論我國宅基地退出機制的缺失與完善

安 婷

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450000

一、我國農村宅基地利用現狀及問題

長期以來，我國農村地區的宅基地都是無償獲取的，并且對于使用期限沒有限制。農村宅基地是農民從國家得到的重要福利和保障，既滿足了農村地區人民群眾基本的生存條件也為他們自身的發展奠定了基礎。隨著城鎮化建設步伐的不斷加快，廣大農村地區私自擴占或亂占耕地作為宅基地的現象較為普遍，從而出現了一系列宅基地面積超占、宅基地閑置等不合理現象。目前，我國農村宅基地利用問題主要有以下幾個方面:

(一)一戶多宅、面積超標現象多

根據我國《土地管理法》的相關規定，農村地區居民一戶只能占用和擁有一處住宅，并且住宅的總面積不得違反省、直轄市的相關規定。首先，一戶多宅現象在我國農村地區是較普遍的，伴隨著多塊宅基地的擁有，就會發生如下現象:在新宅基地建新房后，舊宅基地一般就會被閑置，或者即使擁有新宅基地，但仍然在舊宅基地居住，新宅基地則被荒廢。[1]其次，隨著收入水品的提高，農村居民對自身居住環境的要求也在不斷提高，然而村鎮規劃并不完善，部分村民在獲取新宅基地時一般會選擇比舊宅基地面積更大的土地，這就會引起宅基地面積超標，如此這般對農村土地資源是一種嚴重的浪費。

(二)“空心村”現象普遍

根據我國《土地管理法》的有關規定，農村居民一般不應占用耕地建設住宅，要盡量對原住宅進行改建或在村內空閑建新宅，如果要將耕地轉為自家宅基用地，則需要鄉政府審核、縣政府批準。但是這些法律規定在實際生活中并未取得相應的規劃效果。由于城鎮化水平和農村地區居民生活質量的不斷提高，原村莊的基礎設施均無法滿足當地居民的現時要求，在這種情況下，大量居民住宅向村莊四周擴張，占用新的宅基地建新宅或者直接放棄農村住宅在城鎮買商品房，脫離原來村莊舊址，致使住宅閑置率大幅度提高，舊村莊被四周新建住宅包圍，就形成了“空心村”。[2]“空心村”現象近年來在我國農村地區廣泛存在，我國應完善宅基地退出機制，推動農村宅基地的有效、集約利用。

(三)大量的存在違法、違規現象

在我國，農村地區宅基地的管理機制是十分缺乏的，對于審批程序比較重視，而對于宅基地的實際利用情況缺乏有效管理和監督。在農村地區，非法占用耕地現象是很常見的，并且存在許多非法交易宅基地的現象。目前我國是不允許宅基地進行私自交易的，這就與現實社會中農村居民追求更好的住宅環境以及城鄉一體化發展趨勢是相互矛盾的，這就需要不斷健全相關宅基地的法律法規，建立宅基地退出機制，使農村地區閑置宅基地得到有效的開發和利用，緩解我國土地資源匱乏的巨大壓力，為農村地區的穩定和農民生活水平的進一步提高奠定良好的基礎。

二、建立宅基地退出機制存在的問題

(一)相應的法律制度的缺失

首先，從我國《土地管理法》的相關規定可以看出，農村宅基地是不允許進行交易的，這就嚴重阻礙了農村宅基地退出機制的構建，將農村宅基地流轉的道路封鎖了，這是極其不合理的，與現代社會和農村地區的發展已經嚴重不符了，需要進行相應的修改。其次，有關我國宅基地的流轉和退出機制的相關條文大多是概括性或原則性的，例如《土地管理法》第65條，只是對可以回收宅基地的情況進行了規定，但對于具體操作及補償等相關事宜未做相應規定，這在實際生活中就會產生很多問題。

