城鎮化進程中農民權益保障問題研究

劉傳剛　付正婷

遼寧師范大學法學院，遼寧　大連　116081

*遼寧省社會科學規劃基金項目“遼寧省農民工訴訟法律援助制度研究”(L11DFX014)。

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城鎮化進程中農民權益保障問題研究

劉傳剛付正婷

遼寧師范大學法學院，遼寧大連116081

*遼寧省社會科學規劃基金項目“遼寧省農民工訴訟法律援助制度研究”(L11DFX014)。

摘要：現階段我國城鎮化進程中，農民權益保障問題正日益凸顯。本文在把握城鎮化農民權益保護現狀的基礎上，結合我國城鎮化的實際狀況對農民權益保護出現的種種問題進行分析，對完善城鎮化建設過程中如何保護農民權益提出建議。

關鍵詞：城鎮化；農民權益；保障

一、城鎮化進程中農民權益保障問題分析

新型城鎮化建設中，農民土地權益、社會保障權益、教育權益等仍舊缺乏統一的法律規定和政策保障，“農民問題”層出不窮，極大地阻礙了新城鎮建設的腳步，不利于社會的和諧進步。

(一)農民土地權益保護問題

由于農村土地保護的法律政策仍不完善，新城鎮建設中農村土地糾紛層出不窮。原因如下：

1.征地范圍不明確

《土地管理法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收?！比欢v觀各法，針對“公共利益”均無明確界定，司法實踐也漏洞百出，許多地方政府部門在土地征收時肆意擴大“公共利益”范圍，與開發商相勾結，利用“公共利益”的旗號強行征收農民土地用于商業用途。但基于當地政府的庇護，被征地農民根本無法搜集證據提出異議，只能眼睜睜看著自己的“命根子”被收走而無處訴求。

2.征地補償標準不合理

《土地管理法》第47條規定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍?！痹撘幎此茖Ρ徽鞯剞r民的金額很豐富，但細想之下，土地對于農民就是“吃飯的家伙”，沒了土地，專業技能欠缺的農民再就業無疑是難上加難，征地補償金雖然能解一時之急，但無法維持失地農民的長遠生計，也沒有考慮被征收土地的預期增值能夠給被征地農民所帶來的收益。

(二)農民綜合素質問題

長遠來看，城鎮化進程的實現最根本有賴于農民的素質，即有賴于農村教育的發展。自古以來，我國是農業大國，農民只知埋頭種地，素質較低，與當前的社會變革尚不匹配，大大增加了農村剩余勞動力向第二、三產業轉移的難度。就目前的實際情況來看，農民及其子女受教育問題仍是社會一大難題。一方面，城市的物價水平較高，而自身條件受限的農民工收入水平較低，難以維持一家人在城市的生活，更不要說高額的教育資金，導致子女根本上不起學，因此出現了“留守兒童”的現象；另一方面，農民受教育機會不平等，農村教育資源配置的落后、農民文化服務體系不健全等等仍舊限制著農民自身及其子女的發展。因此，促使農村教育機會均等化，提高農民學習能力，轉變農民陳舊觀念，是農村城鎮化建設中亟需解決的重要問題。

(三)農民社會保障問題

無可否認，社會保障是解決農民后顧之憂的關鍵所在。相較城市而言，農村的社會保險救濟仍處于初階段，覆蓋小、待遇低、作用小。在農村城鎮化轉型的過程中，失地農民在“吃”上面的生活成本大大增加，以前吃自己變成現在要去買，更何況城市物價的上漲速度遠遠超過農民收入的增加速度，無法維持城鎮正常生活。此外，城鎮的戶籍問題也為新農村改造帶來了阻礙。遷入新城鎮的農民需要更換為市民戶口，但該市民戶口實際上卻是“偽市民戶口”，由于政策滯后，部分地區的農民更換成市民戶口后在醫療、保險、補貼等方面仍無法充分享受城鎮居民待遇，在城鎮的生活風險增加。

