淺析檢察機關督促行政機關履行職責工作的發展路徑

吳國俊 饒善云 張秀梅

鄂州市鄂城區人民檢察院，湖北 鄂州 436000

一直以來檢察機關對行政機關的法律監督，主要是針對法院的行政判決進行的，屬于事后監督，這就造成檢察機關無法充分發揮對行政機關行政行為的法律監督作用，同時也不能有效地阻止行政違法行為的發生，在一定程度上容易激化行政機關和人民群眾之間的矛盾。近幾年來，為了打破這種被動監督的局面，檢察機關基于其法律監督職能定位，在司法實踐中創新性的建立了一項制度，即督促行政機關履行職責制度。這項制度主要是指當負有行政審批權和行政執法權的有關職能部門不履行或怠于履行職責，造成企業、法人、公民或其他組織的合法權益得不到保障時，檢察機關可以以檢察建議等方式督促行政機關依法行政，以保護國家和社會的利益。

當前，檢察機關督促行政機關履行職責的法律監督方式正在全國各地探索推進，湖北省大部分地區的檢察機關在近年來也都辦理了一些督促履行職責案件，取得了一定的成績，但是在實施過程中也遇到了一些突出性的問題。就此現結合湖北省檢察機關開展督促履行職責工作的現實情況進行分析，以探尋其未來發展路徑，這對優化和完善檢察監督工作很有必要。

一、檢察機關督促行政機關履行職責工作的開展情況

據統計，2013年湖北省檢察機關提出督促行政機關履行職責的檢察建議共計933件，其中有關行政機關采納監督意見共597件，在規定回復期間內的回復率和采納率分別是68.8%和65.3%。檢察機關督促行政機關履行職責過程中，主要呈現以下特點:

(一)案件線索主要來源于自行發現，當事人申訴較少。有關數據表明，湖北省檢察機關在依法履行法律監督職能或辦案過程中自行發現案件線索的比例高達70%，通過當事人申訴發現案件線索的比例僅為20%。檢察機關獲取案件線索的渠道過于單一，并且多屬事后發現，即使進行監督，效果也是有限的，無法從根源上保障公民的合法權益。

(二)案件數量不斷增加，涉及領域逐步擴大。監督行政機關履行職責作為事前監督的方式，能夠有效的督促行政機關依法履職，預防職務犯罪，切實發揮監督實效，維護群眾合法利益。因此，檢察機關督促履行職責的案件數量不斷增加，監督的領域也在不斷擴大。特別是在督促程序行政機關履行追繳土地出讓金、加強環境保護監管職責、督促行政機關履行社會管理職能等領域，監督效果明顯。

(三)監督效果比較明顯，檢察建議采納率較高。檢察機關針對行政違法行為或行政不作為提出的檢察建議，在一定程度上有利于行政機關發現執法漏洞，規范行政執法行為，提高行政執法能力，監督過程中得到了行政機關的支持和配合。據統計，2013年湖北省檢察機關提出的督促行政機關履行職責案件的檢察建議采納率高達65%。

二、檢察機關督促行政機關履行職責工作中存在的問題

(一)相關法律規定不明確，制作法律文書不規范，檢察權能有限。由于現行法律對檢察機關督促行政機關履行職責的職能僅有原則性的規定，沒有具體、明確的操作規定，造成法律文書格式無法統一，撰寫方式多樣，給督促工作帶來較大的隨意性。由于檢察機關只是督促行政機關依法啟動執法程序，對監督事項沒有實體處分權，被督促對象可能會拖延甚至拒絕履行。

(二)檢察監督領域相對集中，深度明顯不夠。結合現實情況，檢察機關督促履行職責所涉及的領域大多分布在土地、拆遷、計生、城建、市政等重點領域，對于技術要求比較高的領域則較少涉及，如醫療、環保、水利、電力等領域。監督領域的不均衡分布導致監督出現重復，無法開展深度推進，監督效果不明顯。

