“行人闖紅燈行為”的執法力度調控分析 *

“行人闖紅燈行為”的執法力度調控分析*

林茜茜

浙江警察學院，浙江杭州310053

摘要：“行人闖紅燈行為”雖然折射出公眾法律意識有待提升，但同時也說明對該類行為的執法力度存在合理性問題。本文在比較“行人闖紅燈行為”的國內外不同執法力度的基礎上，對我國現行的該類執法進行了調研，分析了當下公眾的期待與交警的傾向，提出對執法力度進行合理調控需考量的因素，并嘗試建構了合理力度的“以誠信記錄為基礎的懲罰性措施與教育性措施相結合的信用執法模式”。

關鍵詞：執法力度；社會期待；合理力度；模式構想

中圖分類號：U491.226

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0026-04

作者簡介：林茜茜(1994-)，女，浙江寧海人，浙江警察學院學生，治安學(公安法制方向)專業，研究方向：警察法學；指導教師：張靜(1971-)，女，浙江麗水人，浙江警察學院講師，主攻法理學、憲法學方向。

*屬于林茜茜主持的浙江省大學生科技創新活動計劃暨新苗人才計劃(《“中國式過馬路”執法力度控制》，立項號：2014R430007)的成果。

一、“行人闖紅燈行為”處罰的正當性

(一)“行人闖紅燈行為”成因

行人闖紅燈行為在我國普遍存在。根據資料統計，2012年1至10月份，全國因闖紅燈肇事造成死亡798人；因違反道路標志線肇事造成死亡26154人；因機動車未禮讓行人肇事造成429人死亡；因違法占用應急車道肇事造成161人死亡。平均每天2.6人死于“闖燈”、86人死于“越線”、1.4人死于“不讓”、0.5人死于“強占”①。行人闖紅燈行為居高不下的原因在于以下四點：

