行政訴訟受案范圍擴大之思考

行政訴訟受案范圍擴大之思考

楊萬濃

湖南師范大學法學院，湖南長沙410081

摘要：對比新舊行訴法關于行政訴訟受案范圍的規定，新行訴法確實在較大程度上擴大了行政訴訟受案范圍，這將會給今后行政相對人、行政機關以及法院的工作帶來很大影響。但此次擴大亦在未納入內部行政行為和抽象行政行為、未真正從實質上擴大受案范圍等方面存在一定的不足。對此，望通過改變確定受案范圍的方式、有選擇的納入部分內部行政行為和抽象行政行為的方式，力求為受案范圍的進一步完善盡點綿薄之力。

關鍵詞：行政訴訟；受案范圍；行政行為；具體行政行為；抽象行政行為

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0011-03

作者簡介：楊萬濃(1992-)，女，湖南張家界人，湖南師范大學碩士研究生，研究方向：訴訟法。

一、行政訴訟受案范圍擴大之具體表現

新《行政訴訟法》(以下簡稱新行訴法)關于行政訴訟受案范圍的規定主要：

體現在第2章內容中，對比舊《行政訴訟法》(以下簡稱舊行訴法)關于受案范圍的規定，新行訴法在比較大的程度上擴大了行政訴訟受案范圍，具體主要表現在：

第一，新行訴法第12條第一款的第(四)(五)(八)(十一)項是明確增加的條文，分別納入了自然資源的行政確認行為、行政征收、征用及其補償決定、排除限制競爭的行政權力濫用行為、行政協議；

第二，新行訴法第12條第一款第(一)項中增加了“暫扣”和“警告”，同時將“拘留”修改為“行政拘留”，“沒收財物”修改為“沒收非法財物”，擴大了受案范圍也增加了準確性；

第三，新行訴法第12條第一款第(二)項中增加了行政強制執行；

第四，新行訴法第12條第一款第(三)項將原先申請許可證和執照以及行政機關作出的拒絕頒發和不予答復的行為擴大至所有申請行政許可的行為和行政機關做出的所有的有關行政許可的決定；

第五，新行訴法第12條第一款第(六)項增加了“等合法權益”，意味著今后申請行政機關保護除“人身權、財產權”之外的其他合法權益，行政機關不作為的，亦可以提起行政訴訟；

第六，新行訴法第12條第一款第(七)項在原先“經營自主權”的基礎上增加了“農村土地承包經營權”和“農村土地經營權”；

第七，新行訴法第12條第一款第(九)項明確列舉了違法“集資”、“攤派費用”兩項違法要求履行義務的行為，使條文更加明確具體；

第八，新行訴法第12條第一款第(十)項在沒有支付“撫恤金”之外，增加了“最低生活保障待遇”和“社會保險待遇”兩項內容；

第九，新行訴法第12條第一款第(十二)項增加了“等合法權益”的表述，將行政訴訟所保護的合法權益從人身權、財產權擴大至受教育權、勞動權等公法權利。

二、行政訴訟受案范圍擴大帶來的影響

(一)對行政相對人的影響

行政訴訟的受案范圍是公民合法權益受到行政權侵害時可請求司法保護的范圍。新行訴法擴大了行政訴訟受案范圍，即意味著擴大了行政相對人請求司法保護的范圍，主要表現在：

首先，對于行政機關作出的行政強制執行、關于自然資源的行政確認、行政征收、征用及其補償決定以及行政協議等，行政相對人認為這些行為侵犯了其合法權益的，現都可以提起行政訴訟；

其次，認為行政機關侵犯其“農村土地承包經營權”和“農村土地經營權”的，以及行政機關未給付“最低生活保障金”、“社會保險待遇”的，行政相對人現也可以請求司法機關給予司法保護；