(二)相關的補償和保障措施缺失

首先，目前我國在農村宅基地退出方面，實際上實行的是無償收的政策，早在1995年我國就制定了《確定宅基地所有權和使用權的若干規定》，對農村宅基地的使用權問題作了詳細規定，其中也涉及到了農村宅基地退出的無償性問題，符合一定條件的宅基地由農村集體經濟組織無償收回。這樣的政策缺乏對農民的相應補償，農村居民是不會主動退出宅基地的。其次，農村宅基地是國家無償提供給農村地區居民的，農村宅基地為農民提供了最基本的生存條件，雖然目前大量農村居民進城務工，但是進城工作的農村地區居民得不到居住、醫療、子女教育等方面的切實保障，所以大量農村居民在城鎮務工且收入水品較高后仍不愿放棄農村宅基地，并將其作為生活的最后一道保障。

(三)農村宅基地產權不明確

根據我國《物權法》的規定，農村宅基地使用權是一種用益物權，但是在《物權法》中并未詳細規定宅基地流轉方面的內容，只在第153條進行原則性的規定，即:適用《土地管理法》和有關國家的規定。這樣的規定在實際生活中嚴重限制了農村宅基地的有效流轉。另外，我國仍然存在宅基地登記制度缺失的問題，農村地區宅基地的流轉無法得到有效登記，這種登記制度的不完善，會嚴重影響到農村宅基地擁有人的權益及宅基地退出時的補償數額。無論從維護農村地區的和諧穩定，還是保護村民合法權益的出發，我國都應當建立明確的產權制度和宅基地登記制度。

三、我國農村宅基地退出機制的完善建議

(一)完善相關的法律制度

我國有關宅基地退出的法律條文大多是原則性的，應當完善相關法律，提高可操作性。首先，我國《土地管理法》相關條文需要進行修改，改變宅基地不可買賣的規定，進而推動農村宅基地在法律規定范圍內的自由流轉，逐步完善我國農村宅基地退出機制。其次，需要在法律上明確規定農村宅基地退出的具體情形，例如:一戶農民同時占有多處宅基地，申請新宅后，仍不愿放棄舊宅的情形或者是在舊宅處擴大其宅基地的占有面積，超過了相關的宅基地面積標準的情形。最后，在法律層面上，明確農村宅基地退出的具體程序。從申請條件到審批程序都要在法律中得到具體體現，這樣就可以有力地推動農村宅基地退出機制的完善。

(二)完善相關的補償和保障措施

首先，建立健全我國農村宅基地回收機制，必須完善相關的補償措施，應當按照市場價格制定相關的補償標準，從而使放棄農村宅基地的居民有能力在社區新村或城鎮擁有新的住宅。[3]另外，明確相應的補償標準也快有力的推動“一戶多宅”的農村居民主動放棄舊宅，提高農村宅基地使用效率。其次，關于保障措施，一方面，我國需要建立城鄉一體的保障體系，只有完善了相關的保障措施，才能提高農村居民的積極性，在農村宅基地退出機制的構建中發揮主要作用。對于進城務工人員，應當完善其養老保險、子女教育、就業、住房等相關福利政策。另一方面，我國可以在農村地區建立集中性的農村社區或農村公寓，可以有效減少宅基地供給不足的壓力。

(三)建立登記制度，明確宅基地的產權歸屬

首先，我國農村宅基地登記制度有待完善，農戶宅基地面積大小及界限布局都應在宅基地登記中有所體現，這些內容直接關系到宅基地退出時補償的數額及相關權益，因此，應在廣大的農村地區完善宅基地登記制度。其次，我國應當明確宅基地使用權權能，推定農村宅基地自由流轉市場的建立。[4]完善和明確宅基地的產權并頒發登記證，可以為農村居民實現其宅基地的用益物權提供基礎保障。提供法律與政策上的明確規定，可以有效遏制農村地區的“一戶多宅”與“宅基地超標”等不合理現象。

[1]何祖普.農村宅基地有償退出機制的立法探討[J].經濟研究導刊，2013(11).

[2]張如勇.構建農村宅基地有償退出機制研究[J].新農村，2015(1).

[3]楊秋林，夏天.試論農村宅基地流轉存在的問題及對策[J].農業考過雜志，2012(6).

[4]許小峰等.農村宅基地退出與補償的幾點思考[J].國土資源情報，2011(8).