1.“中國式馬路”的缺陷②。主要體現在兩點：一是行人通過設施較少，交通設施建設不合理。二是紅燈時間超過行人等待忍耐限度，紅綠燈時間分配不合理。

2.“中國式心理”的形成。行人法制觀念淡薄，存在從眾、僥幸心理，認為機動車不敢來撞。法不責眾的心理使其認為違法者多，交警難于執法。

3.“中國式執法”的漏洞。“重管車，輕管人”成為交警執法的普遍傾向，且因為對行人的執法難度較大，交警主動糾正查處該違法行為的較少。

4.“中國式開車”③的矛盾。機動車亂闖紅燈、高音喇叭催人、搶道行駛等不文明現象比比皆是。行人為在路口爭取自己方便，便忽視自身安全、不顧相關法律規定闖紅燈。

(二)“行人闖紅燈行為”處罰的正當性

行人闖紅燈行為實質屬違法行為，依據如下④：

1.行為違法性，違反《道路交通安全法》第38、62條，《道路交通安全法實施條例》第38、39條的相關法律規定。

2.社會危害性，該違法行為易影響道路交通秩序、誘發交通事故。每年全國因行人違法的道路交通事故就占總數的15%⑤。

3.應受處罰性，《道路交通安全法》第89條規定，此類現象應處警告或者五元以上五十元以下罰款。

二、“行人闖紅燈行為”國內外執法力度分析

(一)國內外關于“行人闖紅燈行為”執法力度對比

有學者對世界上一些國家關于行人闖紅燈行為的執法力度作了闡述⑥，以下列出國內外幾種典型的情形：

1.國外的執法力度

(1)德國：個人信用掛鉤。闖紅燈記錄與個人信用掛鉤，主要體現在貸款利率高于他人以及不能長期貸款。

(2)美國：罰款可大可小。各州對闖紅燈行為的罰款數額2至1000美元不等，情節嚴重者可拘留，甚至法庭解決，個人信用記錄終身記錄。

(3)新加坡：可判一年監禁。第一次闖紅燈，罰款200新元(約人民幣1000元)，且第二次、第三次闖紅燈，加倍處罰，最重的可判半年至一年監禁。

(4)澳大利亞：罰款數額巨大。在十字路口信號燈是紅色或閃爍的紅色時走過去均受處罰，對亂穿馬路的行人，可以罰款200澳元(約1300元人民幣)。

2.我國現有的執法力度

(1)北京：罰“帶頭大哥”。對帶頭的行人罰款10元，非機動車罰款20元。

(2)廈門：永久保留記錄。對違法行人予以警告，如不聽勸阻且情節惡劣，則處10元罰款。違法記錄永久保存，影響貸款、考駕照等。

(3)深圳：當“臨時協管”。對違法行人一律采取20元罰款，或穿上“綠馬甲”做臨時協管，維護交通秩序。

(4)南京：曝光告知單位。對違法行人開具20元的罰款，對拒絕罰款、不服管理者，予以曝光告知單位的處罰。

(5)浙江：嚴罰交通違章的“一號行動”。寧波、金華、溫州等地響應2013年浙江省公安廳的“一號行動”，對于違法者處以5至20元罰款。

(二)我國現有執法力度的利弊分析

長期以來，公眾對闖紅燈現象習以為常，治理素來沒有行之有效的對策。國內部分先驅城市出臺以罰款為主的執法方式治理行人闖紅燈，效果顯著但也存在一定問題。

1.現有執法力度的優點

部分先驅城市以罰款為主處罰違法行人，收獲不小成果。浙江杭州自2013年3月1日實行為期十個月的“一號行動”，2013年共查處行人亂穿馬路違法行為11.96萬起，是2012年的68倍⑦。嚴管之下，行人開始守規矩，違法闖紅燈現象得到逐步緩解，因行人違法闖紅燈造成的交通事故百分比也得到相應的減少。

2.現有執法力度的弊端

(1)罰款額度過輕。各地進行處罰時罰款多設置在二十元以下，對于大多行人而言，這樣的處罰額度無關痛癢。

(2)處罰過于單一。對行人闖紅燈行為處罰方式單一，除罰款以外，鮮有其他政策出臺。執法人員行使權力時沒有完備的法律依據支撐，執法存在誤區與盲點。

(3)因罰而罰。交警街頭式集中治理，因罰而罰，罰款額度不大，往往治標不治本，易造成行人不看紅燈看交警的現狀。

(4)處罰難度大。因違法基數大，道路情況繁雜，違法人員多借口、多糾纏，暴力抗法，執法部門“重管車輕管人”的態度等現實原因難以處罰。

(5)權力尋租。對于交警執法可能存在的“亂罰款”、“處罰不公”等現象，在破壞交警形象的同時，也讓公眾對治理失去以公平眼光看待的信心，執法陷入僵局。

(三)國外執法力度對我國的借鑒

國外的罰款額度普遍偏高，金額折合人民幣在千元上下，如此高額的罰款讓行人產生心理震懾。同時國外對闖紅燈行為的處罰并不單單只局限于罰款，處罰關乎生活的點點滴滴。由一個小故事來說明國外闖紅燈的處罰對生活的巨大影響：在德國一個雪夜，有人心存僥幸闖了紅燈，一個睡不著覺的老太太目睹這一情景。第二天一早，這個闖紅燈的德國人就接到了一個電話，是保險公司要求增加保險費，他準備換一家保險公司投保，但全德國的保險公司都已獲取其闖紅燈記錄，對他都增加了保險費。銀行也將他的分期付款期限從十五年改為十年，他的兒子的學費也不能再分期繳納⑧。由保險公司、銀行、學校等單位對闖紅燈者進行再度處罰，產生更直觀的處罰影響。

國外對相應的執法力度擁有完善的法律規范支持，無論是罰款還是監禁，警方在執法過程中都有法可循。如國外般的執法方式以及力度在國內實行會因其過大的力度，造成公眾的抵觸心理，加大執法矛盾。對國外的借鑒并不是對其現有方式力度的照搬照抄，而是結合中國國情制定合理力度的執法模式。

三、執法力度合理性的社會期待

設立行人闖紅燈行為的合理執法力度，并非政府部門的獨角戲，執法效果是否盡如人意，也取決于公眾是否配合。在其合法性的基礎上，不僅需要具備交警操作的可執行性，而且應當從公眾可接受并能引以為戒的執法力度著力。本文開展對執法力度合理性的公眾期待與交警傾向調查，結果如下：