(三)檢察監督后續跟蹤不到位，未形成長效監督機制。盡管檢察建議的采納率接近70%，但是監督是否有效還有待考證。并且存在有的雖已回應，但行政機關是否已經徹底履行職責仍待考察。對于未采納檢察建議的行政機關，檢察機關依法采取后續措施尚顯不力。檢察機關開展督促履行職責工作中未形成長效機制，發出檢察建議后很少過問，即使回復也未必跟蹤監督，此類情形也大大弱化了監督效果。

三、檢察機關督促行政機關履行職責的路徑探索

(一)加強內外聯動，注重落實監督實效。首先，強化檢察系統內部、各部門之間的工作聯動機制，民事行政檢察監督部門要與其他檢察院、院其他部門積極溝通，做好資源共享與信息互通。其次，強化系統外部、各機構之間的工作聯動機制，通過加大與國土局、衛計局、工商局、食品藥品監督局等行政機關的工作聯系，廣泛收集案件線索。對關系國家利益、公共利益和人民群眾切身利益的重點領域進行長效監督，切實規范行政機關的履職行為，從源頭上杜絕違法行政和行政不作為、亂作為。第三，通過采取深入社區、企業和村委會進行宣講培訓，加大檢查機關督促行政機關履行職責職能工作的宣傳力度，讓更多的當事人和群眾了解檢察機關監督職能的具體規定及其受案范圍，同時廣泛接受群眾申訴舉報，不斷擴寬案件來源渠道。

(二)突出監督效果，創新社會管理。督促行政機關履行職責的重要目的是化解社會矛盾，促進社會和諧。檢察機關在督促行政機關履行職責的過程中也更加注重監督的實際效果，在發出檢察建議的同時，積極協助行政部門妥善處理問題、解決問題，減少訴累。另外，在注重對重點領域進行監督的同時，也要加大對食品安全、環境衛生、交通水利等容易對公共利益造成損害的領域的監督力度，尋找突破點來突破“看不見的屏障”，抓住問題實質來實現有效監督，切實發揮檢察機關在創新社會管理方面的積極作用。

(三)規范監督程序，完善工作機制。在規范監督履行職責程序方面，檢察機關要切實規范其監督程序，確?！氨O督有依據、執行有保障”，這就要求做到以下三點。其一，要做到案件線索由案件管理部門統一登記受理，未經統一登記編號，不得啟動法律監督調查。其二，所有的監督案件均應嚴格按照統一業務軟件配置流程操作，未經流程不得啟動相關程序，也不得對外發送法律文書。其三，進一步規范法律文書的撰寫，統一標準，并報上一級部門進行逐案核查，及時糾正問題，推進督促履行職責的健康發展。

(四)探索跟進監督辦法，構建長效監督機制。檢察機關應落實誰承辦誰監督的責任制度，案件承辦人負責案件的跟進監督，具體可從以下幾方面跟進。一是對于已發監督意見而未被及時采納時，要根據情況區別對待，意見正確而未被采納的，可以向紀檢監察、人事部門或者上一級主管部門、上一級檢察院反映，以確保監督效果;二是案件辦完結后，要對案件進行梳理總結，同時做好后期回訪監督工作。另外，相關檢察工作人員也要強化日常法律監督培訓，提高自身監督水平，及時總結辦案規律，建立和完善督促行政機關履行職責的法律監督工作長效機制。

檢察機關督促行政機關履行職責的法律監督工作，是一項創新性工作。在實行過程中遇到問題也在所難免，如何總結經驗，創新性的發揮法律監督的職能效果，是我們努力的方向。探討監督行政機關履行職責工作的發展路徑則是其重要的研究課題。

[1]周小斌.檢察機關對行政執法監督的新問題和新路徑.

[2]張伯晉，薛正儉.立足檢察職能開展行政執法監督[N].檢察日報，2011-5-15.