最后，現認為行政機關侵犯了其“受教育權”、“勞動權”、“社會保障權”等“人身權”、“財產權”之外的其他合法權益的，行政相對人都可以提起行政訴訟，請求司法保護。

(二)對行政機關的影響

行政訴訟受案范圍的擴大，意味著將有更多的行政案件進入司法程序，接受法院的合法性審查，這給行政機關的工作帶來一定的積極影響。

第一、法院更加廣泛的監督制約，會迫使行政機關在作出行政行為前，充分考量相關利害關系人的權利義務，嚴格按照法律規定行使權力，同時也要求行政機關增強依法行政和法律風險意識，提高依法履職能力。

第二、越來越多的行政應訴工作，要求行政機關通過集中學習、開展培訓等方式提高行政應訴技能，同時加強行政應訴工作機構建設，有利于解決現行政應訴工作沒有專門機構負責的現狀。

第三、行政敗訴的風險，會迫使行政機關依法行政和提高行政能力，盡量減少案件被訴概率，預防行政行為被訴影響行政效能和行政管理效率。

然而，受案范圍的擴大也會給行政機關的工作帶來一定的消極影響。

首先，行政應訴的壓力以及行政敗訴的風險會影響行政機關行使行政職權、從事行政管理工作的積極性，致使行政機關消極行政，不利于社會的有效管理和公共利益保護。

其次，受案范圍的擴大，在真正保護了合法權益受到侵害的行政相對人的同時也給某些行政相對人惡意訴訟提供了機會，干擾了行政機關的正常的行政管理工作，影響行政管理效率。

最后，行政訴訟所帶來的部分行政行為停止執行等后果，會影響行政管理和行政執行的效率，甚至會間接的影響到公民、法人和其他組織的合法權益以及社會公共利益。

(三)對法院的影響

行政訴訟受案范圍的擴大必將極大地激發公眾提起行政訴訟的積極性，行政訴訟案件數量可能會大幅增加，這對法院的行政審判能力帶來挑戰。

首先，面對新案件類型，法院缺少相應的行政審判經驗，法院審判人員需要加強知識儲備和相應職業技能培訓，提高應對新案件、新情形的能力。

其次，新行訴法實施以前，部分原先由民事審判庭審理或其他途徑解決的行政爭議現轉變為由行政審判庭審理，需要法院工作人員加強培訓，學習新行訴法的主要內容，協調解決各審判庭之間的業務分工，切實履行法院司法監督和保障人權的職能。

最后，面對激增的行政案件數量所帶來的行政審判壓力，法院審判人員要提高專業審判能力和審判技巧，同時法院也應相應增加行政審判人員的數量，確保公正、及時審理行政案件，解決行政爭議。

然而，受案范圍的擴大也會給法院的審理工作帶來一些負面影響。一方面，急劇增加的行政案件的數量給法院帶來了巨大的審判壓力，若法院適應不了增長的人力、物力、財力需求，會導致行政案件的堆積，影響行政案件的審理效率和質量，對行政相對人合法權益的保護和行政機關行政管理職權的實現都會產生不利影響；另一方面，某些法院為了提高考核績效，解決行政案件堆積問題，單純追求行政審判的效率而不顧審判質量，后果輕則損害了相對人的合法權益，重則損害了社會的公平正義，喪失了司法的權威和公信力。

三、行政訴訟受案范圍擴大之不足

(一)行政訴訟受案范圍的擴大更多表現為形式上的擴大

雖然新行訴法在第12條第一款中將可訴行政行為類型由8項增加至12項，但筆者認為這種增加列舉式的擴大更多表現為形式上的擴大。

首先，增加列舉的自然資源的行政確認行為、行政征收、征用及其補償決定等并沒有超出舊行訴法概括規定的侵犯人身權、財產權的兜底條款范圍；

其次，雖然新行訴法“等合法權益”的表達讓學者普遍認為其將權利保護范圍擴大至公法權利，但新行訴法并未明確列舉一項類似于受教育權、勞動權等公法權利。這對于在司法實踐中用列舉方式確定受案范圍的我國來說，沒有明確列舉將意味著在司法實踐中“等合法權益”的規定有被束之高閣的風險。

