淺談政府法律顧問制度現狀及完善

劉 露

華中師范大學，湖北 武漢 430079

一、政府法律顧問制度現狀

(一)政府系統內法律顧問存在的問題

各級政府法制辦公室是政府的內設機構，政府內部法制辦公室在作為政府法律顧問的主體方面，還存在以下兩個問題:

1.人員素質能力問題。各級政府法制辦公室的人員招收是按照公務員考試、錄取的程序進行的，對于招考人員的專業并沒有進行明確的區分選拔，因此法制辦公室的工作人員實際上并不一定具有對于法律專門知識系統理論化的學習。

2.法制辦公室職能權限問題。法制辦公室只有建議權，并無監督權限。①它做出的決策和行為，所處的出發點和立場是本級政府的利益所在。即便某些政府領導做出的具體行政行為有違法、越權之嫌，法制辦公室人員由于其天然的與政府的關聯，它很難完成“顧問”職責。

(二)政府系統外法律顧問存在的問題

政府系統外的法律顧問，是指政府可以吸收專家、學者和律師參加進入自己的顧問隊伍，讓他們對于自己決策和行為的合法性及合理性進行專業的評判，同時在一定程度上做出適當的引導。實踐中，政府系統外法律顧問主要存在以下幾個方面的問題:

1.重形式輕實質。領導對于法律顧問的重視程度和接納程度直接影響著法律顧問工作效果的好壞。有些政府只是應要求出臺設立法律顧問的文件，但長期不向法律顧問咨詢，法律顧問只是設立出來卻束之高閣難以發揮效用。

2.顧問的廣度和深度不夠。實踐中，由于政府機關與法律顧問之間是契約關系加之是外聘人員，因此對行政事務中涉密事項有所顧忌，從而把法律顧問工作局限在一些簡單、傳統的法律服務事項上。法律顧問服務的范圍比較有限，介入的程度不深，不能全程介入政府的日常工作，法律顧問發揮法律服務的作用大打折扣。②

3.無對價支付，顧問積極性不高。實踐中，律師或專家學者作為政府法律顧問一般都是無償提供服務，因為政府財政中沒有設立法律顧問開支的專項經費，利益失衡的狀態，嚴重挫傷了法律顧問的積極性。

二、政府法律顧問制度的完善

(一)政治決策者層面

各級政府領導對于政府法律顧問的重視和接納程度是構建完善有效的政府法律顧問制度中一個十分關鍵的問題。因此我認為，當務之急是糾正政治決策者的主觀封閉思想，嚴格要求他們具有依法行政的意識。政府決策者應當把法律顧問當做政府決策與社會管理過程中的必要環節，讓法律顧問多角度、全方位、全程介入到政府的日常工作，在實踐中不斷培養自己依法行政的思維和能力，最終讓依法行政成為個人和政府的行為文化。

(二)制度層面

建立政府相關問題必須經過法律顧問審查、評價、提議才得以實施的這樣一整套的政府法律顧問工作規則，避免政府在決策的過程中不經顧問而一意孤行。同時，完善政府信息公開的制度內容，政府法律顧問有權查閱、知曉其他可能對其工作有影響的政府相關信息，從而幫助法律顧問更好的做出決策和提供法律服務。除此之外，應當保障政府法律顧問發表自己不同意見的權利和獨立性。

(三)其他

首先，提高政府法制辦公室人員考錄的專業要求和能力水平，將政府法制辦公室人員的考錄同其他部門人員的考錄區分開，或在招收時明確提出相應的專業要求，提高門檻的設置。其次，要求政府規劃出購買法律服務的專項資金，或由中央統一劃撥為各級政府提供財力支撐，專門用于各級政府購買法律服務。最后，為了保證政府法律顧問工作能夠貫穿于政府行政的日常，賦予政府法律顧問匿名舉報權，可以交叉舉報不同地區政府對于法律顧問的重視程度不夠或設而不問現象的存在，由上級政府作出裁決。

三、個人設想

政府法制辦公室附庸于政府，屬于政府內部機構，因此決定了它不可能客觀的審查、監督自己政府決策的制定和執行。我認為，是否能將監督權賦予政府系統外法律顧問，同時賦予其對于政府規劃、決策的審查權。相關的重要的行政決策必須經過法律學者、專家和律師的審查，有違法以及不合理的部分，交由系統內、外法律顧問共同審核提出意見。一個內部機構本來自己不會提出反對意見，但是外部系統提出的反對意見它必須要進行分析，二者在共同分析的基礎上完成一個行政決策，應該可以做到合法、合理、公開。

[ 注 釋 ]

①劉韋.論我國政府法律顧問制度的現狀及其完善[J].知識經濟，2013.

②李俊紅.規范政府法律顧問制度，全面推進法治政府建設[J].商，2014.

[1]王中華.當代中國律師政治參與研究[M].南京:南京大學出版社，2012:165.

[2]劉韋.論我國政府法律顧問制度的現狀及其完善[J].知識經濟，2013(11).

[3]李俊紅.規范政府法律顧問制度，全面推進法治政府建設[J].商，2014(23).

[4]王劍哲.關于政府法律顧問制度若干問題的探討[J].行政與法制，2002(2).