產資源規劃（2008-2015年）》指出：如不加強勘查和轉變經濟發展方式，屆時在我國45種主要礦產中，有19種礦產將出現不同程度的短缺，其中11種為國民經濟支柱性礦產，石油的對外依存度將上升到60%，鐵礦石的對外依存度在40%左右，銅和鉀的對外依存度仍將保持在70%左右。有研究預測，世界和中國主要常規能源儲量剩余使用年限（自2000年開始計算）為：石油，世界約45年，中國約15年；天然氣，世界約61年，中國約30年；煤，世界約230年，中國約81年。

青海礦產資源十分豐富，但都是不可再生的資源，且現有的礦產資源基本都配置完畢。要實現可持續發展及保護脆弱的生態，發展循環經濟是青海的現實選擇。要以國家級循環經濟試驗區建設為突破口，將循環發展由政府推動內化為市場和企業的自主行為。同時要逐步建立起循環型農業體系。

柴達木循環經濟試驗區是2005年國家發展改革委等六部委批準的國家首批13個循環經濟產業試點園區之一，是國家“十一五”規劃綱要明確加快實施的循環經濟產業園區之一，也是目前國內面積最大、資源較為豐富、唯一布局在青藏高原少數民族地區的循環經濟產業試點園區。2010年3月，國務院批復了由國家發展改革委、青海省人民政府編制的《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》。該規劃提出到2020年柴達木循環經濟試驗區將努力建設成為國家循環經濟示范區。

柴達木地區具有資源品種多、組合好的特點，有利于區域性大規模整體開發、多產業集群聯動發展循環經濟特別適合構建循環經濟的產業體系。發展前期，試驗區產業發展模式較為粗放，多系采集和挖掘業，產業關聯度不高，產業鏈短，精深加工能力不足，產品多為初級產品，多種有用成份沒有得到有效利用，造成了資源的閑置和浪費。經過十年的發展，試驗區在構建鹽化工循環產業、油氣化工循環產業和煤炭綜合利用等方面取得了明顯成效，循環產業鏈框架初步形成。

（三）低碳發展

低碳發展是一種以低耗能、低污染、低排放為特征的可持續發展模式，有別于過去高消耗，高增長，追求規模的GDP中心論。對經濟和社會的可持續發展具有重要意義。

首先，要抓好重點領域、重點環節的節能減排，制定落后產業淘汰時間表和新型產業發展計劃，以高新技術為主導的新興產業助推產業升級，扶持附加值高、科技含量高的產業發展，延長新能源產業鏈，不斷提升資源型產業加工轉化率，通過能源結構、產業結構調整逐步實現節能減排。

其次，對青海而言，調整產業結構、能源結構的空間都有限，但2013年我國“碳交易”市場的興起，則為我們低碳發展提供了平臺。2013年底，興業太陽能公司從青海省環境能源交易中心購買100噸碳減排指標，成為我國西部首單自愿交易的減排碳項目。以此為置換，地處三江源的囊謙縣毛莊鄉、曲麻萊縣多秀村等共555戶牧民，不再使用牛糞等燃料，改用分戶式太陽能，減少碳排放，騰出排放空間上市交易。

建立全國碳排放權交易市場是中央改革辦確定的生態文明體制改革重點工作任務，是實現低碳發展戰略目標的重要路徑。截至2015年5月25日，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個試點省市碳市場累計成交量超過2000萬噸二氧化碳，累計成交金額約7.1億元人民幣。目前，國家發改委正在以7個試點為核心，以點帶面，向周邊輻射，盡快推動形成全國碳排放交易市場。2015年將是全國碳交易市場建設準備的關鍵之年，2016年則是全國碳交易市場開元之年。國家發改委表示，實施碳排放權交易必須立法先行。2014年12月出臺了《碳排放權交易管理暫行辦法》。2015年將繼續與國務院法制辦銜接，爭取盡早出臺國務院碳排放權交易管理條例，同時啟動研究制定相關配套細則。

