論我國農村土地征收補償金分配制度的缺失與完善

何曉龍

河南師范大學法學院，河南 新鄉 457400

隨著我國城鎮化和農村現代化水平的不斷提高，農村土地被征用的現象越發常見，由于我國農村土地征收補償金分配制度的缺失，農村土地征收補償金分配產生的糾紛也越來越多。建立完善的農村土地征收補償金分配制度，不僅有利于維護廣大農村地區居民的合法權益，也有利于補償金分配產生糾紛的解決以及農村地區和諧社會的建設。

一、我國農村土地征收補償金分配制度的缺失

(一)管理主體不明確

根據我國《憲法》第10條的規定，農村集體擁有農村集體土地的所有權，但是我國現有法律并沒有關于“農村集體”具體含義的規定。我國《土地管理法》第10條規定:“農村集體所有的土地屬于農民集體所有的，由農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理;分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規定規定可以依照法律規定的相關程序，由村民委員會、農村集體經濟組織或者村民小組決定土地補償金的內部分配。可以看出相關法律規定都是原則性或概括性規定，農村土地征收補償金分配的管理主體并不明確，多個有一定管理職權的主體之間缺乏具體的職責分工，這樣就會導致大量土地征收補償金分配糾紛的出現。[1]

(二)分配對象不明確

我國農村土地征收金分配的前提就是分配對象即:集體經濟組織成員的明確，但是我國缺乏統一的界定補償金分配對象的標準，雖然全國部分地區制定了相關規定，但是各地制定的標準各異，存在較多不合理規定，筆者認為有必要制定全國統一適用的收補償金分配標準。補償金分配對象問題涉及到村民與村民之間的分配數額與分配比例，而界定集體經濟組織成員資格是這一問題的關鍵，我國農村地區存在大量侵害農村集體經濟組織成員及一些特殊群體合法權益的現象，這些違法、違規現象急需農村土地征收補償金分配對象資格標準的確定。

(三)分配程序不合法

農村土地征收補償款是從農村集體經濟所得的收益，根據《農村委員會組織法》第19條的規定，村民委員會有權提請村民會議驚醒討論并作出決定。但是實踐中，農村土地征收補償金的使用和分配的方法及方案并不符合法律規定的程序，一般參加村民會議的人民群眾在討論問題時均會從自身利益出發，難免會出現不同意見們如果最終不能達成一致意見，那么就有可能由基層干部來決定最后的方案。另外，農村地區親情觀念、家族觀念比較重，在村民會議討論問題時容易造成控制會議最終決議走向的不法現象，完全不能達到法律規定的程序要求。

(四)救濟機制缺失

關于農村土地征收補償金分配出現糾紛的救濟方面的法律規定大多是原則性規定，如:《土地管理法》第25條就規定了首先由縣級以上人民政府協調，協調不成由批準征用土地的人民政府裁決。實踐中，地方人民政府既是農村土地的執行者又是農村土地征收爭議的裁判者。[2]在農村土地征收補償金分配糾紛中，作為裁判者的人民政府很難做到中立。除此之外，關于補償金分配的爭議，在法律上缺乏明顯的可訴訟規定，在司法實踐中，當被征用土地者通過向法院提起訴訟維護自身權益時，往往得不到法院的受理。這些現象的改善有待相關法律法規的不斷完善。

二、我國農村土地征收補償金分配制度的完善

(一)確定農村土地征收補償金分配的管理主體

在實踐中，關于土地征收補償金該由誰管理，常引發不必要的村民矛盾，確定一個有效的土地征收補償金管理主體就顯得很有必要。《村民委員會組織法》第19條、第24條賦予了村民會議和村民代表會議一定的權限，村民會議或村民代表會議可以通過討論，最后作出農村土地征收補償分配的決定。另一方面，村民會議或者村民代表會議是最能體現和代表廣大基層人民群眾意愿的民主形式，可以表達出農村土地征收受益主體的共同意志。筆者認為我國農村土地征收補償金分配制度應該將管理權賦予基層的村民會議或者村民代表會議。

(二)明確我國農村土地征收補償金分配對象

關于農村土地征收補償金分配對象的確定，我國需要明確農村集體經濟組織成員資格的認定標準。在實踐中，關于農村集體經濟組織成員界定標準主要有戶籍、生活保障、權利義務以及綜合標準，全國各地法院越來越多的采用了綜合標準，即:以戶籍為基礎，與生活基本保障等因素相結合。[3]筆者認為，農村集體經濟組織成員資格的確定應該首先考慮戶籍是否在此農村集體經濟組織，然后綜合考慮該人員的實際生產、生活是否在此農村集體經濟組織，最后經過綜合考量決定該人員是否為此農村集體經濟組織成員。這種綜合考慮的標準應該上升到法律的高度，在法律上明確相關規定，從而減少關于農村集體經濟組織成員資格人定方面的糾紛，并且為解決農村集體經濟組織成員資格認定糾紛提供法律依據。

(三)規范農村土地征收補償金分配的程序

為了進一步規范農村土地征收補償金分配的相關活動及行為，必須加強農村征收補償金分配的程序建設，一方面，政府部門應該公開征收農村土地的實施方案，包括具體的征收土地的范圍、農村土地征收補償的標準以及審批的結果等相關內容，這樣就可以讓人民群眾掌握有關信息，并且人民群眾可以以此為基礎向土地征收機關提出自己的合理請求;另一方面，應該加強農村土地征收補償金分配過程中的公眾參與，由于農村土地是農村地區居民的基本生活保障，因而在農村地區土地征收補償金分配的整個過程中都應當及時與人民群眾進行有效溝通，聽取廣大人民群眾的相關建議，從而提高有關土地征收補償分配政策的科學性與合理性。

(四)完善農村土地征收補償費救濟制度

首先，農村集體經濟組織成員之間就土地征收補償金分配產生的爭議，屬于平等民事主體之間的爭議，法院應該將其納入民事訴訟的受案范圍，如果出現對農村土地征收機關給予的補償不滿或者有異議，法院應當將其納入民事訴訟的受案范圍，如果出現對農村土地征收機關給予的補償不滿，則該類爭議應當由法院納入行政訴訟的受案范圍。其次，農村土地征收補償金分配糾紛中的組織內部產生的糾紛，可將這類糾紛納入行政仲裁范圍內，這樣可以適當減輕基層法院的工作壓力，同時也可以發揮仲裁的靈活處理案件的優勢，進而有效緩解大量上訪、訴訟給社會穩定帶來的巨大壓力。最后，農村土地征收補償金分配出現爭議時，可以考慮通過協商和調解的方式進行解決。這樣的爭議解決方式有利于雙方意愿的充分表達，也有利于雙方合法權益的保護以及人們之間關系的和睦。

[1]蔣月.農村土地承包法實施研究[M].北京:法律出版社，2006.

[2]胡錦光，楊建順，李元起.行政法學專題研究[M].北京:中國人民大學出版社，1998.

[3]王崇敏，熊勇先.論農地征收補償費的分配[J].山東社會科學，2014(3).