具體行政行為效力問題研究

丁洪霞

中國海洋大學，山東 青島266100

行政行為效力問題的研究在行政法的理論和實踐中均具有重要意義，我們在分析這些問題之前要厘清這一系列的概念，為接下來的研究疏通道路，作出鋪墊。

一、行政行為效力概述

(一)行政行為

行政行為是國家行政機關實現國家的目標和任務，行使國家權力，從事國家政務管理活動的總稱，可表述為國家行政機關實施行政管理活動的總稱。狹義的具體行政行為是指行政主體依法行使行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行政職權行為。行政行為具有以下特點:第一，行政行為是行政機關對社會事務的一種管理行為。第二，行政行為是行政機關依據目家法律推行政務的縱織行為。行政行為是國家行政系統依法行使行政管理的行為。第三，行政行為既是社會公共事務的管理行為，又執行階級統治的政治職能。

(二)具體行政行為的特征

1．法律性。具體行政行為首先是一個法律行為。法律行為的結構有兩個方面:一是內在意志方面，即法律行為有一個內在的、主觀的領域，包括動機、目的和認知能力等要素;二是外在表現方面，即法律行為外在的客觀表現為動機、手段和效果等要素。并且，內在意志與外在表現是相互一致的。在具體行政行為中，實施者行政機關或被授權組織在主觀上對行政相對人作出行政意思表示，目的是要追求一定的客觀法律效果，使行政相對人的權利、義務產生、變更或消滅，從而形成行政法意義上的新的法律關系。

2．特定性是具體行政行為區別于抽象行政行為之間最主要的區別。抽象行政行為是針對不特定的對象作出的，而且能夠反復適用的行為，主要包括行政法規、行政規章和其他規定性文件。二具體行政行為是針對特定對象和特定事項作出的，而且不可以反復適用。

3．單方性。具體行政行為的單方性，是指行政機關無須對方同意，就可以單方意志決定具體行政行為，且決定后即發生法律效力。

4．外部性。行政行為以其適用對象為標準，可以分為外部行政行為與內部行政行為。具體行政行為是典型的外部行政行為，其外部性可表現為行政主體在行政管理過程中對處于行政相對人地位的公民、法人或者其他組織所作出的行政行為，行政主體與行政相對人之間不存在隸屬關系。內部行政行為是指行政主體對隸屬于其自身的組織或個人所進行的管理活動。

5．職權性。是指具體行政行為是由行政主體在行使行政管理職權過程中對行政相對人作出的，其強調的是行政主體必須擁有并行使該行政管理職權。相反，如果該機關依據法律授權而享有和行使的是行政管理職權之外的其他權力，則作出的就不是具體行政行為，例如公安機關的刑事司法行為。所謂刑事司法行為，是指公安機關或者國家安全機關依照《刑事訴訟法》明確授權實施的行為，是公安機關或者國家安全機關在刑事案件的立案階段才去的強制措施。

(三)具體行政行為的效力及內容

具體行政行為的成立是指具體行政行為在法律上的存在，也就是說，成立時生效的前提，成立解決的是具體行政行為的有無問題，生效解決的是具體行政行為的存在之后的法律效果，即有效無效問題。具體行政行為成立的要件有:(一)主體要件。必須是享有行政權的行政主體，表現為行政機關、法律法規授權的組織。(二)內容要件。是指行政主體向行政相對人作出的具有法律效果的意思表示，目的在于建立、變更或者撤銷雙方之間行政法意義上的法律關系。(三)程序要件。是指行政主體必須按照法定的期限和方式將具體行政行為的內容送達給行政相對人以使其知曉。未經送達的具體行政行為，不會對相對人產生法律約束力。

(四)具體行政行為的效力

法律效力是具體行政行為法律制度中的核心因素，是指具體行政行為生效后，在法律上能夠產生的影響或者效果。當一個行政行為有助于并且實際上實現了行政機關預期的管理目的時，就被認為是有意義;如果行政行為沒有實現行政機關預期的管理目的，在法律上就會被認為沒有意義。這里所說的“效果”，主要是指行政行為對行政相對人的權利義務所發生的實際影響;當一個行政行為能夠對特定的公民、法人或者其他組織的法律權益或者地位發生了或者必然會發生實際的影響時，在法律上就認為該行政行為具有法律效果;行政行為在成立之后，對特定的公民、法人或者其他組織的權益沒有或者不可能產生任何實際的影響，那么，在法律上就會被認為沒有法律效果。這里所說的“作用”，是指行政行為在事實上可能發生的任何影響，既包括對特定的公民、法人或者其他組織的生產或者生活的實際狀況以及或者可能發生的影響，也包括可能或者已經造成的社會影響，尤其是明顯的輿論影響和潛在的社會、經濟或者政治影響。完整意義上的行政行為的效力，由四個方面構成，即公定力、確定力、拘束力、執行力。如上文所述，行政行為的公定力是使其產生確定力、約束力和執行力的基礎。而行政行為本身的特性決定了它具有公定力。

