地方政府公共財政參與式預算的實證研究

代大為

摘要：我國地方各級政府公共財政預算均存在一定的“閉環現象”，缺乏有效的監督，參與式預算成為一些地方政府打破這一現象的突破口和創新機制。實證考察安徽省淮南市公共財政參與式預算，發現其在預算參與主體、程序以及項目評審過程進行較為科學規范的嘗試，對積極建構地方政府公共財政的參與式預算具有較為鮮明的啟示作用。

關鍵詞：閉環現象；參與式預算；淮南市財政預算；項目評審

中圖分類號：F812.42

文獻標識碼：A文章編號：

16721101（2014）06003405

Abstract：As there exists a certain “closed loop” phenomenon in the public finance budgets of local governments at all levels of our country which lacks effective supervision， participatory budgeting has become a breakthrough and innovation mechanism of some local governments to break the phenomenon. The empirical study of the public finance participatory budgets of Huainan city of Anhui province， finds that it has made scientific and standard attempts in the process of budget participation main body， program and project review， which is enlightening to the active construction of local governments public finance participatory budget.

Key words：closed loop phenomenon； participatory budget； Huainan citys finance budgets； project evaluation

地方政府公共財政的預算如何體現其科學性與規范性，一直是檢驗政府效能的重要途徑，也是現代民主關注的主要方面，尤其得到相關地方政府的積極實踐，但是對引入參與式預算的學術考量還沒有得到太多回應，本文試圖在此方面進行實證研究，以期拋磚引玉。

一、地方政府公共財政參與式預算的產生與發展

參與式預算發端于20世紀80年代末發展中國家巴西的阿雷格里港市，產生的背景是面對財政赤字、行政秩序混亂和低效率的公共財政使用情況，獲勝的工黨決定引入社會公眾直接參與該市公共財政預算當中，以實現有限資源最大化利用和公眾的支持。此后，這一制度在亞非眾多發展中國家和歐洲得到借鑒和發展。參與式預算一方面是傳統代議制民主的自我完善和發展的結果，另一方面也是當代公共財政預算改革的直接產物，它“是一種創新的決策過程，公民直接參與決策，決定或有助于決定本地區可支配公共資源的最終用處，在決策的過程中，通過參與各種會議，公民能夠獲得分配資源、確定社會政策優先性，以及監督公共支出的機會。”[1]其基本特征是引入社會公眾參與到政府的公共財政預算的編制、評審和監督實施階段各個環節，以杜絕政府在預算過程中的舞弊，消解公眾對政府公共預算的懷疑與抵制，實現政府行為的合法性，是公民實現民主權利即參與式民主的一項制度創新。

在國內，這種參與式民主，不僅契合“人民當家作主”的立國理念，也是實現實現財政民主和國家治理現代化的必然選擇。隨著財政民主改革的不斷推進，參與式預算成為一些地方政府開啟預算公開和民主的試金石。自2005年起，浙江溫嶺市新河鎮通過把“民主懇談會”形式引入該鎮年度財政預算的編制、審議、執行和監督過程，開啟了有中國地方政府的參與式預算實踐與探索。2006年后，更多的地方政府開始嘗試參與式預算實踐，包括江蘇無錫市濱湖區和北塘區、哈爾濱市道里區和阿城區、云南祿勸縣云龍鄉等在借鑒新河模式基礎上進行的參與式預算改革試驗；河南省焦作市進行“四權分離”的權力制衡機制而形成的焦作模式的參與式預算；上海市惠南鎮實行“人大代表票決實事工程”，閔行區七寶鎮通過“預算實事項目意見征詢”以及浙江寧海縣通過“政府實事工程代表票決”等形式對參與式預算進行了有益的探索。

可以看出，受國外參與式預算理論和實踐以及國內財政民主等改革的多重影響下，國內有條件的地方政府進行的本土化參與式預算實踐，雖然模式不一，但均是公民直接參與公共財政預算的某一過程或環節，決定或有助于決定本地區可支配公共資源的最終用處，從而促進本地區預算公開和財政民主，從而豐富和發展了參與式預算的理論和形式。

