失地農民的公共服務保障與可持續發展若干問題研究

失地農民的公共服務保障與可持續發展若干問題研究

毛莉

蘇州大學，江蘇蘇州215000

摘要：在快速的城鎮化和現代化進程中，失地農民群體不斷壯大，帶來的問題也越來越突出。失地農民的公共服務保障與可持續發展的問題能否得到妥善解決，直接關系到“五位一體”的現代化建設目標能否實現。目前我國失地農民在公共服務保障中突出的問題表現在基本公共服務非均等化、輕視生態環境安全的基礎性地位、忽視失地農民的差異性需求。大力推進基本公共服務均等化、不斷加強生態環境保護和逐步滿足失地農民的差異性需求，是解決失地農民的公共服務保障與推進可持續發展的主要對策。

關鍵詞：失地農民；基本公共服務均等化；生態環境安全

中圖分類號：F249.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0008-03

作者簡介：毛莉(1990-)，女，漢族，江蘇昆山人，蘇州大學，2013級馬克思主義基本原理研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

一、城鎮化凸顯失地農民基本公共服務均等化問題

失地農民可以這樣界定：被動或主動失去全部或部分農用地的法律主體(實際上可以簡單地界定為“失去農用地的法律主體”)。他們失去土地后，既有別與傳統意義上的農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。但是在快速的現代化進程中，農民的農業用地轉化為非農業用地，用于城鎮建設、集中發展先進制造業與現代服務業，是一個不可避免的現象。失地農民不該成為現代化進程中的犧牲者和被拋棄者，他們是社會主義現代化建設的擁護者、城鎮化進程的保護者。

在城鎮化進程中，失地農民主要分為兩種情況：第一種，被動型失地農民。它指因以公共組織的名義依法征收土地或違法征占土地而被迫放棄土地經營承包權以及其他衍生權的農民；第二種，主動型失地農民。它是指為取得所希望的戶口變更、職業轉化、經濟補償等利益無力或不愿意繼續承包土地，而自愿放棄使用權以及附著在土地上的一切權利的農民。在這里我們研究對象是第一種失地農民，即被動性失地農民。

失地農民作為全社會的成員，有著衣食住行、生存、生產、生活、發展和娛樂的需求，通過公共服務滿足失地農民生活、生存與發展的某種直接需求，能使農民受益。公共服務通常指為了滿足公共需要，由公共部門或私營組織提供勞動產品的活動。基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務，享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職能。

黨的十六屆六中全會明確提出，“完善公共財政制度，實現基本公共服務均等化?！北M管黨中央在十六屆六中全會上明確提出了要實現基本公共服務均等化，但并沒有給基本公共服務均等化作出明確界定。隨著城鎮化的不斷深入，我們逐漸認識到基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。即均等化只能是大體上的相等，不可能是絕對的相等，其實質上是追究底線的均等——追求基本公共服務最低水平。

從失地農民的現實出發，第一，農業用地轉入非農業用地速度太快，失地農民的基數將迅速擴展；第二，城鎮化建設往往伴隨這侵害農民利益、補償安置不合理以及無法解決失地農民的可持續生計問題；第三，土地對農民來說，具有就業和養老的雙重角色，農民失去土地后再就業困難以及社會保障的缺失。

根據我國的國情以及失地農民的特殊性來看，失地農民的基本公共服務均等化著重解決：第一，失地農民子女的教育問題，部分失地農民成為農民工后，一方面存在留守兒童的現象，另一方面在大城市里有著入學、升學的難題。如何給予失地農民子女特殊關懷。第二，失地農民的公共衛生與基本醫療問題，失地農民的醫療保險究竟應該劃歸于新型農村合作醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和城鎮職工醫療保險中的哪一類，如何制定與設計使其有效銜接的問題。加快推進基層醫療機構全覆蓋。第三，失地農民的基本社會保障問題，包括在農民失去土地、失去經濟主要來源的前幾年的最低生活保障問題以及衍生出來的一些特殊救濟問題。第四，失地農民的就業問題，如何進行失地農民再就業技能的培訓與指導，政府如何加大力度資助失地農民創業。

