試論國家治理現代化的內涵及其可行性路徑

試論國家治理現代化的內涵及其可行性路徑

徐雪薇

南京工業大學，江蘇南京210000

摘要：實現中華民族的偉大復興是近代以來中國人民最偉大的夢想，更是中國共產黨為之奮斗的目標。黨的十八大提出到2020年建成小康社會的目標，圍繞這一目標，黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，為我國全面建成小康社會奮斗目標提供了堅實的理論保障。本文試圖從國家治理現代化的內涵出發，深入分析我國國家治理的現代化，進而試圖提出其可行性路徑。

關鍵詞：治理；現代化

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0266-02

作者簡介：徐雪薇(1990-)，女，漢族，江蘇宜興人，南京工業大學，碩士研究生，研究方向：思想政治教育。

一、國家治理現代化

(一)國家治理體系現代化

王嘉讓認為，“國家治理體系是道路、理論、制度、政策、方法的綜合，包括政府治理、社會治理、基層治理、民間治理，政治治理、經濟治理、文化治理、環境治理等不同層次不同領域的治理。它是國家所設計的實現經濟社會發展、維護社會公平正義和諧的基本制度和法律體系，其基本標志是“民主”、“法治”、“科學”、“創新”、“和諧”。”[1]

竹立家認為，“國家治理體系的現代化，是指政府職能體系的科學化和規范化，逐步實現政府的有效限權、放權和分權體系，用制度保證權力的純潔性，實現社會公正，達到社會共治。一個現代化的國家治理體系，有三個最重要的特征：一是通過轉變政府職能，實現國家“權力體系”現代化；二是“依法治國”體系的現代化；三是“民主治理”體系的現代化?！盵2]

習近平總書記在十八屆三中全會第二次全體會議上就國家治理體系給出了最權威的解讀，即國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，在一整套聯系密切，彼此協調的國家制度中，有包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建在內的各領域法律法規與體制機制安排。

綜合上述觀點，本文認為，國家治理現代化體系是一個內涵豐富的概念，在把握其內涵時應該抓住一下幾點：一是制度性。國家治理體系不是一個框，什么都可以裝進來，它主要是指黨領導人民管理國家的制度體系，包括國家基本制度，法律法規安排以及經濟、政治、文化等各領域的體制機制；二是人民性。國家治理的最主要目的是造福廣大人民，因而，推進國家治理體系現代化，必須堅持人民主體地位，把以人為本落實到國家治理的各領域。三是系統性。長期以來，我們在國家治理體系的建設中可謂竭盡智慧，制定了不少法律、作出了很多規定、制定了好多條例，但是由于認識存在誤區，往往把這些規定、條例都等同于制度，結果就是制度成了條文的堆砌，消解了制度的權威性。

(二)國家治理能力現代化

治理能力作為學術概念由來已久，認識也不盡相同，要廓清國家治理能力的內涵，首先要廓清對于國家治理能力的錯誤認知。

一種觀點認為，政府的權力和控制范圍越大，其治理能力就越高。這種觀點其實是計劃經濟時代的思想遺產。事實上并非如此，因為，政府并非無所不能，政府的能力是有限的，所以，好的政府應該是做好自己擅長之事，而不是無限擴大自己掌控的范圍。

一種觀點認為，政府的自由裁量權越大，其治理能力就越高。阿克頓曾經說過，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。政府的自由裁量權體現為公職人員的自由裁量權，這就表明，公職人員裁量權越大，就越有可能損害公民的利益來為自己尋租，這就容易引發公民對政府部門不滿，甚至喪失對政府的信任，進而削弱國家治理能力。

另一種觀點認為，領導人的個人權力越大，國家治理能力就越高。其實，國家治理能力的高低與領導人權力的大小無關，關鍵在于要有好的制度和高效的服務部門，并非在于領導人權力的大小。現實中就是因為某些官員手中權力過大，濫用手中的權力搞尋租，結果落得牢獄之災，這反而損害了治理能力。

因而，“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵3]主要表現為治理的措施、方針、方法的科學性和高效性。就國家治理能力的現代化而言，一般是指政府的政策制定能力、財政預算能力和選人用人能力的現代化。表現為五個方面的能力建設：一是政府公信力建設，二是政府責任能力建設，三是政府的執行能力建設，四是政府的監督能力建設，五是政府的服務能力建設。這些見解都是比較有見地的。

二、當前國家治理現代化面臨的挑戰

改革開放30多年來，我國經濟社會發展取得了巨大成就，人民生活水平逐年提高，國家綜合國力顯著增強，在國際社會擁有越來越多的話語權。但不容忽視的事實是，由于我國治理體系和治理能力的不健全、不完善，我國社會存在的矛盾和問題有急聚爆發之勢，不僅危及著社會穩定，而且危及著黨的執政地位。

第一，黨和政府主導的發展模式遇到瓶頸。毋庸質疑，盡管我國正在逐步加大治理轉型，不斷加大政府機構改革，并且提出了構建服務型政府的治理模式，但黨和政府主導的經濟發展模式并未根本改變。主要表現在：黨和政府主導的投資模式沒有改變，如銀行向國有企業注資、發行公債、土地財政、特定產業政策傾斜、行政審批等仍是資源配置的主要手段，市場機制的作用難以發揮，民營經濟生存維艱。加之黨和政府在主導經濟發展的同時把“維穩”放在同等重要的位置，強力維穩導致的結果就是人們“仇官”情緒的積累和群體性事件的頻發。

