公私合作背景下關(guān)于行政監(jiān)督新內(nèi)涵的再思考 *

公私合作背景下關(guān)于行政監(jiān)督新內(nèi)涵的再思考*

張一雄

東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189

摘要：行政監(jiān)督一直是我國行政體制改革進程最為重要的措施之一，界定行政監(jiān)督的內(nèi)涵，厘清行政監(jiān)督的范圍，是整個行政監(jiān)督體系最為核心的因素。在黨的十八屆四中全會提出對行政權(quán)進行制約和監(jiān)督體系的背景下，關(guān)保英教授在其大作中詳盡解讀了行政監(jiān)督的內(nèi)涵及其運行中的幾點問題，值得學(xué)者借鑒和參考。當(dāng)然，隨著時代的變遷和公私合作模式被政府部門的廣泛采納，使得行政監(jiān)督的內(nèi)涵需要適應(yīng)潮流重新界定并厘清范圍，尤其在公私合作之后組織形式的法人化和行政行為形式的多樣化，需要對行政監(jiān)督體系深層次的內(nèi)涵做出新的思考。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；公私合作；行政權(quán)力

中圖分類號：D912.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0052-03

作者簡介：張一雄(1990-)，男，漢族，浙江東陽人，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

*教育部規(guī)劃基金項目“雙階理論下政府采購體系化問題研究——基于法學(xué)和工程管理的雙重視角”(項目編號：3YJA820057)；江蘇省2014年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(項目編號：KYZZ_0057)。

關(guān)保英教授在其《拓展行政監(jiān)督的新內(nèi)涵》一文中，結(jié)合其對十八大四中全會的精神理解，對行政監(jiān)督做了廣義和狹義的界分，并從常態(tài)化問題、合力化問題、雙軌化問題、正式化問題和糾錯化問題五個方面對行政監(jiān)督內(nèi)涵做了新的拓展和解讀，關(guān)教授的論述對讀者產(chǎn)生了很大的啟發(fā)和思考，筆者試從行政監(jiān)督文義內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合法理和行政法基本原則，對關(guān)教授關(guān)于行政監(jiān)督內(nèi)涵之拓展做一個補充，并針對行政監(jiān)督具體運行過程中的幾點問題，與關(guān)教授商榷，對行政監(jiān)督新內(nèi)涵再次進行剖析和思考。

一、行政監(jiān)督文義內(nèi)涵及學(xué)理解釋

對于行政一詞的文義內(nèi)涵解釋，臺灣學(xué)者陳敏就曾指出，對行政之定義，雖經(jīng)學(xué)界百年之努力，亦仍未獲得完全滿意之結(jié)果[1]。學(xué)者翁岳生在其著作中提到行政帶有經(jīng)營、管理及執(zhí)行的意義。雖然若從純粹文義角度解釋行政，應(yīng)有公行政和私行政之分，但是由于學(xué)理習(xí)慣以及法律時代的變遷，行政一詞似乎就是公行政的當(dāng)然之意。但是隨著時代變遷，行政一詞并不一成不變地適用于政府公權(quán)力部門，當(dāng)下公私合作(PPP)模式正進行的如火如荼，很多行政部門都選擇與私主體合作完成行政任務(wù)，而在這種合作進程中組建的新主體或新組織，當(dāng)然地就吸收了行政部門的行政權(quán)力，從而具有一定的公行政職能，因此對行政文義內(nèi)涵的主體方面而言，不應(yīng)只僅限于傳統(tǒng)的公部門。對于監(jiān)督(supervision)一詞，有監(jiān)視、監(jiān)控之意，字典中將其定義為對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程、行為進行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能達到預(yù)定的目標(biāo)。