二、失地農民在公共服務保障中面臨的主要問題

以江蘇省蘇州市與淮安市為例，一方面，蘇州市的農民往往種植高收入的經濟作物與從事高利潤的養殖業，其實際上相當于個體戶，不是傳統意義上的農民。另一方面，由于蘇州市利用上海市的區位優勢、江蘇省的政策優勢以及蘇州市的成本優勢，較早的發展工業化與推行城鎮化建設，許多在戶籍意義上的農民，其實際上早已投入到先進制造業的生產與現代服務業的工作中，所以他們在失去土地的過程中，沒有導致失業。在農民失去土地的過程中，種植高收入的經濟作物與從事高利潤的養殖業的農民可以投入到產業化的現代都市農業園區工作，或者通過獲得的征地補償款進行自己的二次創業中，而那些實質上是工人階級的農民，實際上是拿到一筆可觀的補償金，而且國家、政府、村集體、個人征用的土地，既可以使失地農民每年獲得持續增長的紅利，又可以為待業在家的村民提供就業安置，促進就業。

淮安市地處江蘇省中北部，由于沒有明顯的區位優勢，進行工業化與城鎮化建設相對較晚。一部分失地農民依靠自己已有的技術可以養家糊口，但是對于絕大多數的失地農民來說，失去土地代表著他們的農業生產技能失去了意義。更為困難的是，多數失地農民的年齡都在40周歲以上，由于年齡、文化、體能、技能等因素，往往很難找到合適又穩定的工作，特別是遠郊地區的失地農民，由于就近范圍內沒有相應的制造企業與服務業的招聘需求。往往需要南上蘇州、上海等大城市尋求工作，成為極具中國特色的群體——農民工。由于市場經濟體制下的就業市場對于勞動者的年齡層次、文化水平、技術能力、市場競爭意識等有較高要求，這樣大齡農民工的就業選擇性就變小了。淮安市征用土地的賠償力度由于受自身公共財政能力以及體制的約束，與蘇州市相差較大，蘇州市的拆遷安置往往是一處宅基地換取多套住房，這種安置方式可以使蘇州失地農民通過出租、變賣房產得到相應的財產性收入，而淮安市的拆遷安置往往采取失地農民補繳部分成本后才能換取一套新房。這種城鎮化建設，在一定程度上，增加了農民的困難。

(一)必須注重生態安全在失地農民公共服務中的基礎性地位

馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中說過：“自然界，就它本身不是人的身體而言，是人的無機的身體。人靠自然界生活。這就是說，自然界是為了不致死亡而必須與之處于持續不斷的交互作用的、人的身體。所謂人的肉體生活和精神生活同自然界相聯系，不外乎是說自然界同自身相聯系，因為人是自然界的一部分?！泵绹鷳B倫理學家霍爾姆斯.羅爾斯頓III在《哲學走向荒野》中同樣寫道：“人類生命是浮于以光合作用和食物鏈為基礎的生物生命之上而向前流動的，而生物生命又依賴于水文、氣象和地質循環。在這里，生命同樣也并非只限于個體的自我，而是與自然資源息息相關。我們及我們所擁有的一切都是在自然中生長和積累起來的?！边@些都表明生態環境對于人類的生存與發展具有十分重要的意義。

生態環境一方面按照自然的規律不斷向前發展著，另一方面，它又同時受到自然的或人為活動的干擾，一旦生態環境失衡，人類的生存與發展將面臨極大的危險，生活質量也會相應的降低。城鎮是人類經濟、政治、文化、社會發展的產物，同時也是生態系統中最為復雜的類型，伴隨著我國如火如荼的城鎮化建設，“生態危機”在城鄉地區肆虐，制約著人類提高可持續發展的能力，極大地損害了人民的各項權益?；竟卜站然哪繕司褪潜Ｕ先嗣窕镜慕洕⒄?、文化和社會權益，當然也包括了人民的生態權益。