(一)關于執法方式的選擇

參與調查者認為懲罰性措施目前國內需要采用，但罰款處罰方式過于單一，偏向多樣化方式。多數調查者認為信用懲戒為主的教育性措施優于罰款為主的懲罰性。交警認為罰款為目前應用最多、執法較為方便的處罰措施，但信用懲戒掛鉤是最有力度的處罰措施，因為其影響深遠，對公眾威懾較大。鑒于國人對“面子”的極端重視，深圳臨時協管員的處罰方式也是交警較為傾向的選擇，但因目前沒有相應法律支撐，只能放棄。

(二)關于罰款額度的選擇

罰款是目前主流執法方式，在其額度的選擇上，交警傾向于高額罰款而公眾則更期待小額罰款。部分交警認為可將罰款額度提高至千元水平，讓行人望罰款而生畏，減少闖紅燈的行為發生。據調查，僅60%公眾較為愿意接受十元以下罰款，認為經濟上的處罰有就可以，此類行為不需要罰的過多。小額罰款易被繳清，過分提高罰款額度會增大權力尋租的可能性，激化執法矛盾，影響警民和諧。僅18%公眾認為將罰款額度定為五十元，加大違法成本，行人衡量后減少違法行為。

(三)關于是否設置執法專門人員

據調查，八成公眾認為因目前國人素質達不到自覺遵守，有約束才會做好，有必要設立專門執法人員來糾正；二成公眾則認為不需要。由于警力有限等客觀問題，交警認為專門在路口專門人員存在困難，但有必要在重要路口設置交通協管。同時可設置“臨時協管”的處罰，在解決人力成本，有效利用資源維持秩序同時，達到執法教育效果，但因目前沒有相關法律規定，這樣的處罰很少實行。

(四)關于執法態度的選擇

據調查，68%公眾表示若可以好言相勸，便會好好配合執法。交警表示也希望在執法過程中微笑面對、和氣解決，面對行人五花八門的理由，采取微笑執法遠比嚴肅處理更有效；但因不配合甚至暴力抗法行為的存在，有時導致微笑執法已失去用處，只能嚴肅對待。23%公眾認為太過溫柔的執法一定程度上縱容違法者的囂張本性，控制力度將降低。

四、合理的執法力度需考量的因素

執法力度關系公眾能否接受處罰，以及在處罰后能否引以為戒，從而達到有效控制闖紅燈行為以及讓公眾自覺接受制約的目的。參考張大均教授社會心理承受能力的制約因素的內容⑨，以及考慮交警現實執法中碰到的問題，合理的執法力度是將有效資源的利益最大化，須從執法的有效性、公眾的可接受性、執法的可行性三方面進行考量。

(一)執法的有效性

執法有效性分為對個案執法有效性與對公眾執法有效性，對改善行人闖紅燈行為意義較深遠的是后者。即處罰的接受者為社會大多數人而非個別人時，眾人的心理接受能力變成了社會心理承受能力，因此當執法力度針對的是社會公眾時，其作用更為深遠。

公眾闖紅燈現象依靠道德的約束得不到應有的效果，實行罰款等與個人利益相關聯的處罰措施對公眾形成良好習慣有一定程度的幫助與引導⑩。在肯定罰款經濟處罰的同時，尋求更優的處罰措施。執法是手段，力度是基準，執法措施需要為維護良好的道路交通環境服務，目的在于整頓交通秩序，提高出行安全率。交警與公眾傾向設立的執法人員在目前治理行人闖紅燈階段不可少，“臨時協管”人員的設立在處罰違法人員的同時，減輕人力資源消耗。同時轉變執法人員態度，微笑執法達到最優化的處理結果。加強交警執法監督，使執法在公開、公正和公平的環境下進行，并將罰款所取得的罰金用于基本交通設施的完善。

(二)公眾的可接受性

合理執法力度的設立是執法主體與執法相對方相互博弈的結果，并非執法部門閉門造車便能完成建構的，需要考量公眾是否接受。合理執法力度不是光靠高壓強制或過于隨意便可持之以恒運行，需要公眾在被處罰時坦然接受，被處罰后引以為戒。