在行政監(jiān)督的學(xué)理內(nèi)涵上，有人提出狹義說、廣義說、系統(tǒng)控制說和融合說四種學(xué)說，對行政監(jiān)督內(nèi)涵進行探討。在狹義說方面，有學(xué)者認為行政監(jiān)督即為自身的內(nèi)部監(jiān)督，根據(jù)行政系統(tǒng)層級劃分而自上而下的行政監(jiān)督體系，僅僅將行政監(jiān)督內(nèi)涵局限在行政機關(guān)內(nèi)部，這種狹義的解讀方式忽略了現(xiàn)代民主政治的基本要求和民主法治國原則的核心價值，忽視了民眾對行政機關(guān)的監(jiān)督以及行政機關(guān)對外信息公開方式的被動式監(jiān)督。持廣義說的學(xué)者認為行政監(jiān)督是從行政機關(guān)的外部和內(nèi)部結(jié)合起來對行政行為是否合法適當(dāng)和廉政開展的檢查、督促和矯正活動。其實這種解讀行政監(jiān)督內(nèi)涵的實質(zhì)還是局限在行政機關(guān)的焦點上，雖然注重了行政監(jiān)督的多元主體和方式多樣，但并未融合行政監(jiān)督的多元化進路和復(fù)雜性類別，毋寧可以將此種學(xué)說看作是形式廣義的狹義說。再有持系統(tǒng)控制說的學(xué)者，其從行政管理和社會系統(tǒng)管制角度出發(fā)，認為行政部門應(yīng)當(dāng)受行政部門之外的監(jiān)督體系監(jiān)控，而完全忽視了行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督體系，與其認為其是系統(tǒng)控制說，毋寧也可將此種學(xué)說定義為狹義說。因此，以上幾種學(xué)說均可從性質(zhì)上認定為狹義說。而在有學(xué)者提到的融合說中，他們認為行政監(jiān)督宜從廣義、狹義兩方面理解，廣義上是指立法、司法機關(guān)、政黨、社會團體、新聞輿論等多種政治力量和行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察力量對政府及其公務(wù)員的行政行為所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)。[2]狹義上即指行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體系，正如前述狹義說所述的行政層級式監(jiān)督系統(tǒng)。因此，這種所謂的融合式學(xué)說理論，才是真正實質(zhì)上的行政監(jiān)督學(xué)理廣義說，也是切合行政監(jiān)督本身學(xué)理內(nèi)涵的學(xué)說解讀。

二、行政監(jiān)督運行過程的幾點問題

首先，就學(xué)理內(nèi)涵方面，關(guān)保英教授在其文章中亦對行政監(jiān)督進行了廣義和狹義的區(qū)分，其認為廣義的行政監(jiān)督包括了所有對行政權(quán)行使的監(jiān)督體系和方式，而狹義的行政監(jiān)督則僅僅包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督體系和方式。在狹義的這種學(xué)理解讀上并不如本文前述提及的三種形式狹義學(xué)說解讀方式來的全面和周全，宜結(jié)合行政系統(tǒng)監(jiān)督進路的方向多方面展開解讀。正如前文所提到的，行政監(jiān)督的縱向體系可以從行政管理和社會系統(tǒng)管制兩方面來看，狹義的行政監(jiān)督內(nèi)涵解讀并不僅僅限于行政管理體系的內(nèi)部監(jiān)督，亦可單一地從社會系統(tǒng)管制角度的狹義視角來觀察。

其次，就關(guān)保英教授提到的行政監(jiān)督方略常態(tài)化問題中，引述了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的相關(guān)內(nèi)容，以《決定》對審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，來印證行政法治在我國依法治國進程中的時代精神，同時關(guān)教授指出，我國的法治體系由五個有機聯(lián)系的板塊構(gòu)成，其中“嚴密的法治監(jiān)督體系”是其中五個板塊之一，由此認為行政監(jiān)督的常態(tài)化是法治體系的必然要求。但是在行政機關(guān)層級監(jiān)督體系這種狹義論視角下的行政監(jiān)督體系是否就是法治監(jiān)督體系應(yīng)有之內(nèi)涵似值商榷。首先要對法治監(jiān)督體系做一個明確性的定義，其界限到底為何。廣義的法有多種表現(xiàn)形式，法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)均可作為廣義法治的制度性基礎(chǔ)，全國人大立法和授權(quán)立法本身就是一個問題的兩個方面，而這種廣義法治基礎(chǔ)的雙刃劍或許有時會造成一定程度的損害。如關(guān)教授將行政機關(guān)之間的監(jiān)督納入狹義的行政監(jiān)督體系，從而進一步認為這種行政監(jiān)督體系是現(xiàn)代行政法治的核心，而就行政法基本原則來看，行政法上具有法律保留原則的適用，這一原則的約束使得行政機關(guān)在授權(quán)立法做出抽象行政行為的時候不具有太多的裁量空間，此時狹義論下的行政監(jiān)督體系似乎并不能產(chǎn)生太大的行政監(jiān)督功效，而是要進一步將行政監(jiān)督體系落實到法律監(jiān)督體系中去。