二、地方政府公共財政參與式預算的基本功能

地方政府公共財政進行參與式預算得到不同程度的關注，尤其在中國地方政府拓展施政空間與爭取得到廣大基層群眾的支持，越來越對預算的公開化與科學化探尋參與式預算的實踐模式。具體而言，地方政府公共財政的參與式預算具有較為鮮明的綜合功能，是解決政府治理能力現代化的有效途徑。

一是解決公共財政預算普遍存在的“閉環現象”，增強公共財政預算的透明性。在我國，公共財政預算是指各級政府在每一個財政年度經財政預算部門編制最后經權力機關（各級人大）批準實施的關于本級政府公共財政收支情況與計劃安排。不過，由于公共財政預算涉及社會各階層利益，成為各級政府極為謹慎的事務，長期以來被視為“國家秘密”而備受人們詬病，加之財政預算極為專業甚至冗長，公開性與透明度不高，閉門辦預算成為常態，因此缺乏有效的外部監督，造成項目預算執行難，績效難以有效監督評估，資金使用效率低。這種現象被業內專家人士形象的稱為“閉環現象”。地方政府公共財政預算的各個環節普遍存在這一弊端。而“公民直接參與決策，決定或有助于決定本地區可支配公共資源的最終用處”的參與式預算，正是打破這一弊端、實現預算公開透明的創新制度。

二是解決財政收入和公共財政預算支出的緊張關系。地方政府的傳統產業是其發展的主要支柱，相關行業稅收是其長期以來的主要財政收入來源。但中國經濟快速發展，對傳統產業的影響尤為突出，一方面隨著行業產能過剩以及國家相關政策的調整，傳統產能及其稅收遭遇增長的“瓶頸”，加之結構性減稅政策的影響，導致地方財政收入增長乏力。而另一方面，隨著城鎮化進程的不斷推進和原有城市的公共基礎設施老舊等原因，地方政府公共財政支出逐年快速升高。這樣一個緊張的關系成為急需解決的現實問題，迫使市財政主管部門尋求一條如何提高有限財政資源使用的科學化和效益最大化。而傳統的預算編制過程中因為“閉環現象”的存在，導致編制者對于各種項目資金的安排缺乏優先順序的理性認識，而引入公眾參與，讓相關利益者公開辯論和博弈，以實現財政資金使用的更高效益。

三是促進財政民主和提高預算管理水平的改革需要。自改革開放30多年以來，我國正在逐步從自產型國家向稅收型國家轉型，“隨著中國進一步向稅收國家的轉軌，預算民主的要求也會出現，納稅人會要求在稅收政策的形成過程中體現民主和控制政府的征稅權。”[2]從1998年中央政府正式開啟財政制度的改革以來，各級政府均把建立配套的現代預算制度作為改革的重點。而在全球范圍內，參與式預算“這一突破專家和政治家在公共決策中傳統統治地位的新型預算管理方式成了各國民主政治與民主行政改革的重要內容之一。” [3]

三、公共財政參與式預算的實證考察

作為國務院1984年10月批準的首批13個較大城市之一的安徽省淮南市，早在2009年就已在一些基層進行網民參與政府公共事務管理的實踐經驗。為打破和改變現行預算編制的“閉環現象”，促進財政民主和提高預算管理水平，創新資金分配機制，提高項目支出預算編制的規范化、科學化、精細化水平，2012年起，淮南市財政局在市委市政府的支持下，在部分預算項目上進行參與式預算實驗。通過對其進行實證考察，發現淮南市公共財政參與式預算具有以下幾個較為突出的特點。

1.“四位一體”的參與主體設計

對于社會評審的主體，也就是預算參與的主體，經過三年的實踐，淮南市已形成財政部門、項目單位、專家和社會公眾“四位一體”參與公共財政預算的主體架構。

如前文所述，目前我國各級政府公共財政預算普遍存在 “閉環現象”。項目編制部門、人大代表能否全心全意代表公眾利益便受到質疑和挑戰，公共財政能否以最科學最具效率的使用也是未知數。實際上，政府的公共財政預算絕非政府關起門來閉門造車的專門事務，它本質上是各種利益或者政治力量較量的結果。美國學者阿倫·威爾達夫斯基和艾倫·魯賓等人認為預算是政治博弈的過程和公共選擇的結果。阿倫認為“如果你不能制定預算，你怎能治理？”[4]艾倫·魯賓認為“公共預算不僅僅是技術性的，它在本質上是政治性的。”[5]所以參與式預算首先是向社會公眾公開預算，讓相關利益者參與討論、博弈，故此參與主體的構成及其參與方式便是首要問題。

