對(duì)民辦教育非營(yíng)利性的思考

張燁超

四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，該法總則第三條有如下規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。”由此我們可以明確的看出民辦教育的性質(zhì)，然而，這與很多民辦教育以非營(yíng)利的名義從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的實(shí)際情況相違背。作為現(xiàn)實(shí)中以民辦非企業(yè)單位為主題的民辦學(xué)校，長(zhǎng)期掙扎在營(yíng)利和非營(yíng)利之間且營(yíng)利傾向突出，普遍的“虛假非營(yíng)利”問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)強(qiáng)烈不滿與質(zhì)疑。本文將民辦教育的非營(yíng)利性作為切入點(diǎn)，結(jié)合法理與實(shí)情，針對(duì)我國(guó)民辦教育的非營(yíng)利性問(wèn)題做出思索，并提出相關(guān)的建議。

一、“非營(yíng)利性組織”的內(nèi)涵

為了進(jìn)一步研究民辦教育的非營(yíng)利性，我們必須對(duì)“非營(yíng)利性組織”的概念有正確的認(rèn)識(shí)。“非營(yíng)利性組織”是個(gè)舶來(lái)品，其英文是Non-Profit Organization(NPO)，類似的稱謂還有“非政組織”Non-Governmental Organization(NGO)等。非營(yíng)利性組織作為一個(gè)部門(mén)概念在國(guó)際上并沒(méi)有統(tǒng)一，不同的國(guó)家對(duì)于其理解稱謂也不盡相同，美國(guó)約翰——霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究項(xiàng)目歸納的五特征界定是在國(guó)際上被廣為接受的，其中包括:(1)組織性，是指其有正式的組織機(jī)構(gòu)，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等;(2)非政府性，是指不隸屬于政府或受其支配，也不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也可稱為“民間性”;(3)非營(yíng)利性，顧名思義是指不以營(yíng)利為目的，不進(jìn)行利潤(rùn)分配或分紅;(4)自治性，是指其能夠進(jìn)行自我管理，有獨(dú)立的決策與行使能力;(5)志愿性，指參加組織的成員特別是資源的集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動(dòng)中志愿者的參加占一定的比例。在這五個(gè)特征中，必不可少的是組織性這一前提，而非政府性和非營(yíng)利性是最一致和最根本的認(rèn)識(shí)。

為了更好的闡述“非營(yíng)利性”這一概念，我們必須對(duì)以下概念做出區(qū)分。“營(yíng)利”、“贏利”、“盈利”這三個(gè)詞語(yǔ)不僅發(fā)音相同，詞義也極容易產(chǎn)生混淆。“營(yíng)利”就是“謀利”，以賺錢為目的;“贏利”指的是賺到了錢，可能虧本，也可能盈余;“盈利”指扣除成本，還賺到了錢。由此可見(jiàn)，“非營(yíng)利性”是對(duì)這類組織在性質(zhì)上所做的界定。非營(yíng)利性組織一般具有三個(gè)方面的基本特征:一是該組織不以營(yíng)利為宗旨;二是資源提供者不從投入資源的該組織中索取經(jīng)濟(jì)回報(bào);三是該組織的所有權(quán)不為資源提供者享有。而我國(guó)的民辦教育在定性“非營(yíng)利”這一概念時(shí)含糊不清，造成了不可避免的矛盾。

二、我國(guó)民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行法律體系并未對(duì)民辦學(xué)校的法律地位做出明確具體的界定，是一重要疏漏。相對(duì)于民辦醫(yī)院與民辦福利機(jī)構(gòu)的分類管理狀況，現(xiàn)實(shí)中民辦學(xué)校只能按照民辦非企業(yè)單位類別進(jìn)行法人登記的嚴(yán)苛做法——1995年《教育法》第25條規(guī)定任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，使整個(gè)公益性的教育領(lǐng)域被狹隘封閉成為非營(yíng)利行業(yè)(盡管2002年《民辦教育促進(jìn)法》不提“不得以營(yíng)利為目的”，同時(shí)該法第66條還規(guī)定“在工商行政管理部門(mén)登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”)，實(shí)乃“政出歧視”的結(jié)果，而以是否“利用國(guó)有資產(chǎn)”舉辦來(lái)區(qū)分并定性一所高校，則凸顯了現(xiàn)行法律中殘留的以“所有制”劃分類別并施以不同管理的傳統(tǒng)思路。值得思考的是《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”這一規(guī)定使得民辦教育的非營(yíng)利性得到了質(zhì)疑。作為現(xiàn)實(shí)中民辦非企業(yè)單位主體的民辦學(xué)校，長(zhǎng)期以來(lái)掙扎在營(yíng)利和非營(yíng)利之間且營(yíng)利傾向突出，普遍的“虛假非營(yíng)利”問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)強(qiáng)烈不滿與嚴(yán)重異議。這種“名不符實(shí)”現(xiàn)象:一方面是政策雖允許社會(huì)資源舉辦社會(huì)事業(yè)采取營(yíng)利組織形式，但許多出資者直接為了營(yíng)利目的但出于可以享受稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策考慮而選擇舉辦非營(yíng)利性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位，身披非營(yíng)利外衣卻以“賺錢”身份示人，特別是在缺乏有效監(jiān)管下更是恣意牟利;另一方面是某些政策因素使得社會(huì)資源舉辦社會(huì)事業(yè)必須選擇非營(yíng)利組織形式——正如民辦教育，出資者本意可能恰恰是為了營(yíng)利但又不得不選擇民辦非企業(yè)單位形式。