再次，關(guān)教授在文章中指出行政監(jiān)督合力化的問題，提及《決定》中“增強監(jiān)督合力”的概念，關(guān)教授指出這種監(jiān)督合力是形成一個相互分工、相互分層并形成結(jié)構(gòu)的監(jiān)督體系，行政監(jiān)督必須在當(dāng)下時代背景下與其他范疇監(jiān)督保持高度契合。誠然，這種契合和補充十分有必要也是推動行政監(jiān)督體系更加完善的動力和基礎(chǔ)，在對行政權(quán)的監(jiān)督過程中，各個方面互相契合、互相配合并且互相支持，但是這種配合和支持，僅僅局限于《決定》中提到的“增強監(jiān)督合力”的概念似乎略顯不足，這種指向性的合力監(jiān)督體系對于行政監(jiān)督體系的定位也未必能很好地詮釋。無論傳統(tǒng)的多元監(jiān)督體系還是《決定》中提及的合力監(jiān)督體系，均保證了行政監(jiān)督體系的多方位性，只是前者通過一定的制度和規(guī)制同向性進行監(jiān)督，而后者的各種監(jiān)督體系互相形成合力，具有明確的分工和分層，更具條理和層次性，但是兩種行政監(jiān)督體系并未充分強調(diào)各種監(jiān)督方式之間的相互制約性，這是建設(shè)法治中國進程中對于控制行政權(quán)擴張至關(guān)重要的條件和前提。行政監(jiān)督與其他各種監(jiān)督方式形成合力，并未見得這種監(jiān)督體系的高效性和抗腐蝕性。行政監(jiān)督雖然是對行政權(quán)進行監(jiān)督，但行政監(jiān)督權(quán)實質(zhì)上也是一種行政權(quán)力，各種權(quán)力的合力監(jiān)督只是廣義上權(quán)力的合集而已，內(nèi)部的支持和補充是這種權(quán)力體系的應(yīng)有之意，并不能當(dāng)然作為這種合力監(jiān)督體系合理性的內(nèi)在解讀，只有在這種合力監(jiān)督體系內(nèi)部存在合理的互相監(jiān)督互相制約機制，才能有效保障各種監(jiān)督方式不出現(xiàn)懈怠和失靈，也保證合力監(jiān)督體系的真正有效性。

最后，關(guān)教授提到的監(jiān)督程序正式化問題值得肯定和借鑒，監(jiān)督程序和行政程序應(yīng)區(qū)別對待，雖然正如本文認為的行政監(jiān)督也是一種行政權(quán)，也需要對監(jiān)督程序進行管控，但是行政監(jiān)督的客體是行政主體，而行政行為的客體是行政相對人，這在本質(zhì)上即有所區(qū)別。關(guān)教授認為應(yīng)當(dāng)同樣構(gòu)建行政監(jiān)督程序制度，這既是行政監(jiān)督內(nèi)涵的本質(zhì)體現(xiàn)，也是確保行政監(jiān)督有效和完善的法治保障，他認為應(yīng)當(dāng)參照歐美國家設(shè)置行政監(jiān)督程序法，比如專門的上下級行政機關(guān)關(guān)系法，來保障監(jiān)督程序。這種程序法的設(shè)置當(dāng)然值得贊同，但是需要補充的是這種程序立法的基本法理基礎(chǔ)和立法理念，不應(yīng)當(dāng)直接參照學(xué)理上的行政程序概念，也不宜直接參照國外以及我國臺灣地區(qū)的行政程序法，除了前述提及的立法規(guī)制對象不同之外，行政程序法是規(guī)制行政主體對行政相對人或不特定主體做出的行政行為，而行政監(jiān)督程序旨在規(guī)制公權(quán)力部門對行政主體進行的監(jiān)控和督導(dǎo)，因此兩套程序在理念上也有著根本的差異。