生態權益是指人在與自然界發生關系的過程中對于自然環境的基本權利以及行使這些權利所帶來的各種利益，如占有、利用以及享受自然環境資源的各項權利以及所帶來的各種權益。失地農民缺乏生態權益保障主要表現在以下方面：第一，隨著城鎮化建設的不斷推進，人口密度不斷加大，森林綠化面積嚴重不足。失地農民原來在鄉村分散式的生活，享受著青山綠水，現在卻要在鋼筋水泥的“牢籠”中禁錮著追求大自然美的步伐；第二，在快速工業化進程中，隨著城鎮工廠的生產、交通運輸和居民使用，排放出大量有害氣體。失地農民原來在鄉村享受著天然氧吧的滋潤，呼吸著新鮮空氣，現在卻要在充斥著各種汽車尾氣、工業廢氣的“器皿”中，卑微、膽怯地活著。第三，隨著城鎮人口的增多，對水的需求量不斷增大。不僅是量的問題，而且是質的問題。大量的工業污水與生活污水，挑戰著人們的健康。失地農民原來在鄉村中汲取清潔甘甜的泉水，現在卻要在充滿漂白味的自來水中滿足生的需求。

(二)必須高度重視失地農民的差異性需求

政府提供公共服務的目的是滿足人們的需要。但是一方面，從理論分析看，不同于私人物品的市場機制運作過程，基本公共服務的供給與需求由于受基本公共服務本身的公共物品屬性特征以及政府供給過程的復雜性影響，基本公共服務的供需結構存在天然的缺陷。由于當代中國社會的多樣性分層、地區經濟發展的不平衡、文化習俗的差異性以及公共利益類型的豐富性，致使不同地區、不同群體對基本公共服務的需求存在著很大的差異，另一方面，從我國的現實看，政府主導下的基本公共服務供給模式也存在諸多問題。在這種供給模式下，政府僅從自身實際能力的角度出發，忽視對失地農民需求的考察與調研，在很大程度上造成失地農民基本公共服務供給與需求的結構失衡，沒有發揮基本公共服務應有的作用。

失地農民的土地補償安置不到位，基本公共服務設施不完善，可持續發展能力不強。失地農民迫切需要提升自身可持續發展能力和提高自身的生活質量，從而實現自身全面發展。在失地農民這個群體的內部，又有著小群體的不同需求，居住在動遷安置小區的失地農民，他們需要有個優良的生態環境以及相對應的公共服務設施的配套；作為進城務工的失地農民，希望能在大城市工作享受到相對應的各項保障，如他們希望子女的入學、升學等能與城市居民的子女享受相等的待遇；以及滿足基本公共服務最低水平的失地農民，他們有更高層次的需求，需要個性化的服務以實現自身的全面發展。

三、保障失地農民可持續發展的主要路徑

(一)要大力推進基本公共服務均等化

黨的十七屆五中全會指出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續發展的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。”推進基本公共服務均等化需要大力加大財力的投入，更為重要的是科學合理的公共財政制度。其中包括(1)合理劃分中央與地方政府基本公共服務均等化的事權與財力。(2)合理分工各級基層政府的基本公共服務均等化職責，根據基本公共服務內容的類型與性質，確定各級基層政府應承擔的責任，省級、地級、縣級、鄉級政府責任的側重點也不同。(3)完善基本公共服務均等化的財政轉移支付制度，適當下放財力和擴大各級基層政府的稅權。財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎的，以實現各地公共服務水平均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。一方面，它可以采用縱向轉移與橫向轉移相結合的模式，解決我國地區之間基本公共服務均等化差異較大的內容。另一方面，建立健全相關的法律、法規，使其避免人為因素的干擾，從而規范化的運作。

在完善公共財政制度的同時，健全政府基本公共服務管理機制。其中包括：(1)建立各級政府基本公共服務均等化科學合理的考察體系。(2)根據基本公共服務均等化內容的不同，提供多元化的供給機制，以提高資源的有效利用率。(3)通過政府決策陽光化工程，大力提高人們參與的程度，使得基本公共服務均等化的政策能夠滿足人們的需求。通過各項具體措施的實施，努力縮小省際、某省份不同地區以及城鄉之間基本公共服務均等化水平的差距。

