行政指導執法手段研究 ——以城管執法為視角

行政指導執法手段研究
——以城管執法為視角

郭穎賀敏

咸陽師范學院政治與管理學院，陜西咸陽712000

摘要：行政指導作為一種柔性行政執法手段，在促進和諧，創新城市管理手段，提升城管人員形象方面具有積極意義，但由于執法人員在執法理念上存在誤區、行政指導法律法規不健全、執法人員素質參差不齊，因而推行行政指導工作存在一定的困難，因此須著眼于轉變執法理念，提高執法人員素質，逐步推廣，處理好行政指導與行政處罰的銜接，健全城管行政執法法律規范等途徑解決推行行政指導工作的難題。

關鍵詞：行政指導；城市管理；基本路徑

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0225-02

作者簡介：郭穎(1984-)，女，漢族，陜西人，碩士，咸陽師范學院政治與管理學院，講師，研究方向：馬克思主義法學，思想政治教育；賀敏(1981-)，女，陜西人，碩士，咸陽師范學院政治與管理學院，講師，研究方向：馬克思主義中國化，思想政治教育。

城市管理執法作為城市管理的一項重要手段，在維護市容環境衛生、違法占路處罰、無照經營處罰等方面，發揮了其重要作用，為城市發展做出了巨大貢獻。但近年來，暴力執法、暴力抗法事件頻頻曝出，城管人員在執法中的不當行為也成為了媒體、公眾關注的焦點、熱點。因而在現有城市管理法律規范不健全的情況下，推行行政指導工作實有必要。

一、推行行政指導執法手段的必要性

行政指導，是指城管執法機關在其職能范圍內，以協調和疏導城市管理中的問題為目的，基于法律精神、原則、規則或政策，適時靈活地采取指導、告誡、建議等非強制性行為，引導行政相對人自愿糾正不正當行為，以實現預防或消除輕微違法狀態或行為的目的。[1]

(一)構建和諧社會的內在要求

社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。為了和諧社會的建設目標，更好的進行城市管理綜合領域的行政執法活動，城管綜合執法機關應運而生，作為市政府專門設置的的執法機構，其執法效果的好壞直接影響到城市社會和諧的程度。城管的暴力執法和不文明施法不僅是對法律權威的挑釁，有損社會公平正義，還造成公眾對城管執法的不支持，加重社會矛盾，影響社會的穩定。而行政指導作為一種柔性執法方式，目的是教育，處罰是手段，主要是通過非強制性手段，引導、勸誡當事人自覺守法，從而消除城管部門和相對人之間的對抗關系，促進社會和諧。

(二)應對復雜的城市管理任務的需求

城市管理的目標是多元的，事態是多樣的，若單純采取強制性的行政手段，不僅無益于城市管理行政效率的提高，也不能適應城市管理的復雜化，所以城管人員必須根據不同的管理目標采取不同的行政執法手段。馬路市場、流動攤販、占道經營等是城管執法工作的重點、難點和焦點，也是矛盾最集中的工作之一，這類活動嚴重影響了環境衛生、市容市貌和交通秩序，但它客觀上也緩解了政府解決就業的壓力，方便了市民的生活需要、活躍了市場。由于其流動性、隨機性比較大，在管理上形成了“形成—取締—再形成—再取締”的怪圈，管理起來十分耗時費力，而小商販是城市中的弱勢群體，以做小買賣維持生計，一味運用強制手段，既不人性，也易引起其反抗和抵觸，激發矛盾，引發新的不穩定因素。所以問題的關鍵在于“疏”而不是“堵”。

(三)重塑城管人員良好形象的需求

近年來，頻頻曝光的城管人員暴力執法事件，使人們一聽到“城管”，便談之色變。作為執法者，其權威性和嚴肅性早已隨著不文明執法受到人民唾棄，以致有時即便是城管在執法過程中，受到行政相對人的暴力抗法而負傷，人民同情的還是被執法者。因此，要想重塑城管執法隊伍的良好形象，就必須加強政府人文關懷，著力于創新執法方式，在工作中推行行政指導執法手段。

二、推行行政指導執法手段的困境

(一)執法理念存在誤區

傳統的行政執法理念依然根深蒂固：一方面，受“官本位”意識的束縛，在城管隊伍中，一些執法人員把自己當成高高在上的“官員”，認為因其執法行為代表的是政府，百姓作為“民”，就應該無條件服從政府，聽命于自己，因而體現在執法態度和執法方式上就是粗暴和恣意；另一方面，長期以來，“以管代罰”的錯誤執法理念在城管部門依然存在，[2]嚴重影響了行政指導執法手段的推行。