1.違法成本高于違法利益

作為經濟理性人，做出行為之前會權衡行為后所獲利益與因該行為受法律制裁成本的關系。闖紅燈的行人認為生命的價值高于一切價值，認為即使無視交通法規，機動車也應避讓，且若發生事故，機動車一方也須擔責。故當違法成本高于違法利益，行人便會放棄違法行為而選擇遵守交規。以罰款為例，大多數公眾傾向五至十元的小額罰款是因趨利避害心理而選擇，選擇處罰時有利于自己的方式力度。當罰款額度提升至五十至一百元時，打破公眾對罰款的超低預期，但還在公眾的接受范圍之內，達到被處罰后引以為戒的目的。還可以通過社會服務性處罰等途徑使公眾意識到所要付出的違法成本將高于違法所得利益。

2.增強依法責眾的公平感

法不責眾心理導致行人闖紅燈行為愈演愈烈。執法稍有偏頗便會讓被處罰者不服。公眾接受處罰并不難，難在讓其無異議地接受處罰。依法責眾并非因指標或文件引起的“運動式”執法，而是向“常態化”發展的結果。加大處罰力度，無論行人或非機動車，只要違反交規，便依法處罰，不因人數多寡便放松尺度或因輿情偏向便執法偏頗。必要時也需“槍打出頭鳥”，對具有鼓動性的帶頭闖紅燈者處以最高處罰，此處的帶頭者應以是否為第一個闖紅燈為標準。利用行人不想成為“帶頭大哥”的心理，使其在紅燈面前停下腳步。對跟隨者也進行處罰，但處罰力度稍低于帶頭者，消除違法者的投機心理，也平衡處罰所帶來的心理傾向。

(三)執法的可行性

執法力度的合理性還需考量其在實際執法應用過程中的可行性。

1.合理執法力度降低闖紅燈意愿

公眾對出行安全的需求是放在首位的，執法也是為維護安全通暢的道路交通環境。當闖紅燈行為成為大部分公眾出行的選擇時，道路交通環境將呈現出混亂危險的狀態，與公眾的出行安全需求相違背。因此當交警的執法與公眾的出行需求越一致，其可行性越高。即合理執法力度使公眾違法闖紅燈的意愿越低，罰款等的正式懲罰和通知單位等的羞愧懲罰會減弱闖紅燈意愿。

2.執法規范化避免公眾不信任

是否存在“濫罰款，吞罰款”現象？處罰是否只對普通老百姓有效？是否可以拿錢找關系銷處罰記錄？此類問題都是公眾所擔憂的。要消除公眾擔憂，就要從執法者的執法行為入手。交警在對違法行為處罰時，必須牢記法定性、程序性、公正性、互動性四性特征，依據法律法規以及內部規定進行處罰。

3.規范自由裁量權更顯人性化

處罰違法行為時，交警以事實為依據，法律為準繩，綜合考慮行人闖紅燈的事實、性質、情節以及造成的社會危害程度等情況，做出與之相適應的處罰。立法上不能窮盡所有可能，闖紅燈的背后都有著行人不是理由的理由，當然也存在特殊緊急情況，交警在處罰時應靈活機動，因人因事做出更有成效的管理，已達到事平心也平的效果。

五、合理力度的執法模式構想

基于上文對執法力度三方面因素考量，為更好治理行人闖紅燈行為，需明確執法力度裁量基準，仿照駕駛證扣分模式，為每一位公民設立信用分數，建構合理力度的以誠信記錄為基礎的懲罰性措施與教育性措施相結合的信用執法模式(以下簡稱信用模式)。在信用執法模式運用中體現執法力度的合理調控。

(一)執法力度裁量基準設計

1.處罰方式的選擇

(1)懲罰性措施。1)罰款。隨著經濟發展，2003年制定的《道路交通安全法》的處罰額度已不適應當今經濟，公眾趨利避害心理而選擇的小額罰款不痛不癢，部分交警認為將罰款額度急劇提升至千元水平過于嚴重。筆者認為，對于第一次罰款的額度應控制在五十至一百元之間，且因違法次數的不同，提升相應罰款額度。2)對于造成嚴重后果的違法者，需依法追究刑事責任。人車相撞，根據過錯程度劃分責任，若機動車沒有過錯，承擔責任不超過10%。