淮南市參與式預算通過引入公共選擇制度，創新參與主體。在過去三年參與式預算實踐中，網評階段每年參與入選項目網上投票、討論的網民平均高達幾十萬人次。在項目會評階段，評審會議中，財政局組織人大代表、政協委員、業內專家和網民代表共15人組成評審小組，對入選的預算項目再進行實質的廣泛的討論、建議和評審。兩個階段的參與評審的主體構建了“四位一體”的嶄新模式，保障了預算參與主體的廣泛性和代表性。同時，專家和社會公眾（實名認證的網民）參與到預算項目的評審過程并決定參選項目的評審結果，有效的打破了傳統的預算項目封閉式審批模式。

2.預算參與的民主決策機制

為保證公眾有序參與，淮南市參與式預算建立了一套有效的民主決策機制。

一是堅持實行科學的預算編制方式和參與原則。2011年以來，淮南市財政預算編制實行零基預算、績效預算、綜合預算、參與式預算相結合的預算編制方式。同時堅持“積極穩妥、先行試點、逐步推開、不斷完善”的原則，按照“廣評議、嚴評審，后安排預算”的新模式，提高預算編制的科學性、公開性和透明性。每年選擇一定數量的與公眾最具有直接利益的子項目圍繞“參政議政、民主理財、項目競爭、績效提升”這一理念進行科學編制與評審。

二是不斷完善的參與預算的制度與機制保障。將強化制度保障作為參與式預算的起點，制定了《參與式預算工作實施方案》和《開展參與式預算管理工作的通知》，成立領導小組，下設業務組、宣傳組、后勤組，統一領導，分工協作，對項目申報部門、候選項目進行細化分類以確保精細化，在步驟上分為網絡和會議評審兩個階段以確保規范化，并進一步完善《績效目標申報表》以確保科學化，形成了一套較為完整嚴密的制度與機制保障體系。在網評階段，市財政局會同市信息辦、市公安局、網絡評審技術支撐軟件公司等部門，對所有投票進行了甄別分析和科學統計，從而實現社會公眾有序參與的民主決策。

三是建立一套參與預算的平臺與物質保障。為順利開展參與式預算實驗，淮南市財政局成立參與式預算領導小組，專門為預算參與建立平臺、提供物質物質保障。如加強會議評審評委的培訓，召開專題培訓會議，加強財務、工程、項目管理等業務知識的培訓；制定科學評分標準，從項目和資金管理的全過程為評委評審提供具體、直接的要求和指導；建立專門的網絡平臺，積極進行宣傳，將信息公開與維護公平相結合，及時發布評審方案、項目公示、評委得分、評審結果等所有信息。

3.網民投票和會議評審兩結合的參與程序

淮南市參與式預算核心是在程序設計上分兩個階段，即采取網評和會評相結合的制度。采取功效系數計算法，網絡評審和會評得分分別按2：8的比例計入項目最終得分。第一階段網評過程中網民對預算項目進行廣泛的討論、建議基礎上投票表決，并因此決定某些項目的淘汰與否，這被普遍認為是國內首例；第二階段會評有財政局參與式預算領導小組召集15名各界代表進行辯論、咨詢、評議等多種形式博弈，最后票決出最后確定實施的項目。這樣的程序設置，在現有的體制下保證了各種意見得到最廣泛的交流和碰撞。對過去三年的實踐進行梳理，其具體操作如下：

第一階段：網絡評審階段。為便于廣大社會公眾參與到預算項目的評審中來，淮南市政府門戶網站“市民心聲”專門設立參與式預算網民討論區對外開放，淮南市財政局建立專門的參與式預算網絡評審系統，向社會提前公布候選項目的詳細信息。網民和市民可以分別通過注冊網名和“身份證+實名”兩種方式參與評審，2013年還開通手機短信討論和投票平臺，三種方式參與投票方式的累計票數之和后，通過功效系數法計算得分排名，進入會議評審階段。