(二)要不斷加強生態環境保護

恩格斯：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。每一次勝利，起初確定取得了我們預期的結果，但是往后再往后卻發生完全不同的、出乎預料的影響，常常把最初的結果又消除了。美索不達米亞、希臘、小亞細亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢也想不到，這些地方今天竟因此而成為不毛之地，因為他們使這些地方失去了森林，也就失去了水分的積累中心和貯藏庫。阿爾卑斯山的意大利人，當他們在山南坡把那些在山北坡得到精心保護的樅樹林砍。光用盡時，沒有預料到，這樣一來，他們就把本地區的高山畜牧業的根基毀掉了；他們更沒有預料到，他們這樣做，竟使山泉在一年中的大部分時間內枯竭了，同時在雨季又使更加兇猛的洪水傾瀉到平原上。在歐洲推廣馬鈴薯的人，并不知道他們在推廣這種含粉塊莖的同時，也使瘰疬癥傳播開來了。因此我們每走一步都要記?。何覀儧Q不能像征服者統治異族人那樣支配自然，決不能像站在自然界之外的人似的去支配自然界—相反，我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界和存在于自然界之中的?！彪S著城鎮化建設的不斷深入，我們逐漸認識到城鎮化與生態環境之間存在著強烈的相互脅迫關系。一方面，城鎮化必然導致生態環境的變化；另一方面，生態環境的優良也勢必影響城鎮化發展水平。良好的生態環境促進城鎮化深層次的發展。

從責任主體的國家與政府來看，農民失去土地后，國家與政府要確保農民生存環境是生態宜居的，將失地農民的生態權益放于政府決策制定的基礎性地位，確保失地農民的生存權、健康權。做好科學合理的制度設計，如對生態環境保護與建設的法律、法規的建立與完善等，才能不留、少留遺憾，才能減少由于規劃落后所引發的浪費。從權利主體的失地農民來說，應該發揮自身的能動性，對自然界產生積極的影響。失地農民需要增強生態環境保護意識，培養正確的生態價值觀，失地農民應該遵循可持續原則，形成文明、健康、和諧的生活方式和消費方式。從中堅力量的社會來看，發揮大眾傳媒的輿論監督力量以及非營利性綠色環保組織的輔導力量來保障失地農民的生態環境的安全。

(三)要逐步滿足失地農民的差異性需求

中央城鎮化會議指出：“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活常住人口有序實現市民化作為首要任務?！?/p>

對于失地農民這個群體，國家與政府應該以失地農民為本，以可持續發展為核心原則，堅持失地農民及其后代的可持續生存與發展作為城鎮化建設制度制定的基礎條件，努力建構失地農民基本生活的長效機制，如持續性的土地補償安置、允許失地農民的動遷安置房轉化為商品房，增加失地農民的財產性收入。

對于失地農民中的小群體，一部分失地農民進城務工后，一方面，國家與政府應放寬失地農民申請保障性住房、廉租房政策。銀行可以為失地農民提供低息貸款，政府對失地農民在城市中購買房屋進行一定的優惠的政策，實現住房公積金制度有條件地覆蓋到城市中有穩定工作的失地農民中。另一方面，實現農村養老保險、失地農民養老保險與城鎮居民養老保險、城市職工養老保險有效銜接，強化新型農村合作醫療保險與城鎮居民醫療保險與城鎮職工醫療保險的有效銜接。一部分失地農民搬遷到安置小區，國家與政府應加大力度解決有勞動能力的失地農民的就業問題，進行就業與再就業的培訓與指導，同時發揮基層組織的作用，完善各項基本公共服務，加快基本公共設施全覆蓋，消除村落式的隔閡，實現社區化管理，確保失地農民與城市居民享受同等待遇。還有一部分已經滿足基本公共服務最低水平的失地農民，希望通過社會服務、私人服務帶來個性化的、高端的服務以滿足自身的全面發展。

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