(四)農民就業問題

第一，戶籍制度不配套，社保體系不完整。城鎮化改造中，失地農民一般會選擇外出打工，但其戶口與社保并不匹配，身份尷尬。是農村戶口卻沒有土地及補貼；是城鎮戶口，卻沒有與市民平等的工作和待遇。這些導致百般無奈的農民只能選擇靈活就業，從事臨時工作，失業風險大大增加。第二，農民就業保障機制欠缺，缺乏再就業培訓。對于被征地的農民，政府往往是一次性給予金錢補償，但未對其再就業進行指導或培訓，農民對前路一片迷茫。第三，農民缺乏專業技能，結構性失業嚴重。如今，勞動力市場逐漸由體力型向技術型轉變，但再就業農民文化素質和勞動技能偏低，這就需要政府在宏觀上引導當地的企業結構轉型，盡量根據當地的實地情況引進和引導相關企業，不盲從。

二、城鎮化進程中，完善農民權益保障的對策

(一)構建立體化多層次的法律保護體系

構建立體化多層次的法律保護體系，當務之急便是在立法層面進一步賦予農民應有的各項合法權益，細化相關法律，早日制定專門法，明確農民的法定權利，為政策措施的貫徹落實提供有效的保障。

其次，健全現有的法律運行機制，切實有效的保護農民權益。比如加大基層農村法律知識普及力度，擴大基層農村法律宣傳范圍，使農民心中有法、敢于用法。再如，建立農民基層法律服務站，提供免費優質的法律服務，對新城鎮建設中出現的糾紛及時提供有效的幫助。

最后，暢通法律救濟渠道，給予農民法律救濟主體資格，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權，將農民征地爭議納入到法律援助中。此外，也可借鑒消費者集團訴訟制度，制定失地農民的集團訴訟制度，從機制上豐富失地農民自身權益的保護措施。

(二)完善農村土地制度

1.限定征地范圍，規范征用程序

土地征用是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限批準，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地使用權收歸國有的行政行為。實際上就是將私權力收歸公權力，是對私有財產權的限制。為了避免公權力的濫用損害私權力，各國都在法律上明確界定了土地征用的目的——“公共利益”，指在政府無法用市場調節時才得以行使土地征用權。如何界定“公共利益”，我國可以采取列舉式細化“公共利益”外延，明確公共利益用地類型，嚴格公益用地審批程序，將糧食安全保護、生態安全保護和農民權益保護三合一。

制定專門立法，使征用程序法定化。例如：韓國和日本分別于1962和1951年頒布了《土地征用法》，后又進一步出臺了相關的《施行規則》。這些專門法律均對土地征用的用途、權益、程序等做出詳細規定，促使土地征用的合法公正化，為保障農民合法的土地權益提供法律保障。此外，一些先進國家在出臺專門法律的同時還建立了專門的土地糾紛處理機構，例如英國設立的土地法庭，這些獨立機構的設立能夠及時有效地處理糾紛，保護土地征用過程中各權利人的合法權益。

2.建立市場補償機制，平衡土地利益分配

完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，除依照現有法律補償農民被征收的集體土地外，還要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。具體來說，征收土地的補償除按照市場價格進行外，還要加上土地預期價值，如土地資源價值、土地未來的產出價值等。也就是說征地補償并不是一次性買斷，而是隨著土地市場價值的增值將增值收益分享給被征地農民。土地被征收后，政府將征收土地的增值收益按照一定比例存入征收土地增值收益基金中，之后每年按照當年市場現價對被征地農民進行再補償，提高農民的個人收益，保障農民的長遠發展。

(三)提高農民自身的維權意識，普及農民隨遷子女教育

提高農民的維權意識，需要政府和農民的共同努力。 一是加大宣傳，進行高密度、高頻率、高覆蓋的宣傳，定期舉辦“法律下鄉”活動，普及《土地管理法》、《社會保障法》等法律知識，使有法可依深入人心，樹立維權意識，引導其在權益受損時敢于用法、敢于維權。二是建立健全維權網絡，政府應堅持服務為民宗旨，嚴格依法辦事，采取措施鼓勵農民積極維權，降低農民維權成本，創造良好的失地農民權益保護執法環境。