(2)教育性措施。社會服務處罰屬教育性措施，意在讓被處罰者參與交通臨時協管或是護學崗工作，體會闖紅燈所帶來的危害性。被處罰者擔任的交通臨時協管須與交管部門設立的交通協管加以區分，例如身著不同顏色馬甲。護學崗則是在上下學路口維護交通秩序，保障學生出行安全。處罰并非只局限于及時處罰，可由行人在一定時間范圍內選擇，避免以要事在身等借口逃避處罰或與執法者產生矛盾，暴力抗法。臨時協管旨在通過維護交通秩序，制止闖紅燈行為再犯以及告誡其他行人，并非要求被處罰者抓到下一個替代者，避免協管人員為早點結束處罰惡意放縱行人闖紅燈，背離最初處罰宗旨。

2.自由裁量權細分

為規避因自由裁量權所帶來的同案不同罰，處罰幅度過大或隨意等問題，提高執法人員執法水平、規范執法隊伍建設，建立嚴格的責任追究制度，并針對四方面的執法問題——因數而異、因人而異、因事而異、因度而異設置執法力度裁量基準。

(1)因數而異。第一次闖紅燈，可進行五十至一百元的經濟處罰，或由違法者選擇當臨時協管一小時來抵消經濟處罰，信用分數扣一分；第二次，處罰額度在一百至一百五十元，并處做臨時協管一小時，信用分數扣兩分；對于三次以上違法者，處兩百元以上罰款，并處做臨時協管兩小時，信用分數扣三分。若因闖紅燈引發交通事故造成嚴重后果者，依法追究刑事責任。

(2)因人而異。此項分類中的因人而異，是指年齡段的不同或是智力發展水平的不同。未成人、弱智、精神病患者，處罰應以責令監護人嚴加看管為主。老年人普遍較為節儉，處以罰款處罰更會引起其重視，并引以為戒。對青壯年經濟上的處罰遠沒有做臨時協管等處罰有效，維護交通的同時又對其有教育作用。

(3)因事而異。交警在處罰時應對不同原因引起的闖紅燈行為加以區分。對耐煩不住、別人闖我也闖等原因者嚴懲不貸；但若存在性命垂危等緊急情況，在當場處罰上應稍加放寬，責令其三日內前往所屬公安機關說明情況，根據情況予以相應處罰。在處罰方式以及力度上具有人情味，公眾接受也更容易。如若引發交通事故，便需接受交通部門的調查與處罰。

(4)因度而異。因其闖紅燈的影響程度來區分處罰方式與力度。處罰過程中存在以下情況，應從重處罰：1)產生嚴重后果的，如造成嚴重交通事故；2)作為帶頭人的；3)多次違反屢教不改的；4)妨礙執法人員執法的。而存在以下情況，則不予處罰：1)十四周歲以下的，不予處罰，責令監護人嚴加管教；2)精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候闖紅燈，責令監護人嚴加看管和教育；3)其他情形。存在以下情況，從輕或減輕處罰：1)十四至十八周歲；2)盲人或者又聾又啞的人；3)七十周歲以上；4)紅綠色盲者。

(二)執法模式的整體建構

建構合理力度的執法模式，設立信用分數，對違法行為采取相應處罰并扣分，不同信用分數影響處罰的選擇與力度，如圖1所示。信用模式中的信用分數主要由闖紅燈的信用歷史、造成危害、身份特質綜合決定，這三個維度包含的內容舉例如下：(1)信用歷史：之前因闖紅燈被處罰的歷史；(2)造成危害：因闖紅燈是否造成嚴重后果；(3)身份特質：指公民的年齡、心智等因素。個人信用分數的查詢可分為公安系統內部查詢與互聯網外部查詢，方便交警處罰，也方便公眾個人查詢。