根據淮南市信息部門的統計，每年在網評階段，參加網上討論、評審的30萬到50萬人次不等，占本市常住人口240萬的1/8到1/6；而最后收到有效網絡評選投票在2012年是21 718票，2013年是250 413票，2014年為194 234票。會評階段的評委由人大代表、政協委員、黨代表和網民代表，以及高校、工程、計算機、財政財務專業的專家組成，其中社會各界代表占評委總人數的五分之三。

第二階段：會議評審。評審會議分為項目基本情況介紹（陳述申請預算理由）、財政部門作情況說明、評委現場提問、評委評分、評審小組閉門獨立合議等5個具體階段，在整個會評階段，領導小組還邀請紀檢、監察、審計、招投標等部門現場進行監督。

項目介紹和情況說明階段。各項目單位負責人按抽簽順序分別介紹項目情況，陳述項目實施依據、可行性、制度保障、預期目標、資金預算等基本情況，并由淮南市財政局歸口業務科室對候選項目作推介說明。

專家詢問階段。在這個流程中，每位專家都會從自己專業角度拷問各個項目，多方進行尖銳對話。例如2012年預算項目的會議評審現場，15位評審成員“連珠炮”式的提問，考驗著每一個項目的陳述答辯者。“這個項目實施后，要多少年才能實現盈利？”“你們有沒有考慮如何彌補后期的管理漏洞？”“這個項目由企業實施，是否會擾亂正常市場競爭？”最終，有兩個項目因操作性不強，被評審小組成員“問倒”而淘汰。

評分階段。為了確定入選項目，評委對最后項目進行獨立打分。15個評分，去掉2個最高分，去掉2個最低分，根據11個有效分計算會議評審得分。會議評審得分與網絡評審得分按照8：2的比例加權相加確定候選項目最后得分。

專家評審小組合議階段。為了提高入選項目資金預算的科學性、合理性，評委閉門合議，最終確定入選項目資金預算建議數階段。評審組成員對入選項目申報資金計劃進行合議和討論后通過無記名投票方式確定入選項目預算資金安排初步意見，調整幅度為項目單位申報資金預算的-30%—+10%。入選項目一旦決出，一般不會變動，與人大會批準的預算項目一樣具有法律效力，直接進入依法實施階段。

四、建構地方政府公共財政參與式預算的實踐路徑

2014年8月31日，《預算法》的修改歷時10年，幾易其稿，終于通過，確立了預算公開、民主以及公共財政預算的相關理念、原則以及規則，并在第四十五條中明確了地方政府公共財政預算過程中加強公眾參與的立法旨意。雖然地方政府公共財政參與式預算在實踐運行過程中會遇到許多困難，甚至是較為突出的阻力，但是其較為科學規范的制度價值為地方政府解決財政成本以及效率提供有效的技術支持，因此，需要為建構我國地方政府公共財政參與式預算探尋較為有效的實踐路徑。

1.完善參與式預算相關制度，實現參與式預算的制度化

目前為止，地方政府進行的參與式預算實踐，均是局部的的、被動的財稅民主改革，其動機或為轉變政府職能、或為完善公共財政管理制度、或為促進社會和諧等，不一而足。其中又伴隨著個別領導的推動和某些研究者的支持，具有較大的隨機性和偶然性，這難免出現“人走政息”的可能性。而實際上，參與式預算在當下國內有著更加寬松和強力支持的政治土壤，并隨著新《預算法》對公共財政預算民主、公開理念原則的確認，完善參與式預算相關制度，實現參與式預算的制度化成為可能和必須。借鑒國內外相關立法，對參與式預算的制度成果進行立法確認，形成長效機制。一方面，可以根據《預算法》的相關立法旨意，制定和修改適合地方政府公共財政預算的《實施辦法》；另一方面，借鑒國內外成功的立法范例，如南美洲的秘魯制定的適用其國內所有市政府和省政府的《國家參與式預算法》。