最后，新行訴法增加列舉可訴行政行為的方式，會在司法實踐中給人錯覺，即只有行訴法明確列舉的才屬于行政行為訴訟受案范圍，使肯定列舉更多地成為實踐中法院拒絕受理案件的依據，進一步加劇受理難的困境。

(二)明確將內部行政行為排除于受案范圍之外

雖然內部行政行為并非一概均能提起行政訴訟，但新行訴法將所有內部行政行為排除于行政訴訟受案范圍之外，亦缺乏合理性。

第一，行訴法立法之初，將內部行政行為排除于受案范圍之外主要是受到德、日特別權力關系理論的影響以及考慮到我國行政訴訟剛起步，經驗不夠。但隨著法治的發展，特別權力關系理論已不適應現代行政的發展。同時，經過多年的行政訴訟司法實踐，法院積累了豐富的審判經驗，有能力對內部行政行為進行審查。因此，沒必要仍將所有內部行政行為排除于受案范圍之外。

第二，現有的公務員內部行政行為的救濟方式主要有：行政申訴，行政監察，人事爭議仲裁等途徑，但這些救濟方式相對于行政訴訟來說，缺乏嚴格詳細的操作程序和效力權威性的保障，不能進行有效救濟。

第三，將內部行政行為納入受案范圍，使其接受來自外部的司法監督，可以有效防止內部行政行為不公開、不透明所導致的腐敗，保障行政機關依法行政。

第四，法院是否受理一個案件，不應根據行為的對象而應是根據行為的性質以及行為是否對相對人的合法權益造成損害。①近些年來，侵犯公務員基本權利的事件時有發生。行政訴訟作為行政相對人保護其合法權益的最后一道屏障，若不加區別的將所有內部行政行為均排除在受案范圍之外，不利于保障公務員基本權利，也不符合《行政訴訟法》的立法宗旨。

(三)抽象行政行為仍未直接納入受案范圍

新行訴法賦予了法院對規范性文件的附帶審查權，其主要內容為：首先，對規范性文件只能是附帶審查。其次，附帶審查的對象僅僅包括國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件。最后，當規范性文件不合法時，人民法院只能不將其作為認定行政行為合法的依據，同時向規范性文件的制定機關提出處理建議，但并不能導致該規范性文件直接失效的效果。②

行訴法修改前，對所有抽象行政行為都不能提起行政訴訟，現新行訴法規定可以對規范性文件進行附帶審查，在原先的基礎上向前邁進了半步，但這也意味著抽象行政行為仍被排除在行政訴訟受案范圍之外，筆者認為這樣的修改過于保守。

第一，隨著抽象行政行為的數量逐步增多，抽象行政行為違法的現象日趨嚴重。例如：立法中的部門保護主義和地方保護主義；越權立法等等，嚴重侵犯了公民的合法權益。為有效地監督抽象行政行為，抑制行政主體在抽象性文件地制定和實施中的濫用職權和腐敗現象，有必要將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

第二，抽象行政行為的“普遍性”“反復性”“廣泛性”等特征決定了其一旦違法，將會造成嚴重的損失。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟，那么就有可能導致違法不當的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。

最后，在現實生活中，抽象行政行為未經特定的某一行政行為就直接侵犯行政相對人的合法權益的情形大量存在，附帶審查并不能有效的保護相對人的合法權益。因此，有必要將該部分抽象行政行為直接納入行政訴訟受案范圍。

