試論民事執行檢察監督制度的規范設計

試論民事執行檢察監督制度的規范設計

朱剛

重慶市檢察院，重慶401147

摘要：新修改的《民事訴訟法》已將民事執行檢察監督確立為一項基本的制度。“應否對民事執行活動實施法律監督”已沒有多少爭議價值，目前的主要問題還在于“如何監督”，這是現階段需要深入研究和著力解決的重要課題。民事執行檢察監督制度的規范設計應當結合現有改革背景，系統研究和科學厘定監督原則、監督范圍(監督對象和監督條件)、監督方式和具體職權等重要問題。

關鍵詞：民事執行；檢察監督；規范設計

中圖分類號：D915.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0020-02

作者簡介：朱剛(1975-)，男，漢族，重慶人，重慶市檢察院民事行政檢察處副處長，重慶市檢察業務專家，西南政法大學碩士生導師、博士研究生，研究方向：民事行政檢察制度。

“明確對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”，是中央政法委對深化司法體制和工作機制改革提出的重要任務之一，理論界對民事執行檢察監督制度也普遍持肯定態度。2012年《民事訴訟法》的修改初步確立了民事執行檢察監督制度，但并未對其監督范圍、程序、方式、效力等重要方面作出明確規定。此前，“兩高”曾下發關于民事執行檢察監督的試點通知，但其監督范圍極為有限。此后最高檢《民事訴訟監督規則》雖設置專章作出規定，但基本內容極不完善。可以說，無論從制度層面還是實踐層面，此項制度仍處在混沌狀態。較長時期以來，隨著各地檢察機關對民事執行監督工作的積極探索開展和理論研究的深入，此領域的實踐經驗和理論成果日漸豐富。因此，檢察機關對民事執行活動實施法律監督的必要性并無太大爭議，目前的主要問題仍然在于“如何監督”——這是現階段需要深入研究和著力解決的重要課題，也是少數反對意見者提出的一道“技術壁壘”。

“執行難”、“執行亂”，特別是民事執行領域暴露出的一系列腐敗問題，引起了社會各界的普遍關注，理論界對民事執行領域的研究也取得了豐富的成果，在許多重要問題上有著廣泛共識。法院系統近年來大力推行民事執行改革，許多法院在分權制衡的原則下，采取將執行裁決、執行實施、執行監督、執行管理相分離，分設相應機構，實行人員交流、回避等改革措施。因此，民事執行檢察監督制度的規范設計應當結合現有改革背景，系統研究和科學厘定監督原則、監督范圍(監督對象和監督條件)、監督程序、監督方式和具體職權等重要問題。

一、民事執行檢察監督制度的基本原則

(一)執行權與監督權的關系——不干預原則

民事執行與檢察監督的目標在本質上是一致的，旨在維護司法公正與權威，維護生效判決裁定的執行力，實現民事訴訟法確立的目的任務和當事人的訴訟利益。但是，執行權力的主體是唯一、恒定的，法院的執行權始終是民事執行活動的主導。在訴訟結構中，檢察監督作為一種外部監督制約制度，其價值集中體現為程序性功能，即對執行程序的保障功能。因此，對民事執行活動實行法律監督，不應干預法院正當、合法的執行活動，更不能取代法院的執行主導地位。確立不干預原則的目的在于準確把握執行與監督的相互關系，科學定位檢察機關在民事執行程序中的地位，防止超越監督權限。

(二)監督的效率——同級監督原則

為保證監督的效率和效果，基于權力對等原則，民事執行監督應當“以同級監督為原則，以上級監督為例外”，即各級檢察院對所在地的同級法院的執行活動實施法律監督，在必要時可以對下級法院的執行活動進行監督。在異地執行中，執行行為地的檢察院應當將受理的案件移送執行法院所在地的檢察院；在委托執行中，委托法院所在地和受托法院所在地的檢察院針對委托和受托法院的執行權限，分別相應行使監督權限。