第二，腐敗現象居高不下，嚴重削弱了黨和政府的公信力。改革開放成績不容否定，但負面的東西同樣不能忽視。分配不公、發展不平衡、腐敗、階層固化等問題等日趨明顯，所有這些問題的存在都顯示了我國治理體系中缺乏一種民主責任機制。一般而言，國家治理者承擔著人民的重托治理國家，有比一般人更多的權利來汲取和監管社會資源并進行權威性的分配，如果國家治理體系中缺乏一種民主責任制的制度安排或相關制度的虛置狀態，國家管理者群體就有可能會利用手中權力搞尋租，成為一個特權階層。某些人就有可能公權私用，利用公權發財致富，這就形成一個怪圈，任何社會治理主體都渴望被行政化，甚至為行政化自找平臺，結果就是為腐敗提供了滋生的土壤。所有這些現象的存在，都暴露出我國國家治理體系的有待于改進和完善。

第三，國家接納公民政治參與的制度容量不足。根據馬克思的歷史唯物主義原理，人是歷史的創造者，是推動社會發展的最終決定力量，因而，國家治理的終極關懷就是人的自由而全面的發展，換句話說就是人應該成為國家政治生活的主體。目前，我國部分社會群體，比如一些專家學者、媒體從業人員、工程技術人眼、律師等中產階層由于知識水平高，接受了現代公民意識教育，強烈要求參與國家的政治生活；農民工階層已不同于傳統意義上的農民，這部分群體由于常年生活在城市，受城市文明的熏陶也具有了強烈的現代公民意識；互聯網的普及使得社會中的大多數群體都有了公民意識，許多人利用網絡表達著自己的利益訴求。然而，出于維穩的剛性約束，現有的國家治理體制在接納公民政治參與方面的制度容量顯得不足，政治透明程度較低，等等。

三、推進國家治理現代化的可行性路徑

(一)正確構建政府、市場、社會的關系

國家治理體系中的核心問題，是政府、社會、市場的關系問題，這已普遍認同。因為，依據現代治理理論的邏輯闡釋，國家治理的最終目標模式是“善治”模式，而“善治”模式的架構就是政府、市場、社會的三極互動合作共治。改革開放以來，我國已經做出了很大的努力致力于構建政府一—市場一—社會三者之間的關系。有些方面取得的成績已經相當顯著，比如完全能動的統治國家變為著重于經濟建設方面的國家管理，最后再到服務形式的國家治理。但是，傳統的政府主導型的國家發展模式沒有得到根本改變，發展是硬道理、穩定壓倒一切的國家治理理念，還有一定的市場并發揮著相當大的作用。隨著改革的深入發展，社會事務日益繁多，原先政府主導的國家治理模式逐漸不適應經濟社會發展的要求。因此，重新構建政府(國家)——市場——社會的關系成為推動國家治理現代化的必然選擇。

(二)構建服務型政府

當前，改革已進入深水區，我國經濟社會發展進入改革開放以來的關鍵時期，攻堅難度大、任務繁重，通過審視我國在經濟社會發展中出現的體制機制不健全，相對滯后的行政管理體制改革進程等深層次的矛盾和問題，政府自身創新治理能力的薄弱有著不可推卸的責任，這就對我們正確規范政府角色定位和完善自身建設提出了新的要求。因此，十八大強調指出：“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，這為我國政府治理指明了方向，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的中心環節。

現代政府所面臨的公共問題日益復雜多變，對政府治理結構提出了更高要求，傳統的強政府、弱社會的治理模式已經不能適應日趨復雜的公共性問題，唯一的解決辦法就是完善政府的治理結構，大力發展社會組織。因為，社會問題的根源來自于政府、國家、市場三個方面，健全完善的市民社會能夠促進民主政府和市場體系的有序工作。也就是說，要想實現政府對整個國家的有效治理，必須加快發展公民社會組織，適度向公民社會組織分權，將一些政府做不好、做不了，有社會組織承擔要比政府承擔獲得更高效益和效能的工作等交由社會組織來做。為此，政府要按棄傳統的壟斷性治理模式，建立起政府、市場和社會的三元互動式治理模式，充分釋放民間力量，來彌補政府和市場的不足。

要轉變政府職能。政府職能其實就是政府角色定位問題，就是說在政府與市場、社會、企業的關系上，政府應履行什么樣的職能問題。根據傳統的政府理論觀點，政府應是“掌舵者”而非“劃槳者”，應從生產者、參與者轉變到服務層面上來。但對服務層面的界定眾說不一，本文認為，轉變后的政府職能主要應體現在：一是制度供給，既包括一些法律、法規、規則等硬制度，也包括諸如行政文化等軟制度；二是政策供給。針對市場失靈的缺陷，轉變后的政府職能主要應體現在對市場的引導上，通過制定諸如環境保護、社會保障、金融、財政、分配、教育等政策，間接領導市場，維護社會秩序，確保社會公共利益；三是服務供給，主要指公共產品和公共服務，如國防、公共安全、環境保護等，由于公共產品的非競爭性和非排他性的特點，決定了不能由市場提供，只能由政府提供。同時，政府提供公共產品的方式、態度和程序直接影響著公共產品供給的質量。

[參考文獻]

[1]王嘉讓.努力推進國家治理體系和治理能力現代化[N].陜西日報，2013(11).

[2]竹立家.著力推進國家治理現代化[J].中國黨政干部論壇，2013(12).

[3]江必新.推進國家治理體系和治理能力現代化[N].光明日報，2013(11).