三、對(duì)我國(guó)民辦教育的幾點(diǎn)建議

2013年，我國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校超過(guò)14萬(wàn)所，各級(jí)各類民辦學(xué)校在校生突破4000萬(wàn)人。我國(guó)人口眾多，教育需求巨大，公共教育資源早已無(wú)法滿足居民對(duì)于教育的需求，民辦教育在我國(guó)教育發(fā)展歷程中承擔(dān)著越來(lái)越多的教育任務(wù)。一方面，鑒于我國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r;另一方面，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在良莠不齊的現(xiàn)象，有大量的營(yíng)利性和非營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)并存。如何規(guī)范民辦教育秩序，建立民辦教育良性發(fā)展的環(huán)境，針對(duì)這一復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者結(jié)合我國(guó)民辦教育發(fā)展背景，從法理法規(guī)的角度作為切入點(diǎn)提出下列幾點(diǎn)建議。

第一，在法律上明確民辦教育的地位。我國(guó)民辦教育類型很多，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》將民辦教育全部納入了非營(yíng)利組織，這一規(guī)定籠統(tǒng)地將營(yíng)利性的民辦教育與公益性的民辦教育融合在一起，使得法律對(duì)民辦教育的調(diào)整范圍不明確，更有可能使得營(yíng)利性的民辦教育得不到法律的規(guī)范。

第二，推動(dòng)民辦學(xué)校營(yíng)利性與非營(yíng)利性的分化。這不僅符合國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(“非公經(jīng)濟(jì)36條”)中“支持、引導(dǎo)和規(guī)范非公有資本投資教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)的非營(yíng)利性和營(yíng)利性領(lǐng)域”的有關(guān)精神，也符合國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)提出的“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”的要求。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對(duì)登記為民辦非企業(yè)單位的民辦學(xué)校要著力于前述公益法人和財(cái)團(tuán)法人法理基礎(chǔ)上的事業(yè)法人規(guī)制。對(duì)登記為企業(yè)的民辦學(xué)校要基于所從事的社會(huì)公益性質(zhì)而予以必要的法律控制:一是建立完善的準(zhǔn)入制度和獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。針對(duì)義務(wù)教育索具有的特殊性，要把營(yíng)利性民辦學(xué)校的經(jīng)營(yíng)范圍限定在非義務(wù)教育領(lǐng)域;二是在保障和尊重營(yíng)利性民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)前提下，政府要加大對(duì)可能影響教育公平和教育質(zhì)量環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理;三是建立完善的營(yíng)利性民辦學(xué)校市場(chǎng)退出機(jī)制。

第三，加大政府對(duì)民辦教育的支持與投入。民辦教育應(yīng)當(dāng)獲得與公辦教育同等的地位與發(fā)展環(huán)境。我國(guó)可借鑒日本的《私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》、《私立學(xué)校振興助成法》，對(duì)各類民辦學(xué)校實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。這不僅有利于壯大我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，更為公民提供了更多的教育選擇權(quán)利。同時(shí)，這并不意味著政府可以減少對(duì)公辦教育的責(zé)任。政府在義務(wù)教育的領(lǐng)域更應(yīng)當(dāng)負(fù)有必不可少的主要責(zé)任，也只有在保障義務(wù)教育的同時(shí)，盡最大可能地加大對(duì)民辦教育的投入，使得二者并重、互補(bǔ)、相得益彰的良性發(fā)展。

[1]貝奇·布查特·阿德勒.美國(guó)慈善法指南[M].北京 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002.

[2]Salamon L.＆ Anheier，H.K.Global Civil Society D imensions of the Non-profit Sector.USA The Joh ns Hopkins University Maryland，1999.

[3]2014-2020年中國(guó)民辦教育市場(chǎng)分析與投資前景研究報(bào)告.

[4]陳桂生.中國(guó)民辦教育問(wèn)題[M].北京:教育科學(xué)出版社，2001.