(三)監督的范圍——有限監督原則

執行改革的主要目標是解決“執行難”和“執行亂”問題，但這是兩個相對獨立的問題?！皥绦须y”的產生涉及較為復雜的社會體制和社會環境因素，它一方面反映了執行活動面臨的困窘，另一方面體現了社會變革時期一些深層次矛盾，解決“執行難”是一個十分龐大的社會系統工程，涉及執行權運行的諸多交叉和延伸問題；“執行亂”的實質是執行權的濫用，是對執行活動本身的違法性的形象提煉。檢察監督作為公權對公權的監督，具有自身的超脫地位，因而應當主要著眼于對“執行亂”的監督，其目的是保證執行權的正常運行，而非取代法院的執行權?？陀^地講，對于“執行難”問題，檢察監督發揮的是一種間接和輔助作用。此外，有限監督原則還表明，檢察監督應當以當事人申請為前提，遵循民事訴訟的意思自治和私權處分原則，除非執行活動損害國家利益和社會公共利益以及發現執行人員有職務犯罪行為的，檢察機關不應主動啟動監督程序。

(四)實效原則

執行活動是生效裁判的既判力向執行力、訴訟利益向實有利益的轉化，執行的實效性因而至關重要，它包含了對執行效率和執行效果的追求。許多生效裁判最終成為一張“法律白條”，是喪失執行實效原則的具體體現。同樣，檢察監督亦應體現監督的實效性，在制度設計上應縝密設置有關程序，保障執行的效率和效果。

二、民事執行檢察監督制度的監督范圍及條件

筆者認為，監督范圍實際上是一個大的概念，包含了監督對象(執行活動的類型、文書載體)和監督條件兩個不同層次的內容。其中，監督條件(監督情形)是民事執行檢察監督制度規范設計的重點。

(一)民事執行監督的對象

1、民事執行活動。參考最高法院《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》的規定，可以將民事執行權分為執行審查權(亦稱執行裁決權)和執行實施權兩類。有人將執行權分為執行裁決權、執行決定權和執行實施權三種，其實大同小異，執行決定權似可歸為執行裁決權。相應地，執行活動也可分為執行裁決活動和執行實施行為兩類。執行裁決活動和執行實施行為的分類標準在理論上雖然存在一些爭議，各地法院在改革實踐中采用的劃分標準也不盡一致，但二者的區別還是較為明顯的：第一，執行裁決是依申請的活動，執行實施是依職權的行為；第二，執行裁決屬于審查和判斷活動，體現出較強的司法屬性，執行實施是采取的某種措施或行為，體現出較強的行政權色彩。

2、從執行活動的文書載體角度界定執行監督的范圍。執行活動作為公權活動，執行意志的表達和推行總是以相應法律文書為載體的，即作為監督對象的執行活動之各個環節均會體現為相應的法律文書，因此，從法律文書分類角度界定執行監督的范圍更具有針對性和實踐性。根據現行法律和司法解釋，法院為執行下列執行依據所實施的執行活動屬于檢察監督的范圍：民事判決、裁定、調解書、決定書、支付令；刑事附帶民事判決、裁定、調解書；仲裁裁決和仲裁調解書以及依據《仲裁法》所作的財產或證據保全裁定；賦予強制執行力的公證債權文書；裁定承認其效力的外國裁判文書或仲裁裁決書；民事財產保全或先予執行裁定；法律規定的其他民事法律文書；消極執行雖無文書載體，但也應納入監督范圍。

(二)民事執行監督的條件

民事執行監督制度的重點內容是監督條件科學設定，這對準確界定監督范圍、保證依法監督和規范監督具有重要意義。由于現行法律和司法解釋有關民事執行活動的規定十分龐雜，因此應當基于執行裁決權和執行實施權的分類，科學劃分和設定相應的監督條件，本著“粗細合理、繁簡適當”的原則，實現立法的抽象性與可操作性的統一。

