淺論環境公益訴訟

劉張彬

北京大學法學院，北京 100871

環境公益訴訟并不是一個新興的制度，在發達的法治國家，環境公益訴訟已經形成了一套較完備的制度和體系，而在我國尚屬新鮮事物。柴靜的《蒼穹之下》紀律片的播出，曾引發了政府和國民對環境保護的高度關注和思考。而一系列突發的環境事件，比如河北鋼鐵公司大氣污染事件、華電四川攀枝花三維發電廠、攀枝花鋼鐵(集團)公司空氣污染事件和最近發生的福建PX項目爆炸，不斷地敲打著國人的神經，激發了國人對環境污染的深刻反思，同時也暴露出我國在環境保護方面存在的巨大漏洞，反映了我國在相關法律和制度方面的缺失。

一、公益訴訟的立法過程

隨著經濟建設的快速發展，在工業化和城市化建設的過程中，由于對環境保護缺乏足夠的重視，環境事件屢屢發生，矛盾突顯，在此大環境下，2002年頒布的環境影響評價法就提出“公眾環境權益”的概念，我國行政訴訟法第2條也有相關的規定，2005年12月3日，國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確指出要充分發揮社會監督的作用，加強對各種環境違法行為的監督和制裁。這是國務院首次在文件中明確提出推動環境公益訴訟，可見政府已高度重視環境保護問題，而在2007年的民事訴訟法修改中正式制定環境公益訴訟制度。2011年，國家加大環境保護力度，一批重要的環境保護法律法規進入修訂程序或者已經出臺，環境立法成效顯著，一批排污標準和技術規范集中發布，相關領域的環境執法繼續加強。另外“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會起訴云南省陸良化工實業有限公司鉻渣污染一案，在曲靖市中級人民法院獲得立案，這是環保公益組織第一次獲得環境公益訴訟的原告資格，具有里程碑意義，首開環保非政府組織介入環境公益訴訟的先河。

二、環境公益訴訟制度存在的問題

(一)訴訟主體過于寬泛

新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關和有關組織”，一來直接將公民這一重要的訴訟主體排除在外，而公民作為社會生活中最為基礎的一部分，這種侵害社會公共利益的行為會直接或者間接地侵犯公民的權益，同時公民也是社會生活最活躍的分子，是行使監督權的重要組成部分，因此將公民排除在外顯然不能很好地發揮公益訴訟的目的;其次，新《民事訴訟法》對提起公益訴訟主體的規定也過于寬泛，它只是籠統地規定了“法律規定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，而沒有明確由哪些組織和機關提起，同時缺乏對它們提起公益訴訟的監督機制，不能保證這些機構真正履行起環境公益訴訟的職責。此外，當機關作為訴訟主體時，機關既作為管理者，又作為訴訟主體，既是裁判員，又是運動員，如何保證公正地行使這項權利和義務也是值得探討的問題。

(二)公共利益的不確定性

公共利益到底是什么?這其實是一個仁者見仁、智者見智的問題，很難有統一的標準。公共利益牽涉到公共的范圍大小和利益的內容等問題。其實公共的概念總是和一定的區域相聯系，是一定區域內主體利益的體現，于此同時就會出現超越這一區域范圍的人們的公共利益的問題，這樣一來就會出現公共范圍界限的模糊;同時公共利益利益的內容同樣具有不確定性，在不同的時期，不同的國家，由于實際需要和價值觀的不同，人們判斷利益的標準也是不一樣的，因此無法對公共利益的內容進行定型，同時，公共利益的內容也有一個不斷變化的過程，在不同時代，公共利益的內容肯定是存在很大區別的。如在美國，《憲法》第5修正案將公用征收的目的明確限定為“公共使用”，隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免受制于公共使用才可以行使征收權而對公共使用做擴大的解釋，即將“公共使用”解釋為“公共利益”、“公共目的”、“公共需要”、“公共福利”。①-公共利益公共范圍大小的不確定性，利益內容評判的主觀性和變化性使得公共利益具有不確定性，很難對公共利益作出明確的規定，也就使得在公益訴訟中對侵犯公共利益的行為進行訴訟這一標準具有了模糊性。

(三)操作缺乏實體法支持

《憲法》第12條規定:“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產”。《民法通則》第5條規定:“公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。我國《環境保護法》對污染環境的行為也做出了明確的規定，要求相關主體停止侵害，并根據相關法律和當事人的要求賠償受害者的利益。雖然這些法律的規定都涉及到了公共利益的問題，對公民權利的保護做出了明確的規定，但未免過于籠統、含糊，缺乏對公共利益具體的規定，降低了可操作性，導致保護公共利益的行為缺乏強有力的制度和法律支持，使得這種保護在某種程度上只能流于形式和口號。