2.擴大預算參與的范圍和預算資金的安排

地方政府公共財政參與式預算局限于財政部門篩選的預算項目的評審這個較窄的范圍，需要擴大預算參與的范圍。預算包括編制、審批、執行和決算，完全意義上的參與式預算，公眾應該通過各種渠道和方式全程參與公共財政預算的四個階段。而項目資金的總量同樣需要擴大。對于老百姓生活、生產相關度高的民生項目大都可以通過公眾參與的方式進行評審，公眾也可以參與到這些項目的預算全過程，如此可以稀釋改革成本的同時，實現更大財政民主的改革紅利。

3.創新人大審議機制和公眾參與形式

我國對于各級政府公共財政預算的審議和監督主要通過各級人大實現的，但長期以來，各級人大審議程序化和監督被動與滯后化備受詬病。“由程序性審查向實質性審查轉變，是我國預算審批制度改革的方向。” [6]《預算法》修訂后，強化了各級人大對于各級政府公共財政預算的審議和監督。這為推動人大監督由被動監督向主動監督轉變、事后監督向事前監督轉變奠定了堅實的制度基礎。地方政府在參與式預算實踐中，可以《預算法》為框架，構建“以人大為主體+公眾廣泛參與”的參與式預算模式。一方面創新人大審議預算的機制，例如建立人大代表獲取關于財政預算方面民意的長效機制、賦予代表對于預算項目的特別調查權等另一方面政府積極創造條件，為公眾拓展新的參與預算的方式。如通過召開征詢會、咨詢會、聽證會等形式實現公眾互動參與，對項目評審進行電視直播或電視辯論，通過手機短信平臺向社會發布預算相關信息以及項目績效評估過程中委托第三方等。

4.加強參與式預算相關理念和知識的普及

參與式預算是一嶄新的公共事務的民主決策機制，其理論對于民主法治進程中的中國并沒有得到普及和認知。對于其價值與目標，在當下中國的普通公眾的思維中，依然是模糊的。美國學者卡羅爾·佩特曼認為“只有在大眾普遍參與的氛圍中，才有可能實踐民主所欲實現的基本價值，如負責、妥協、個體的自由發展、人類的平等等。”[7]103它還提出，“公共領域的公民參與能夠增強們的政治能力，弱化人們對權力中心的疏離感，提高人們對公共事務的關注，增強人們的政治責任感。”[7]40國內的學者們也普遍認同了參與式預算的價值和目標，如學者原宗麗博士認為公共參與價值與目標基本上包括“公共領域公民參與促進政府決策的合法性，倡導基層公共事務的主動參與可以提升公民的自我發展能力，深化基層公共事務的參與領域能夠推進國家制度層面的民主建設等。”[8]但在遺憾的是，眾多進行參與式預算的的地方政府并未把參與式預算相關理念和知識在公眾中進行廣泛的普及，這在某種程度上影響了參與式預算的價值與目標的實現。

地方政府正在進行的這場公共財政預算編制改革，雖然只是有限范圍內的實驗和探索，在學術界也尚未得到認真的對待，但是可以肯定的是，它已經不是一場簡單的預算編制的技術性變革：因為在這場變革中傳統的公共權力在制定公共財政預算過程中不再封閉，而是通過向社會公眾和體制外專家開放，從公眾和利害關系人那里獲得意見和支持，在討論和博弈中公眾對公共財政預算和最后的決策產生影響，實現了預算編制的實質合法化。尤其是隨著《預算法》修訂的通過，這場富有時代意義的參與式預算實踐，對于打破公共財政預算過程中的“閉環效應”，促進預算民主變革和地方政府實現擴大公民有序參政議政具有極強的示范效應和研究價值。參考文獻：

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[3]陳靜.中國參與式預算改革：比較與啟示[J].云南社會科學，2012（4）：98-101.

[4]阿倫·威爾達夫斯基.預算與治理[M].上海：上海財經大學出版社，2010.

[5]愛倫·魯賓.公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡[M].葉娟麗，馬俊，譯.中國人民大學出版社，2001.

[6]華國慶.預算民主原則與我國預算法完善[J].江西財經大學學報，2011（4）：99-106.

[7]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯，譯.上海：上海人民出版社，2006.

[8]原宗麗.論參與式民主的實現維度[J].廈門大學學報：哲社版，2011（3）：103-109.[責任編輯：范君]