(二)行政指導法律法規不健全

由于缺乏統一的關于城市管理工作的專門法律，城管部門執法不僅缺乏統一性和穩定性，也沒有具體的關于行政指導適用的相關法律內容：行政指導適用于哪些領域、事項并沒有明確的規定，而主要依據城管部門自己的判斷，也沒有相應的程序規制的規定，責任機制與救濟機制亦不健全，在實踐中容易導致城管部門濫用行政指導，損害相對人的合法權益。

(三)執法人員素質參差不齊

目前，城管綜合執法人員的身份定位不一，從理論上講城管人員依法行使國家行政職權，其身份應該是公務員，中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》規定，要全面清理行政執法機構現有人員，清退臨時人員和借調人員，確保綜合行政執法人員都是公務員編制。[3]但是城市管理執法人員的編制是參照建設部關于市容監察人員定員數的比例，多以城市人口的萬分之二至萬分之三為基準確定的，顯然難以滿足城市管理工作的需要。[4]實踐中有相當一部分人員屬于事業編制，還有大量的合同制協管員。這些人員以公務員招考之外的各種途徑進入執法隊伍，身份背景、文化素質良莠不齊。其中不乏一些人員文化素質低，法制觀念淡漠，對法律精神理解存在偏差，執法行為簡單粗暴，對推行行政指導執法手段增加難度。

三、推行行政指導工作實施的基本路徑

(一)轉變執法理念

我國行政管理發展之方向是“建設服務型政府”，服務型政府就是為公眾服務的政府，政府是服務者的角色。建設“服務型政府”要求轉變官本位思想，樹立以人為本和為民服務的理念和意識。對于小商販等弱勢群體，要尊重和保障他們的人權，不能扼殺他們的經營權和生存權，要保障和規范他們的流動性經營和擺攤設點，在交通秩序、城市衛生、市容市貌與小販生存權之間求得平衡。

(二)提高執法人員素質

法律的實施要靠人，即使制定非常完善的法律，但如果執法人員素質不高，不能很好的體會、傳達法律精神，嚴格執行法律，不僅無益于法律的實施，甚至在社會中會產生不良效果，所以提高執法人員素質勢在必行。首先，要嚴格招錄環節，認真采取考試、考核等辦法，以公平、公正、公開的方式，錄用德才兼備的人才。其次，要強化培訓制度，認真開展有關法律知識學習、職業道德教育、禮儀規范等培訓工作，不斷提高執法人員的執法水平和專業素質。

(三)結合地區實際，逐步推廣

在目前無統一法律規范的情況下，各區縣城管執法機關要結合轄區工作特點，著手制定一套在本轄區推進行政指導的具體實施方案，方案要具有系統性和可操作性，包括實施行政指導的具體方式、領域、主體、程序、內容，并在實踐中對實施方案的實際開展情況進行完善。

(四)處理好行政指導與行政處罰的銜接問題

行政指導雖可以緩解行政執法中的矛盾沖突，但因其是一種非強制性的行為，從原則上講，相對人對行政指導，沒有必須服從的義務，是否服從行政指導是根據相對人的意愿選擇，所以必須要處理好行政指導與行政處罰的銜接。行政指導與行政處罰不可偏廢，既不能以罰代教，也不能以教代罰。但即便是行政處罰，也應堅持教育為目的，處罰是手段，避免罰而不教，一罰了事。

(五)健全城管行政執法法律規范

在現有法律基礎上，完善相關城市管理法律規范，明確行政指導的法定形式和適用范圍，及司法救濟途徑，明確執法責任主體及過錯責任追責機制，使行政指導更具有操作性，避免城管人員濫用自由裁量權，保障相對人的合法權益。

[參考文獻]

[1]北京市人民政府.北京市城市管理綜合行政執法局關于印發<關于在城管執法中推行行政指導工作的意見>的通知[S].2007-7-10.

[2]楊松潤.和諧社會中建設城管執法問題研究[D].南昌大學，2010.

[3]馬懷德，陳克欣.北京市城管綜合行政執法的發展困境及解決思路[J].行政法學研究，2008(2).

[4]熊文釗，劉春和.完善城市綜合行政執法[J].瞭望，2006(39).