行政權公共性視角下我國行政法發展方向

王 瑩

遼寧大學法學院，遼寧 沈陽 100036

一、從國家行政到公共行政

20世紀初，政府對社會生活的管理由有限控制急劇轉變為全面控制，國家行政權滲透到人們生活的各個領域。但自20世紀70年代起，“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共事務的有效性，公共行政隨著非政府組織的成長以及政府公共職能的變遷興起，它的特征主要體現為:行政機關行使職權方式從管理逐步向服務轉化，廣泛使用非強制性的行政方式;社會組織和中介組織在參與公共事務管理和公共服務等方面的作用日漸突出，較好的協調了政府和公民的關系。

二、行政權的國家性和公共性

(一)行政權的國家性與管理論行政法觀

作為國家行政的突出特征，行政的國家性是指行政以國家的強制力為后盾，以國家行政機關為代表而實施的對國家事務和公共事務進行各種管理活動。

與此相應的管理論的行政法觀認為:行政法確切的說就是國家管理法，管理主體對管理對象的影響，是借助于行政法規范來實現的。這一理論具有明顯的片面性，它過分強調政府的集中管理，將行政相對人作為純粹的管理對象和義務客體，剝奪了相對人參與行政程序的主體地位。因此，這種觀點已經落后于現代國家民主與法治發展的總體水平，不具有導向性的積極意義。

(二)行政權的公共性與平衡論行政法觀

由于紛繁復雜的社會生活中充滿了單單由國家管理無法調和的矛盾，隨著國家行政向公共行政的轉變，行政權也日益從國家性演進至公共性。行政的公共性是現代國家行政最基本的特征，社會越進步，行政的公共性就越顯著。

平衡論的行政法觀主張現代行政法應追求平衡，為了實現這種協調與均衡的價值主張，一方面，行政法從公益目的出發，在賦予行政機關必要的權力的同時，保證這些權力的有效行使;另一方面，行政法從私人權益保護目的出發，又必須賦予公民相應的行政參與和救濟權利，完善行政程序，強化對行政權的監督，這兩方面都不能偏廢。

三、行政權公共性對行政權國家性的挑戰

(一)從行政權國家性到公共性的轉變是歷史的必然

20世紀70年代起，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革席卷全球。社會模式開始轉變，世界多數國家都把推進政府改革，提高行政效能作為提高本國綜合實力的重要舉措，導致行政權國家性雖與公共性并存于一個社會，但國家性的衰弱和公共性的漸強使行政權的公共性扮演了更為重要的角色。

(二)行政權公共性是行政的最高價值標準

自由競爭的社會中的個人或社會團體直接追求的一般是個體利益，這就需要公共權力對社會進行全面整體的協調和組織。行政公共性是指公共權力主體對公共事務的管理活動應該執行公共意志，代表公共利益并最終實現社會公共目的，如果行政權力主體盲目追求自身利益，忽視行政權的最高價值標準——公共性，就意味著公權力的腐敗和滅亡。

四、行政權公共性下我國行政法發展展望

行政權從國家性到公共性的轉變，帶來了行政法研究視角的轉換，在公共性下我國行政法的發展打破了傳統觀念界限，把滿足公共利益作為行政行為的目的，具體而言，主要體現在以下幾方面:

(一)行政法治觀念從管理行政到服務行政的革新

在公共性的行政權下，管理行政逐步轉化為服務行政，主張政府有效的為全體人民和社會提供最好的服務，同時也強調相對人對服務的交流與合作，即現代行政法應追求平衡，平衡行政主體與相對方的權利義務關系，平衡行政主體的權力與責任，平衡相對方的權利義務。

(二)國家行政機關與社會組織等行政主體并存

公共性下的行政權要以能夠最優地實現公共目標為標準，確定公共管理和公共服務的主體，應將有利于公共目標實現的社會公共組織等加入公共事務管理領域。由社會組織行使公共權力，可以避免或減少行政國家的諸如腐敗、低效、濫用權力等弊端，而且，社會組織相比國家機關更加貼近公眾生活，公民可以更加直接的參與其運作并對之監督。

(三)行政方式達到強制性與非強制性的并重

在公共性行政權下，因行政權力下放，政府行使職能的方式不斷發生變化，越來越多的采用帶有指導、契約等權利色彩較淡，強制性功能較弱的柔性手段來服務公眾，管理社會。非強制性行政方式的廣泛使用提高了行政效率，增進了行政民主，保證了行政目標實現的公平性。

雖然行政權的公共性并非在任何情況下都優于行政權的國家性，尤其當國家安全和利益受到某種威脅時，行政權的公共性可能需要讓位于行政權的國家性，但無疑，公共性將是我國現代行政法的發展方向和追求目標。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法(第五版)[M].北京:北京大學出版社，2011.

[2]張弘.公共性抑或國家性——行政合法的正當性判斷與選擇[J].甘肅政法學院學報，2008(4).

[3]楊海坤.現代行政公共性理論初探[J].法學論壇，2001(2).

[4]王曉君，薛萍.從國家行政到公共行政——行政主體范式重構之必然[J].徐州工程學院學報，2005(3).