1.信用分數標準

信用模式采取扣分制度，信用分數滿分為十分，分為A-D四個等級。最高等級A為十分，B為八至九分，C為五至七分，D為五分以下。行人本就該遵守交通秩序，故A等級應為常態現象，考慮目前行人違法闖紅燈現象嚴重的現狀，為鼓勵滿分的目的，A等級的行人涉及罰款、個人貸款利率、保險費用、社保費用等都有更優惠的選擇；信用分數低則分為B-D三個等級，例如，B等級的行人罰款數額等將會比A等級高；對于C等級的行人，開始將闖紅燈的違法記錄通報公司、學校，影響個人績點；對于D等級的行人，將會對找工作、貸款、考駕照、個人貸款利率等方面有嚴重影響。此外，為鼓勵行人遵守交通規則，B-D三個等級的行人如若在三年內不再做出闖紅燈行為，則可以上升一個信用等級，以此類推，D等級升為A等級需要九年。

2.實際執法操作示例

以對某一“闖紅燈行為”執法為例：在路口設有執勤人員，一是為維護交通，二是對違法者處罰。考慮目前警力欠缺的現狀，可由上文提到的交通協管與臨時協管協助執法，但他們并無處罰權，只是協助交警執法。如此，一位交警可負責的路口區域便可相應增大，減少警力支出。執勤人員維護交通秩序，對闖紅燈行為加以制止，當存在不聽阻攔，執意闖紅燈者，由交警進行處罰。違法者為一人，根據信用模式處罰；違法者為二人或二人以上，帶頭者處罰最嚴，跟隨者次之。交警進行處罰時，記錄被處罰人的相應身份信息，移動執法終端進行信息錄入；對于被處罰人，須告知處罰的事實、理由以及依據。罰款處罰的，需開具統一制發的罰單；而限定被處罰者應當自收到罰單之日起二日內，交至所屬交管部門，交警不進行收繳罰款的工作；交管部門應當自收到罰款之日起二日內將罰款繳付指定的銀行。做出其他處罰措施的，如臨時協管，應限定被處罰人在三日內到所屬交管部門接受處罰。相應的信用扣分信息應以短信形式通知本人，并告知其所處信用額度內的各項事宜。

六、結語

行人闖紅燈行為已成為阻礙改善交通現狀的絆腳石，此陋習存在良久，不是說改變就能改變。治理違法闖紅燈這一現象是一個過程，現在處于治理的開始階段，各類困難不斷顯現，現階段的治理進度緩慢，但長期對該類行為堅持治理，收益將頗多。

為改善目前行人闖紅燈行為的現狀需要與基本交通設施的完善與交通安全、規則意識建立結合起來。但因為目前處于公共尚未形成遵守交通法規習慣的狀態，要改變行人闖紅燈的現狀，需要投入各種監管措施去調控。筆者認為，建構合理力度的“以誠信記錄為基礎的懲罰性措施與教育性措施相結合的信用執法模式”是可行的。綜合考量執法力度合理調控的因素，在信用模式中明確力度裁量基準，為交警道路交通執法提供一定借鑒意義。

[注釋]

①今年前十月798人死于闖紅燈[N].南方周末，2012-12-03.

②樂華.談”中國式過馬路”的杭州治理模式[J].公安學刊——浙江警察學院學報，2013(5).

③侯曉娜，溫玉斌.“中國式過馬路”亂象的成因及治理意見[J].傳承，2013(2).

④樂華.談”中國式過馬路”的杭州治理模式[J].公安學刊——浙江警察學院學報，2013(5).

⑤佚名.中國因駕駛員和行人違章導致的交通事故約占九成[EB/OL].新華網，2008-5-25.

⑥向玉萍.各地開罰“中國式過馬路”北京罰“帶頭大哥” [EB/OL].人民網，2013-4-11.

⑦謝曉穎，陸海峰.杭州交警去年查處“中國式過馬路”11.96萬起[N].今日早報，2014-1-27.

⑧德國人闖紅燈之后的故事[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_8698beee0100toax.html.

⑨社會心理承受能力的制約因素分為社會刺激與主體心理基礎.

⑩王若松.行人闖紅燈罰款有助形成好習慣[N].齊魯晚報，2012-10-26/2014-12-2.