城鎮污水處理廠運行中的法律環境缺陷問題剖析：以浙江省“五水共治”為契機

袁新尚 趙 發 陳夢雨

浙江農林大學法政學院，浙江 臨安 311300

水是生產之基、生態之要、生命之源，人與自然都離不開水[1]。但是在現實中卻存在著種種的水污染、水破壞、水浪費等問題，而尤為嚴重的就是水污染問題，由此也就產生了“人——水——人”關系緊張的社會問題，不僅僅使我們的正常權利無法得到實現，而且對我們的日常生存構成了極大威脅。為此，浙江省以破竹之勢開展了“五水共治”行動，一是為了避免“江南水鄉沒水喝”、“青山依舊，綠水不在”的尷尬窘相;二是為了實現“人——水——人”關系的和諧共存[2]?！拔逅仓巍笔桩斊錄_就是治污水，從一個方面來講治理污水首先要確立人的行為準則，規范人與水的經濟社會活動，形成良好的人——水社會秩序。從另一方面來講治理污水的關鍵一環就是城鎮污水處理廠的良好運行。所以，污水治理既是一個法律問題，同樣也是一個社會問題。

一、城鎮污水處理廠的法律身份界定

城鎮污水處理廠是集中處理城鎮生活污水、工業廢水的企業。它的作用在于避免或減輕生活污水、工業廢水對自然環境中水資源的污染，并為凈化自然水體以及人類創造的良好生活條件提供保障。為了確保城鎮污水處理廠的良好運行，達到有效治理污水的目的，我們有必要從環境法的角度對城鎮污水處理廠的法律身份進行界定。

(一)從環境法的直接規定來界定

我國環境法中對“排污者”的定義是這樣的:直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶(《排污費征收適用管理條例》第二條)。由此規定，我們可以很清楚的區分該條款中的“排污者”與城鎮污水處理廠是有明顯區別的，分屬不同的性質主體。而且從《水污染防治法》第二十條第一款也可以明顯看出，其把城鎮污水處理廠與一般“排污者”進行了明確區分。所以，我國的確將城鎮污水處理廠納入到了環境監管的范疇，同時也有意將其與一般“排污者”進行區分，但是事實上我國法律沒有進行更為明確細致的規定，致使城鎮污水處理廠的法律身份處于一種不明朗的狀態[3]。但是依據以上法律條文的分析，我們基本上可以認為城鎮污水處理廠是具有公益性質的特殊排污主體。

(二)從環境法的基本原則來界定

“環境責任”原則是環境法的基本原則之一，即環境法律關系的主體在生產和其他活動中造成環境污染和破壞的，應當承擔治理污染、恢復生態環境的責任。從該原則的中心意旨我們可以看出，其適用主體主要是“排污者”。而根據城鎮污水處理廠的行為目的和行為結果分析，都不能將其劃歸到“環境責任”原則的適用范疇。第一，城鎮污水處理廠的行為目的是減弱排污者對水體的污染，保護環境，并且不夾雜任何利益訴求。由此可以看出其性質是公益的，同時也得到了社會多數人的認可。所以，適用“環境責任”原則的“排污者”主體與城鎮污水處理廠在性質上是截然不同的，自然也就不能承擔污染環境的環境法律責任。第二，城鎮污水處理廠的行為結果是消減排污者排放的污染物對環境的負面影響。所以，城鎮污水處理廠所承擔的排放殘留物的環境法律責任主要是“污水處理者”所應當承擔的處理責任，以及因處理不力引起的法律責任，即不適用“環境責任”原則所規定的環境法律責任[4]。

二、污水處理中的法律環境缺陷

(一)污水處理相關法律體系不健全

我國有關污水處理的法律主要有《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水法》。從兩部法律的立法目的上看，《水污染防治法》開門見山將防治水污染、保護和改善環境作為其立法價值目標，并且在第四章第三節以專節的形式對城鎮水污染防治進行了原則性和概括性的描述;而《水法》的立法目的并未體現出污水防治的價值目標，而且也沒有以專章專節的形式對污水防治進行系統的規定。從現有的污水防治法學研究成果上看，我國不少學者在其各自的研究領域都取得了豐碩的研究成果，但是居多是以介紹國外的相關研究成果為主，缺乏與我國傳統文化、制度背景的結合適用，所以在立法實踐中往往容易出現直接或間接移植的水土不服現象。從針對城鎮污水處理廠適用的專門性法律上看，缺少一部法律位階高且權威性強的專門性法律，例如《城鎮污水處理廠環境監管辦法》。這些法律上的漏洞和缺失勢必會給城鎮污水處理廠的現實運行帶來困境，所以必須亟待解決。

(二)污水處理監控責任體系不科學

在對城鎮污水處理廠的法律身份有清晰的界定以前，污水處理監控責任體系是存有一定不科學設計的。首先，從我國《水污染防治法》第四十五條第四款規定:“環境保護主管部門應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質和水量進行監督檢查?！眮砜矗浒盐鬯幚淼谋O控重點放在了出水口，僅僅關注的是出水的水質和水量，而忽視了另一個重點——進水的水質和水量?，F實操作中同樣存在這樣的弊端，因為城鎮污水處理廠只在出水口處安裝有在線監控裝置，用來監測城鎮污水處理廠排出水的水質是否達標，一旦監測未達標，責任就會歸城鎮污水處理廠承擔[5]。但是現實情況是，部分城鎮污水處理廠排出水不達標是由于城市的污水輸送管網出現異常以及排污者超標排放所導致的或者是由城市污水輸送管網、排污超標、城鎮污水處理廠處理能力不足三方面原因共同所導致的，并非城鎮污水處理廠單方問題，然而這一部分責任也歸城鎮污水處理廠所承擔，這樣一來就違背了法律的公正性，明顯有失公平。