格爾木和德令哈是柴達木兩顆璀璨的明珠，是海西西部和東部發展的領頭羊。在低碳發展上大有可為，要找到自己的特色，打出自己的品牌。如格爾木可打“光伏城市”名片。格爾木是目前世界上太陽能光伏裝機最集中地區、世界上最大的光伏電站群、世界上規模最大的光伏并網系統工程、世界范圍內首個實現百萬千瓦級光伏電站并網發電的地區。德令哈可打“低碳城市”名片。我國已確定了36個低碳試點城市，至今31個省(市、區)當中除湖南、寧夏、西藏和青海以外，每個省（市、區）至少有一個低碳試點城市，德令哈鎖定“低碳城市”意義深遠，應爭取成為國家第三批低碳試點城市。

三、轉變發展方式的法治保障

(一)轉變發展方式需要法治保障

目前，官員在地方任職后，往往搞一些形象工程、政績工程，離開后這些工程給當地造成沉重負擔，對當地生態環境造成嚴重后果。也有一些官員，為謀求快速發展，不惜犧牲土地、礦產、水資源等自然資源。一些地方過度開發礦產資源，對生態環境造成嚴重破壞。這些發展方式是以犧牲資源和環境為代價的，是對環境不友善的發展方式，也是不能持續的發展方式。為此，2015年7月2日中央深改小組審議通過了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》。審計和追責是一種剛性指標，產生的影響和力度大大高于普通考核。這就促使官員在進行決策時，要考慮離任時是否能通過自然資源資產的審計，即便有幸闖過一關，如果造成環境破壞，無論是否已調離、提拔或者退休，都要被追究責任。因此，要切實轉變發展方式，就必須以法治為保障。各級領導和政府都必須運用法治思維和法治方式推進生態文明建設。

(二)科學立法

十八屆三中全會強調：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法足程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止”。隨著生態文明建設實踐的深入，要重點建立健全自然資源產權法律制度、完善國土空間開發保護方面的法律制度、制定完善生態補償的法律法規、加快制定完善土壤、水、大氣污染防治法律法規、加強海洋生態環境保護等海洋立法、加強氣候變化應對的立法工作和制定其他與生態環境保護有密切關系的法律法規等。

（三）嚴格執法

治理一個國家、一個社會，關鍵是立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大、最重要的規矩。政府是法律實施的重要主體。行政機關作為主要的法律執行機關，其依法行政的狀況如何、依法行政的能力和水平如何，將直接影響到法律的實施。

2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》，第一次確立“建設法治政府”奮斗目標。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“加快建設法治政府，全面推行依法行政”。2007年，黨的十七大將“法治政府建設取得新成效”作為全面建設小康社會的要求。十八屆四中全會《決定》明確提出，“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。法治政府是依法設立，職權由法律賦予且依法行使，對其行為承擔法律責任的政府。能否建成法治政府，決定著法治國家及生態文明建設的成敗。

（四）公正司法

深化司法體制改革，保證司法公正，提高司法公信，維護司法權威，是全面推進依法治國的重要保障，也是切實加強生態文明建設的堅強后盾。在運用司法手段推進生態文明建設方面，需要人民法院和廣大法官牢固樹立生態文明理念，形成運用法治思維和法治方式解決生態環境案件的良好意識，充分發揮審判職能作用，妥善處理各類涉及生態環境案件，確保環境案件審判的法律效果和社會效果。

（五）全民守法

要通過在全社會深入開展法治宣傳教育，使社會主義法治精神和生態文明理念真正進社區、進農村、進機關、進企業、進學校，并逐步深入人心。要堅持依法治國和以德治國相結合，高度重視生態文明道德對社會公眾的規范和約束作用，精心培育尊重生態文明光榮、破壞生態文明可恥的道德風尚，在全社會盡快形成依法維護環境權利，自覺履行環境保護義務的現代公民意識。

（六）建立生態文明建設公眾參與機制

生態文明建設是一項系統的復雜工程，需要全體社會成員的共同參與，確立廣泛的公眾參與機制。建立生態文明理念從家庭到學校再到社會的全方位教育體系，將生態文明理念滲透到生產、生活各個層面，增強全民的生態意識、節約意識、環保意識、參與意識和責任意識，大力提倡節約型消費，改變“一次性”消費習慣，建立有利于綠色消費的激勵和約束機制，進而轉化為每個公民節約資源、善待自然、倡導文明的自覺行動，進而逐步形成生態文化。將生態文明責任具體化、制度化和常態化，逐步形成全民共建、共護和共享的文明機制。變傳統的政府一手操辦環保治理和監管的單一局面為政府主導、全民參與的生動局面。