行政行為的公定力是指行政行為在成立之后，除非具有明顯嚴重違法的情形，在法律上即被假定為合法有效的一種法律狀態。

1．拘束力。行政行為對案件事實和法律關系的確認，具有拘束力，應受行政主體、當事人或者法院的尊重;可以成為上一級行政機關或者法院裁判的根據，因此這種效力又稱為“構成要件效力”。作為一推定的法律效力，拘束力是指具體行政行為一經成立即具有的約束和限制行政主體、行政相對人和其他國家機關的法律效力。具體體現為行政主體不得隨意更改，行政相對人應當接受并實際履行行為確定的義務，其他國家機關不得以相同事實和理由再次受理和處理該同一案件，第三人也不得對該案件進行隨意干預。在性質上，拘束力屬于具體行政行為成立之后的推定力，其既可能一致有效下去，獲得實質性法律效力，也可以通過一定程序被推翻。例如行政相對人在法定的爭議期間內提出行政復議或行政訴訟，經過審理由行政復議機關復議決定或者由法院作出裁定來撤銷該行為，使其效力被消滅。

2．確定力。作為一種不可改變的法律效力，確定力是具體行政行為經過一段期限和程序被最終地、實質性的確定下來，不可再爭議、不得再更改的效力。其實質是行政行為內容的穩定性，行政主體在行政行為成立之后非有法定事由并經法定程序不得變更、撤回或者撤銷。如前所述，具體行政行為成立之后推定產生的約束力在一定的期限之內是可以爭議和改變的，但是出于穩定行政管理法律關系的需要，該期限不可能無限延長，這就需要在法律上規定一個明確的爭議期限，如行政復議中的60天的行政復議申請期限，行政訴訟中6個月的行政起訴期限等等。當該期限經過之后，如果具體行政行為沒有被撤銷或者宣告無效，則由其確定的權利義務內容將不得再變更。

3．執行力。作為一種實現行政行為內容的法律效力，執行力是指已經生效的具體行政行為要求行政主體和行政相對人將其確定的權利義務內容轉化為現實的法律效力。依據前述的拘束力，行政相對人應當在法定的期限內履行具體行政行為所確定的義務，如果該履行期經過之后，行政相對人仍未履行義務，則為了保證具體行政行為確定的權利義務內容得以實現，行政主體有權通過直接強制執行或者申請法院強制執行的方式強制實現具體行政行為的權利義務安排。

二、行政法律關系的產生變更和消滅

現實生活中的行政法律關系并非是與生俱來的，也不是一成不變的，它隨著社會生活的發展而產生、變更和消滅。當行政法律規范規定的假定條件或特定情況出現時，行政法律規范才被適用，從而產生、變更或消滅行政法律關系。行政法律關系的產生是指因行政法律事實出現后，行政法律關系主體之間按法律規定形成的權利義務關系。行政法律關系的變更是指行政法律關系產生后，因為法定的原因而發生了相對的變化。行政法律關系的變更包括主體的變更、客體的變更和內容的變更。主體的變更是指行政法律關系產生后，主體發生了不影響原權利義務的某種變化。客體的變更是指在行政法律關系的主體不變的情況下，客體發生了變化，通常是具有可替代性的、不影響原權利義務的變化。內容的變更是指行政法律關系主體的權利義務發生的變化。主要表現為行政主體的職責權限的變化和行政相對人權利義務的增加或減少。行政法律關系的消滅是指行政法律關系主體雙方現實權利義務關系的效力終止和消滅。行政法律關系中任何要素的消滅，都可能導致行政法律關系的消滅。

三、行政行為的無效、撤銷和廢止

行政行為的無效、撤銷和廢止是行政法學上三個既相互聯系又相互區別的概念。雖然三者都產生行政行為終止的效果，但是引發的原因不同，效力中止的時間和情形也不相同。我國目前尚未制定統一的行政程序法，對行政行為無效、撤銷和廢止的條件和法律效果尚無統一的法律規定，我們希望早日制定統一的行政程序法，結束目前這種法律規定、實踐做法、學術解釋上的混亂狀況，避免由此引起的不公正、不合理的現象。