四、行政訴訟受案范圍擴大之完善建議

(一)用肯定概括與否定列舉的確定方式從實質上擴大受案范圍

新舊《行政訴訟法》確定受案范圍的方式均為肯定概括+肯定列舉+否定列舉。從形式上看我國行政訴訟受案范圍的確定方式應屬概括列舉相結合的混合式。然而，大部分人包括學者和法官將這種混合模式理解成了列舉式，大大限制了實踐中的受案范圍，使本應該進入司法程序的案件排除在外，出現大量權利救濟的空白，妨礙了行政訴訟法的健康發展。

首先，肯定概括與肯定列舉相結合的方式，在司法實踐的過程中實質上架空了概括方式所設定的范圍，肯定列舉更多地成為法院拒絕受理案件的依據，導致案件受理難；其次，行政行為的復雜多樣，并非一一列舉所能窮盡的，縱使再增加列舉，也不能從實質上解決受案范圍狹窄問題，必然會留下權利救濟的空白。最后，行政行為表現形式的多樣，必然導致肯定列舉與否定列舉之間存在大量的模糊地帶，使法院無所適從。

因此，為真正從實質上擴大我國的行政訴訟受案范圍，建議今后我國《行政訴訟法》在立法模式上可以選擇肯定概括加否定列舉的方式，確認除否定列舉所排除的事項外，凡是實際影響公民權益的所有行政行為都納入行政訴訟受案范圍保護。

這樣規定的原因在于：首先，其避免了肯定列舉實質架空肯定概括所設立的抽象標準，解決了兩者之間的矛盾。其次，肯定概括加否定列舉的方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標準不易統一的缺陷，使受案范圍更加明確，能確保行政相對人的合法權益得到充分的救濟，也有利于法院的具體實踐。最后，隨著我國行政法制的健全和行政法院判案能力的進步，已能夠逐步適應概括式的確定受案范圍的方式。

(二)有選擇性地將內部行政行為納入受案范圍

公務員與行政機關之間的內部附屬關系決定了不可能將所有的內部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍。從保障行政機關工作人員的基本權利和保證行政管理效率的平衡原則出發，應有選擇性的將對涉及相對人重要基本權利的部分內部行政行為，納入行政訴訟的受案范圍。

首先，對相對人基本重要權利產生了嚴重影響的內部行政行為，應賦予相對人提起行政訴訟的權利。例如：對公務員實施的開除、辭退、解聘三類行政處分行為；對初任公務員報考錄用、聘用的決定等。

其次，對于其他雖然影響了相對人的權利但非重要的基本權利，目前還是不應納入受案范圍。如：對行政相對人作出的警告、記過降職等。又如：行政機關對內部工作人員的內部工作調動，工作分配，工作紀律要求等。

(三)將部分抽象行政行為納入受案范圍

基于行政權與司法權的關系考慮，同時從我國的基本國情出發，目前并不適合將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，具體建議如下：

第一，關于抽象行政行為的審查范圍。從我國的法制現狀及法規、規章在執法過程中所起的作用看，應暫時將規章與其他規范性文件納入行政訴訟受案范圍。

第二，關于抽象行政行為的起訴條件。抽象行政行為往往針對的是某一范圍內的所有對象作出的，其對象的不確定性決定了只有因抽象行政行為實際遭受損害了的相對人才能提起行政訴訟。

第三，關于審查抽象行政行為的具體方式。針對我國的具體情況，將抽象行政行為的審查方式采取“附帶審查”與“有限直接訴”相結合的方式，即在一般情形下，只能對其進行附帶審查，但當相應抽象行政行為未經特定某一行政行為即對相對人的合法權益造成損害，則可以對其直接審查。

這樣規定的好處，首先是加強司法機關對行政機關的監督，確保行政機關在制定抽象行政行為時依法行政，保證法制的統一。其次是也防止司法權過度干涉行政權力的行使，破壞行政管理秩序。最后，也有利于更大程度的保護相對人的合法權益。

[注釋]

①馬懷德.行政訴訟范圍研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

②韋煒，周游.新行政訴訟法適用的六大問題[J].人民司法，2015.3.

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