三、對行政監(jiān)督新內(nèi)涵之補充

一方面是公私合作背景下行政監(jiān)督對象的多樣化趨勢，使得行政監(jiān)督的對象相對應(yīng)地擴大。這一問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)階段公私合作模式的大量涌現(xiàn)和政府工程大量采取公私合作方式完成行政任務(wù)，行政部門為完成行政任務(wù)傾向于尋求私主體的合作，尤其在公共工程的建設(shè)運營上，這種公私合作表現(xiàn)尤為明顯。然而在這種為提升政府效益、活躍市場經(jīng)濟的同時，行政機關(guān)組織再造和優(yōu)化成為行政法以及行政管理過程中日趨突出的問題，也成為行政組織法學(xué)上的熱點研究問題之一。隨著私主體的介入，行政主體改革上有著組織層面和行為層面上的公私合作類型，德日等發(fā)達國家將這種組織再造稱為“行政機關(guān)的法人化”，對于這種公私合作后出現(xiàn)法人化組織的監(jiān)督，一方面應(yīng)當(dāng)明確其性質(zhì)是否是行政監(jiān)督，另一方面應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)督的范疇和對象，從而對行政監(jiān)督的內(nèi)涵做一個新的解讀和補充。行政法人的組織結(jié)構(gòu)是決定其為“公法人”性質(zhì)的最為核心之因素，而組織結(jié)構(gòu)又是由行政法人的基本任務(wù)所決定，即公法主體的“私法化”程度由行政法人的基本任務(wù)而判定。臺灣學(xué)者許宗力曾將行政法人的基本任務(wù)分為兩種，其一為辦理自治事項，其二為辦理國家委辦事項。[3]其實行政法人最為核心的在于許宗力提到的“自治事項”，國家委托其辦理的事項，不一定全然決定行政法人的基本任務(wù)，即使是屬于行政法人的“任務(wù)”，但也均由于是政府機關(guān)委托行政法人辦理之事項，并不能將其事項之性質(zhì)歸屬于行政法人之“基本任務(wù)”之上。行政監(jiān)督的核心要素即是對行政權(quán)的監(jiān)督，而私主體的介入稀釋了行政權(quán)在行政法人組織中所占的比重。因此，在公私合作行政組織再造過程中最為重要的是行政法人的自治事項，自治事項是行政法人“私法化”的重要表征，也同時決定和影響了行政法人的真正定性。行政法人的自治事項是由其所在公主體部門的高權(quán)任務(wù)中分離而來，至于自治任務(wù)范圍的大小，基本上則是由立法者的立法裁量所決定。因此，在界定是否對這種行政法人應(yīng)當(dāng)進行監(jiān)督時，考量的基礎(chǔ)便是行政權(quán)的介入與否，雖然公私合作下的行政法人有私主體的介入甚至所占比重更大，但是這并不影響行政權(quán)在公私合作進程中所行使權(quán)力的空間，對這種組織進行行政監(jiān)督同樣有必要。

另一方面是隨著公私合作行政行為形式多樣化的趨勢，導(dǎo)致行政監(jiān)督體系不容易有效掌控行政權(quán)力的行使方式。在行政法理論體系中，德國行政法之父奧托梅耶(Otto Mayer)在一百多年前既已建立了一個與私法體系截然不同的體系，并由大陸法系眾多學(xué)者所傳承繼受，逐漸形成了穩(wěn)固的公私二元體系。正如前述，隨著現(xiàn)代國家的行政任務(wù)加劇，政府財政的緊缺，無論在西方發(fā)達國家還是亞洲發(fā)達、發(fā)展中國家的政府都愈來愈積極地尋求與私部門進行合作(無論是組織形式還是實質(zhì)出資運營)，隨之而來的一個首要問題便是在這種公私合作(PPP)的組織形式中，法律上傳統(tǒng)的公私二元對立規(guī)制手段可能已經(jīng)不再是最為效率經(jīng)濟的規(guī)制手段，尤其在行政行為的形式選擇上，傳統(tǒng)的行政命令、行政計劃等“標(biāo)準(zhǔn)式”行政行為形式已無法滿足公私合作后的新境遇，[4]對于行政監(jiān)督而言，其內(nèi)涵也需要針對這種行政行為形式的多元化做出重新審視。傳統(tǒng)的行政監(jiān)督無論廣義還是狹義，都是針對行政機關(guān)行使行政公權(quán)力而言的，而隨著公私合作行政行為多形式化的進程，難以直接從表象上來界定是否為行使公權(quán)力的行為，例如行政契約、政府BT投資協(xié)議等，無論在審計監(jiān)督還是招投標(biāo)程序監(jiān)督上，都需要對行政權(quán)的行使重新界分，擴充行政監(jiān)督的內(nèi)涵，以行政監(jiān)督體系更為有效地適應(yīng)多形式化的行政公權(quán)力之行使。

[參考文獻]

[1]陳敏.行政法總論[M].臺北：新學(xué)林出版有限公司，2011(9).

[2]尤光付.論行政監(jiān)督內(nèi)涵的界定[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2008(5).

[3]許宗力.國家機關(guān)的法人化——行政組織再造的另一種選擇途徑[J].月旦法學(xué)雜志，2000(5).

[4]張一雄.論行政行為形式選擇裁量及其界限——以公私合作為視角[J].行政法學(xué)研究，2014(1).