三、污水處理中的法律環境對策思考

(一)健全污水處理相關法律體系

首先，建議對《水法》的立法目的進行完善，加入防治水污染、保護和改善環境的立法價值目標，而且對污水防治設專節的規定，并附加以配套的實施細則。其次，在污水防治的法學研究上，建議相關學者在自己研究成果的基礎上，把國外相關的優秀成果、立法技術與我國的傳統文化、制度背景相結合，并在了解國外相應優秀成果、立法技術有效運行的環境與條件的基礎上，創設出符合我國國情的污水防治制度。最后，建議出臺一部法律位階高且權威性強的專門針對城鎮污水處理廠監管的法律——《城鎮污水處理廠環境監管辦法》，主要目的是將城鎮污水處理廠所適用的一系列法律予以明確和重申，并保持與其他法律法規之間的協調一致性。其主要內容建議包括以下幾個方面:其一，對城鎮污水處理廠的建設要符合廠網并舉、管網先行的硬性要求，并按照水污染防治規劃的時限、布局和年處理能力進行;其二，對城鎮污水處理廠進水口、出水口和應急排水口的在線監控和監測做出明確規定[7]。其三，對城鎮污水處理廠的運行、檢修、應急措施等也需要做出詳細的規定，以保證城鎮污水處理廠的正常有序運行。

(二)科學污水處理監控責任體系

首先，對我國《水污染防治法》第四十五條第四款之規定進行如下修改:“環境保護主管部門應當對城鎮污水集中處理設施的進水和出水水質及水量進行監督檢查。”，為科學合理的污水處理監控責任體系構建提供法律依據。其次，環境保護主管部門應該對城鎮污水處理廠的現有考核方式做出如下調整:將城鎮污水處理廠的污水處理率、污水處理量、出水水質作為其考核指標，將城鎮污水處理廠的污水處理率、污水處理量、出水水質、實際運行負荷率、進水水質、污水處理設施實現的環境效益等作為其等級評定的衡量指標。再次，環境保護主管部門應該督促城鎮污水處理廠建立進水口在線監控裝置，并對現有城鎮污水處理廠的污水處理能力進行等級評定，登記造冊。根據城鎮污水處理廠進水口和出水口的監控數據，測算出其在一定時間內的污染物減少量，然后按照污染物減少量與城鎮污水處理廠的處理能力對比來劃分法律責任。最后，根據污水處理責任主體(政府、排污者、城鎮污水處理廠)的不同對污水處理責任進行以下劃分:政府或排污者責任、污水處理廠處理不力責任和混合責任[8]。

(三)強化政府監管能力

第一，政府監管部門對監管主體、客體、程序、范圍等要有清晰的界定，明確“誰來監管、監管什么、如何監管”。同時，政府監管部門要厘清自身的定位，明確自己代表的是公共利益而非部門利益，要站在公共利益的立場上，考慮社會效益和經濟效益的共贏。第二，政府監管部門要適當構建一定的激勵機制。對城鎮污水處理廠要采取適度、適量的激勵措施，以提高其污水處理效率、完善服務，實現公共利益的最大化。第三，要提升對政府監管部門的再監管能力。既然政府監管部門代表的是公共利益，公眾就有權對政府的監管行為進行再監管，那么各級人大及其常委會就要負起再監管的責任，建立針對性強的再監管機制，對政府的監管行為進行及時有效的反饋、評價和監督，維護好監管秩序[9]。另外，也可以建立以政府信息公開制度為主的外部監督機制，廣泛開展公開聽證制度，來進一步加強人大及其常委會對政府監管部門的監督力度。

四、結語

在我國人均水資源相當貧乏，而且存在著較為嚴重的水污染、水浪費等現象，城鎮生產生活用水尤為緊張，這勢必會影響到我國國民經濟的發展與社會的和諧。所以，城鎮污水處理廠在治污水中就扮演著一個極為重要的角色。本文針對城鎮污水處理廠運行中的法律環境缺陷問題進行剖析，并從立法依據、監控責任體系和政府監管能力三個方面予以補缺，試圖為浙江省委提出治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水的“五水共治”中的治污水一環打下堅實基礎，并為最終實現“人——水——人”關系的和諧共存貢獻力量。

[1]夏寶龍.加快形成“五水共治”破竹之勢[J].今日浙江，2014(1):8-9.

[2]呂忠梅.保障飲水安全的法律思考——兼論<水污染防治法>的修改[J].甘肅社會科學，2007(6):95-99.

[3]王萌，繆若妮，田信橋.論環境風險預防原則中的風險閾值[J].中國環境管理干部學院學報，2014(4):12-15.

[4]龐子淵.城市污水處理廠的法律屬性分析——從環境法的角度[J].汕頭大學學報(人文社會科學版)，2012(3):19-24.

[5]溫英民.城鎮污水處理廠環境監管立法的法律思考[J].環境保護，2007(2):34-36.

[6]孫振世，陸芳.我國城市污水處理廠運行狀況及加強監管對策[J].中國環境管理，2003(5):1-2.

[7]呂忠梅.水污染的流域控制立法研究[J].法商研究，2005(5):97-105.

[8]周伯煌.環境法庭的設立問題探討[J].企業家天地下半月刊(理論版)，2008(3):259-261.

[9]劉欣鎧.國內外城市污水處理現狀及展望[J].防災博覽，2005(5):27-29.