(一)具體行政行為的合法要件

第一，證據確鑿充分，即有需要行政主體行使行政管理職權的客觀事實;事實證據應當確實充分，具備真實性、合法性和關聯性;第二，正確適用法律、法規;第三，符合法定程序;第四，沒有超越職權，在法律授予的權限范圍內行使行政管理職權，不得以公共利益需要的理由對抗職責權限的要求;第五，沒有濫用職權，尊重立法目的，在自由裁量范圍內確保具體行政行為在總體目的和精神上符合法律的規定，不得考慮無關的因素、假公濟私、以權謀私。

(二)具體行政行為的無效

1．無效的條件

如果一個具體行政行為存在重大且明顯違法情形或重大的法律缺陷，以致一個有正常理智的普通人都可以明顯理解其違法，則屬于無效的具體行政行為。無效的具體行政行為雖然具備行政行為的形式，但是不具備具體行政行為的本質特征。無效行政行為因缺乏底線意識，脫離了一般理性人的判斷，達到“重大且明顯”的地步，其根本不具有任何效力，任何機關和個人都可以無視它的存在。

2．行政行為無效的法律后果

無效的行政行為不具有任何法律約束力。在實體法上，自始無效，行政相對人不受其拘束，不需履行其規定的義務，并不承擔法律責任;其他國家機關和社會成員也可以不尊重它。在程序法上，因無效的具體行政行為不具有確定性，行政相對人有權在任何時候請求國家機關宣布該具體行政行為無效，有權國家機關可以在任何時候宣布該行為無效。在處理后果上，原則上恢復原狀。如果是負擔性行為，應當返還處罰款項，撤銷處罰措施，賠償行政相對人的損失;如果是授益性行為，行政機關宣布行為無效給相對人合法權益造成損害的，應當予以賠償。

(三)行政行為的撤銷

撤銷的條件:一般違法，即合法要件的缺乏，包括事實證據、法律依據、法定程序或者超越職權、濫用職權;明顯不當，即具體行政行為的內容明顯不合理。

撤銷的后果。(一)在程序法上，必須經過行政復議、行政訴訟或者行政監督程序由國家有權機關作出撤銷決定，否定其法律效力。(二)在實體法上，具體行政行為在被撤銷之前一直有效。當事人應當受其約束。如果撤銷是因行政主體的過錯引起，具體行政行為自撤銷之日失效，由此給相對人造成的損失應當由行政主體承擔賠償責任。如果撤銷是因為行政相對人的過錯或者行政主體與行政相對人的共同過錯引起的，撤銷的效力通常應追溯到行為作出之日。授益性行為中的利益要收回，行政相對人由此遭受的損失均由自己負責;國家或第三人因此受到的損失由行政相對人根據其過錯程度予以適當補償。

(四)行政行為的廢止

具體行政行為的廢止，是指因情勢、法律、政策的變化，原合法、適當的行政行為已不符合現行法律、政策，或者具體行政行為已完成其原定的目標、任務，則由行政主體終止其法律效力。廢止的條件通常有:(一)依據變更，行為依據的原法律法規經有權機關依法修改、廢止或者撤銷，使其失去存在的合法依據。(二)情勢變更。具體行政行為作出時依據的客觀事實發生重大變化或者已經不存在，使其喪失存在的事實依據。(三)目的實現。具體行政行為所期望的目標已經實現，其失去繼續存在的必要。

廢止的后果。具體行政行為自廢止之日起失效，廢止之前的效力仍然有效。行政主體在廢止之前通過相應行為已經給予行政相對人的利益、好處不再收回;行政相對人依圓型尾已經履行的義務亦不得要求賠償。如果是因為情勢變更或者法律法規的廢、改、撤而引起的，且給相對人的合法權益造成嚴重損失，行政主體應當予以適當補償。

總之，本論文研究的基本目的在于梳理行政法修改后的行政行為中的具體行政行為的效力問題。行政行為的效力問題涉及的內容廣泛以及與實定法有密切聯系，為以后的新法實施下的行政行為的效力問題的研究無論是從學理上亦或是實踐中都具有十分重要的意義。

［1］張莉．行政法教程［M］．北京:對外經濟貿易大學出版社，2010．08．［2］章志遠．行政行為效力論［M］．北京:中國人事出版社，2003．

［3］袁曙宏．行政法律關系研究［M］．北京:法制出版社，1999．

［4］葉必豐．行政行為的效力研究［M］．北京:中國人民大學出版社，2002．

［5］吳婿彈．行政行為公定力研究［J］．行政法學研究，1997(3)．

［6］何勤華主編．西方法學史［M］．北京:中國政法大學出版社，1996．［7］應松年主編．行政法學新論［M］．北京:中國方正出版社，2004．

［8］羅豪才主編．行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2008．

［9］楊解君．依法行政論綱［M］．北京:中共中央黨校出版社，1998．

［10］王學輝．新編行政法學［M］．重慶:重慶出版社，2001．