論基層檢察人員分類管理改革困境之破解——以檢察官員額制為切入視角

沈利強 鐘 麗 陸明敏

桐鄉(xiāng)市人民檢察院政治處，浙江 桐鄉(xiāng)314500

一、四省份員額制樣本分析

上海作為本輪司法改革中“第一個螃蟹”的地方，上海確定了檢察官、檢察官助理等司法輔助人員以及司法行政管理人員三類人員分別占隊伍總數(shù)33%、52%、15%的員額比例，確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。廣東省的試點方案包括總方案《廣東省司法體制改革試點方案》和6 個子方案，廣東省在子方案中明確，檢察官員額5年內(nèi)逐步減少到39%以下，司法行政人員員額比例調(diào)整至15%左右，46%以上人員為司法輔助人員。海南省規(guī)定檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員的比例分別占專項編制的39%、46%、15%。吉林省規(guī)定檢察官檢察輔助人員、司法行政人員分類員額不超過33%、37%、39%。

二、員額比例確定過程中的若干問題分析

(一)員額要建立在政法專項編制數(shù)上

上海市的改革方案，以“隊伍總數(shù)”為基數(shù)來確定檢察官的比例，但是由于“隊伍總數(shù)”所包含的人員情況比較復(fù)雜，各院之間差距也較大，因此，如果以隊伍總數(shù)作為員額制確定的基數(shù)，會給檢察人員分類管理產(chǎn)生不慎重、不權(quán)威的不良影響。

(二)員額比例數(shù)要建立在核心辦案數(shù)量上

在各基層院的政法專項編制的分配上，雖然已經(jīng)考慮了轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量等因素，但是，一旦員額制采取占比方式，必然會削弱各基層院之間的差距，因此，在員額比例確定時，還需考慮了轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量等因素，區(qū)別不同院之間的比例，從而適應(yīng)和滿足辦案實際需要。

(三)員額比例數(shù)要由省級院確定

為了體現(xiàn)員額制在省級間的公平性，員額比例應(yīng)該注重頂層設(shè)計，由省級檢察院確定不同級別檢察院的的員額制，而不是由省級院確定市級院的員額比例，由市級檢察院確定基層院的員額。并且，員額比例一旦確定，不得朝令夕改，在5年甚至更長一段時間內(nèi)不得改變。

三、建立檢察官員額制度的制約性分析

員額制作為本輪司法體制改革最“難啃”的骨頭，在推進(jìn)過程中，必然會遇到這樣那樣的困難，本文以桐鄉(xiāng)市檢察院2015年初的數(shù)據(jù)為例，試圖分析當(dāng)前建立檢察員額制面臨的難點。

(一)檢察官的困境

員額制推行后，具有獨立辦案資格的檢察官數(shù)量將大幅減少，以桐鄉(xiāng)市院為例，目前，在公訴、未成年人刑事檢察、偵查監(jiān)督部門正在獨立辦案的檢察官有20 人。員額檢察官數(shù)量減少，這就意味著他們將承擔(dān)更多案件處理決定，擔(dān)負(fù)起的終身責(zé)任將更加重大。職業(yè)化專業(yè)化精英化的檢察官隊伍群體尚未養(yǎng)成，責(zé)任和能力未實現(xiàn)“人職匹配”，在這種情況下，檢察官的司法權(quán)威可能很難一蹴而就地樹立起來。

(二)檢察官助理的困境

檢察官員額制度一旦確立后，檢察官與員額檢察官之間的職責(zé)將很難界限劃分，而且他們心理上也會產(chǎn)生一定的落差，他們雖然有較高的法律理論水平和學(xué)歷，但在競爭檢察官員額時，不具有優(yōu)勢，等待檢察官員額空缺周期又較長，一旦檢察官助理覺得檢察事業(yè)發(fā)展受限，不利于保持檢察隊伍的穩(wěn)定性。

(三)檢察行政人員的困境

長期以來，絕大多數(shù)基層檢察機關(guān)沒有對檢察人員進(jìn)行分類管理，例如，桐鄉(xiāng)市院共有6 名檢察員、檢察官助理安排在政工等行政部門工作，另有6 名不具備法律職務(wù)的人員安排在反貪等辦案部門工作。面對改革紅利，檢察行政人員卻分不到一杯羹，行政人員多年的行政工作經(jīng)驗不能直接劃歸為等同或者打折后的辦案經(jīng)驗。改革之后“何去何從”，這將是檢察行政人員必然要直面的選擇難題。

四、檢察官員額制度的配套措施

(一)員額制與檢察官遴選

實行檢察官員額制，必須要對現(xiàn)有的檢察官進(jìn)行嚴(yán)格遴選。員額制確定后，如何遴選檢察官將成為檢察官員額制改革的關(guān)鍵所在。要體現(xiàn)遴選的嚴(yán)格性和公平性，應(yīng)該由省級檢察機關(guān)組織開展遴選工作。

(二)員額制與檢察官助理制度

檢察官助理不同于助理檢察員，推行檢察官員額制，首先要將助理檢察員制度改為檢察官助理制度。同時，要對檢察官助理實行單獨序列管理，培育一支高素質(zhì)的職業(yè)化專業(yè)化的檢察官助理隊伍，幫助檢察官擺脫檢察事務(wù)性工作，使檢察官集中精力專司檢察權(quán)，提高辦案質(zhì)量和效率。

(三)員額制與大部制

推行員額制必然縮減檢察官隊伍的人數(shù)。好鋼用在刀刃上。要創(chuàng)新改革內(nèi)部機構(gòu)，按照檢察職能重新劃分機構(gòu)設(shè)置，同時，在各個機構(gòu)內(nèi)部改由檢察官負(fù)責(zé)的辦案組織，以司法化的方式開展辦案工作，辦案組織不再是行政機構(gòu)，辦案組織的負(fù)責(zé)檢察官也不再按行政化模式管理，合理科學(xué)使用檢察官資源使得司法效能最大化。

[1]龍宗智.檢察制度教程[M].北京:法律出版社，2002.3.

[2]姜偉.中國檢察制度[M].北京:北京大學(xué)出版社，2009.11.