另外，針對進城農民的隨遷子女升學問題，除政策推動外，還要在以下四方面加以完善：一是政策指導各地把隨遷子女納入區域教育發展規劃之中；二是政府按照進城務工人員隨遷子女在校人數撥付教育經費，同時加大中央財政對各地接收隨遷子女學校的專項獎勵力度；三是各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學政策，保障他們平等接受教育；四是不斷完善全國中小學生學籍信息管理系統，通過這項服務更好地加強對隨遷子女接受教育的服務工作。①

(四)完善農民權益社會保障制度

1.健全農村-城鎮保險對接體系

失地農民轉移到城鎮，戶口隨之遷至城市，社保當然也應當納入城鎮社保體系。因此，加快農村社保體系與城鎮社保體系的對接，整合城鄉居民基本醫療保險制度，完善社保關系移轉續接辦法，細化各項移轉社保金額計算方法。加快實施統一的城鄉醫療救助制度，加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化。

同時，強化地方政府的就業引導功能，大力宣傳失地保障，引導失地農民再就業，促使農民樹立正確的勞動觀和擇業觀，積極創造價值，而非消極依靠社會救濟。

2.擴大社保資金來源

從政府財政和社會資金參與兩方面入手，例如社會募捐、發行彩票等方式，實現社保資金來源多元化。還可以將農村土地資本收益轉化，即建立被征地農民社?；饡?，由政府拿出一定比例土地出讓收益以及由被征地的集體經濟組織拿出一定比例的土地補償費，用于補充被征地農民的社?；?。

(五)城鎮化進程中就業問題

1.推進戶籍制度改革，促進失地農民市民化

農村城鎮化的改造使得大量失地農民的身份尷尬，戶口變更的兩難處境降低了農民在城鎮的生活水平，而就業則是與戶口緊緊相連。于是，盡快推進戶籍制度改革，從制度政策上給予失地農民保障，使城鎮生活的農民享受與市民平等的就業、醫療、社保待遇，真正成為城鎮中的一員。

2.建立農民工職業培訓基金會

在完善現有的失業登記管理制度基礎上，大力發展由政府提供補貼的農民工專業執業技能培訓活動。采用政府撥款、企業支持、社會捐助三合一的形式籌建農民工職業培訓基金會，由政府社會提供資金支持，企業提供技能培訓服務，切實針對企業的用工需求及農民工自身水平培養適合本單位的人才，逐步擴展培訓技能范圍，完善培訓服務機制，提高農民的生產技能和自身素質。

3.大力發展城鎮服務業，鼓勵自主創業

隨著城鎮化建設進程的加快，失地農民越來越多，農業勞動力轉向二、三產業的速度明顯加快。為了妥善安置農村剩余勞動力，各地政府需充分利用城鎮化改造的機會大力發展本地的特色服務業，創造更多就業崗位，充分吸收農村剩余勞動力，帶動當地經濟發展，切實提高轉移進城農民的生活質量。

另外，在稅收、資金等方面對自主創業的農民提供優惠待遇，大力鼓勵農民自主創業。例如：個體戶農民一年內享受下崗工人稅費待遇；降低企業設立資產門檻，放寬信貸條件等。

[注釋]

①國務院印發<國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見>，2014-7-24.

[參考文獻]

[1]解麗艷，郭明順.城鎮化進程中失地農民社會保障問題研究[J].遼寧農業科學，2013.2.

[2]張遠索，仲濟香.新型城鎮化背景下的農民利益保護[J].云南農業大學學報，2014.8.

[3]張曉冉，欒大鵬.城鎮化進程中的農民土地權益保護問題[J].北京城市學院學報，2013.6.

[4]蘇北.新型城鎮化新在哪里[J].資源與人居環境，2013.6.

[5]孫躍明.城鎮化進程中如何保護農民利益[J].上海農村經濟，2012.11.

作者簡介：劉傳剛，遼寧師范大學法學院副教授；付正婷，遼寧師范大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：F299.2；F323.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0028-02