1、對執行裁決活動的監督條件：違反規定不予受理或受理立案的；違反執行時效規定的；錯誤變更或者追加執行主體的；裁決組織不合法或違反回避規定的；缺乏據以作出執行裁決的執行依據的；執行依據相互矛盾或者執行裁決相互抵觸的；執行裁決與執行依據抵觸的；對仲裁裁決、公證債權文書、先予執行、執行保全等作出錯誤執行裁定的；違法裁定強制執行被執行人對第三人債權或者裁定第三人承擔連帶清償責任的；違法執行案外人財產，限制或者排斥案外人行使權利的；違法宣告被執行人破產的；執行裁決違反法定清償順序或清償比例的；違反參與分配制度規定或剝奪當事人異議權的；違法裁決協助執行義務人承擔賠償責任的；違法裁決執行擔保人承擔賠償責任的；對當事人、利害關系人的執行異議裁決錯誤的；違法裁決暫緩、中止、終結、恢復執行以及執行回轉的；認定事實或適用法律有誤或違反法定程序的其他情形，以及執行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的。

2、對執行實施行為的監督條件：違法送達法律文書的；違法調查被執行人財產狀況的；違法委托執行的；違反自愿合法原則，強制進行執行和解的；違法適用查封、扣押(扣留)、凍結、劃撥(提取)、搜查等執行措施的；違法評估、拍賣、變賣的；違法適用拘傳、拘留、罰款等執行強制措施的；違法將被執行人財產作價或者交付申請執行人抵償債務的；違法辦理款物交付、財產權利證照移轉等手續的；違法使用或侵吞執行款物的；違法變更執行標的、范圍、數額或者履行時間、期限、方式的；幫助被執行人隱匿、轉移財產的；偽造、變造、篡改執行文書的；執行實施行為與執行裁決不符的；其他違法實施具體執行行為的。

3、對消極執行的監督條件：作出執行裁決違反法定期限的；實施具體執行行為違反法定期限的；上一級法院怠于責令執行法院限期執行，或者怠于變更執行法院或決定由本院執行的；無法定事由超期結案的；其他怠于履行法定職責的。

三、民事執行檢察監督制度的監督方式

(一)抗訴

執行裁決的司法屬性與審判程序中的裁判沒有本質上的區別，因此對違法的執行裁決可以用抗訴的方式進行監督，接受抗訴的法院應當依照法定程序重新裁決。從執行實效原則考慮，對執行裁決的重新審查應當適當縮短審限。

(二)糾正違法意見

對違法的執行實施行為，檢察院應當向法院提出糾正違法意見。由于執行實施行為的內容十分豐富，程序較為簡單，方式比較靈活，具有較強的行政權屬性，采用糾正違法意見的監督方式更具有實效性和靈活性。

(三)督促意見

法院怠于履行執行職責的，檢察院應當向其提出督促意見。消極執行本質上是一種瀆職行為，在執行裁決和執行實施中都可能發生。由于消極執行沒有法律文書的表征，也無外在的積極行為，宜采用督促意見的監督方式。

(四)檢察建議

檢察建議適用于對不當的執行活動進行監督，如建議暫緩執行、建議減免罰款等。執行不當也可稱為執行失當，是指執行活動形式上雖然合法，但不具有合理性，違背了立法的目的和公平正義精神。由于執行過程中許多環節存在執行自由裁量權，特別因為執行實施行為強烈的行政屬性，有必要將執行不當納入檢察監督的范圍。鑒于執行不當從狹義上講不屬違法活動，采用檢察建議的方式進行監督較為適宜。但合理界定和準確區分執行違法與執行不當存在一定難度，在規范設計上宜采用概括的表述方式，以便于實踐中靈活掌握運用。

四、檢察機關在民事執行監督中的職權

(一)調閱案卷權

檢察院審查民事執行監督案件，可以調(借)閱、查閱、復印法院案卷材料。

(二)調查取證權

檢察院審查民事執行監督案件，可以進行必要的調查，有關單位和個人應當協助。

(三)要求說明情況權

檢察院審查民事執行監督案件，可以要求法院說明執行活動的有關情況。