(四)缺乏法律的明確規定

公共利益訴訟作為一個全新的領域理應確立相應的法律制度進行規范。首先，在實體法上，如上所訴，新《民事訴訟法》雖然規定了在環境污染、侵害眾多消費者合法權益等事件中，法律規定的機關和有關組織可以對侵犯公共利益的行為進行起訴，但規定的主體過于狹窄;同時，公共利益的界定缺乏一個明確的標準，需要制定法律或司法解釋等進一步明確，只有這樣才能為實際的操作提供強有力的法律保障;在程序法上，應該制定詳細完備的制度對起訴、受理、審理以及受理過程的公開性等一系列問題進行明確的規定，公益訴訟作為一種區別于傳統訴訟的一種制度，有其固有的特殊性，因此，需要制定更加完備的程序，通過程序上的合理保證實體法上的公平正義。

三、對環境公益訴訟制度完善的構想

任何制度的建立都不是完美無缺的，環境公益訴訟還缺乏足夠的司法實踐，對其認識難免有片面，筆者認為可以從以下方面予以完善。

(一)進一步明確起訴資格

雖然我國目前的《民事訴訟法》將與案件沒有直接利害關系的相關機關和組織納入到訴訟主體的范圍，有利于更好地維護公共利益，但這種規定沒有將公民這一積極且富有活力的主體納入進來，不利于公民充分行使監督權維護自己的合法權益，借鑒西方國家的經驗，我們應進一步擴大公益訴訟的起訴資格，規定公民在一定的情況下可以提起公益訴訟;同時，我國的《民事訴訟法》對起訴主體的資格規定的又過于寬泛，應通過具體的法律或司法解釋對哪些國家機關和組織對何種事件享有環境公益訴訟起訴資格做出明確規定，同時明確這些起訴主體的責任和義務，加強監督和管理，建立明確的評價機制，使得公益訴訟真正落實到實處。

(二)環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制

為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節省司法資源，維護社會經濟秩序的穩定，我國現行三大訴訟法均規定了訴訟時效制度，要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟，否則侵害人將獲得一種抗辯權，阻止受侵害人通過法律途徑主張失去的利益。我國《環境保護法》明確規定因環境污染引起的侵權訴訟的時限3年。而最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第170條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制。”這是為了更好地保護國家財產，而環境公益訴訟是為了更好地維護公共利益和社會利益，具有更高的保護價值。因此，環境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，才能更好地發揮作用。

(三)合理分配環境公益訴訟訴訟費用

公益訴訟的目的是為了維護公共利益，實現個人與個人間、個人與集體間利益的公平分配，然而，環境公益訴訟一般涉及的訴訟標的額較大，隨之而來的便是高額的訴訟費用，加之收集證據、鑒定等花費的費用，可以說是一筆較大的開銷，倘若由起訴的個人或者單位負擔，將大大增加起訴人的成本，打消其訴訟的積極性，因此應采取合理的措施解決這一問題。我認為，可以有兩種方式，首先可以建立公益訴訟特殊的訴訟費用繳納機制，允許訴訟主體暫時不交公益訴訟的起訴費用，待官司打完之后，由敗訴的損害公共利益的一方承擔，如若損害公共利益的一方勝訴，則由國家負擔;另外可以考慮設立公益訴訟方面專門的基金會，公益訴訟基金來源可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認領的賠償金或補償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用或在敗訴后申請由基金會支付一定數額的補償金。②

(四)防止濫用環境公益訴訟的規定

環境公益訴訟中，原告范圍的擴大，訴訟時效的延長，再加上訴訟費用新的分配機制等，都為濫訴開啟了方便之門。保護公共利益的同時，也應很好地考慮如何避免濫訴，避免訴訟資源浪費的問題。

1.要加強立法，進一步明確起訴主體和公共利益的范圍。對公民、機關和相關組織所擁有的起訴主體資格進行明確的規定，在保證了訴訟主體廣泛性的同時，防止濫用公益訴訟的發生;同時要對公共利益的內容進行嚴格界定，明確公共利益的內涵和外延，使得公共利益訴訟的訴訟標的有一個明確的標準;

2.設立行政先置程序。可以借鑒勞動合同制度的規定，讓起訴人在提起訴訟前一定期限內通知行政機關及相關當事人，首先由行政機關做出行政處理，之后起訴人才可以訴諸于法律，起訴至法院，提起環境公益訴訟。這種行政先置程序對濫訴能夠起到一定的預防作用。③

一如前述，我們的環境公益訴訟制度還不完善，任重而道遠，特別是在這個霧霾肆虐的時期，加快其完善更突顯在現實中的重要性。

[ 注 釋 ]

①關于美國征收法制中公共利益的演變，陳銘聰.美國征收法制中公共利益的研究[J].三江高教，2012(2):64-68.

②張曉玲.論行政公益訴訟權.[EB/OL].中國法律信息網，2013-12-21.

③楊春梅.環境公益訴訟制度研究[C].生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會(年會)，2009.

[1]李勁.環境公益訴訟新探[J].法學雜志，2008(5).

[2]黃學賢.行政公益訴訟若干熱點問題探討[J].法學，2005(10).

[3]黃學賢.行政訴訟中的情況判決探討[J].行政法學研究，2005(3).

[4]楊留強，王彥昕.我國環境公益訴訟立法問題的探討[J].廣州環境科學，2007(4).