政府公信力的內在根基與外部制約

呂耀懷曹志

政府公信力的內在根基與外部制約

呂耀懷曹志

政府公信力的形成以政務誠信為依據。或者說，政府官員的政務誠信是政府公信力形成的內在根基。政府公信力的建立與維持，不僅需要有作為其內在根基的政務誠信，而且還必須具備一定的外部條件。政務公開背景下公民的監督權和知情權，是政府公信力之外部條件中最為重要且最為基本的兩項。雖然僅憑外部制約不足以完全解決政務誠信問題，但外部制約的確對提升政府公信力有一定的影響；更為重要的是，作為他律的外部制約還能誘導政務誠信之自律的產生，最終形成提升政府公信力之內因與外因或自律與他律的聯動。

政府公信力政務誠信政務公開知情權監督權

一、政務誠信是政府公信力的內在根基

一般認為，對于政府公信力這個概念，可以從兩個不同的角度來加以認識或界定：一是政府自身的角度，一是公民或公眾評價的角度。就政府自身這一角度來說，政府公信力這個概念偏重于強調政府在公信力塑造與積累過程中的能力與影響力，是政府行使公共權力與公共服務職能所產生社會結果的客觀反饋；而就公民或公眾評價這個角度而言，政府公信力這個概念重在突出公民或公眾對政府及其工作人員的評價。實際上，這兩個不同的角度有著密切的內在關聯，即：政府及其工作人員在政府工作中表現出的能力與影響力如何，直接決定了公民或公眾對政府及其工作人員的評價如何。政府行使公共權力與公共服務職能所產生社會結果的客觀反饋，在很大程度上就表現為公民或公眾對政府及其工作人員的評價。有論者指出，政府公信力既是政府行政能力的客觀結果，也是公民或公眾對政府的評價，反映了公民或公眾對政府的滿意度和信任度，可以用公式表示為“政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度”[1]。

我們認為，就政府自身而言，雖然不能說政府公信力與政府行政能力無關，但對政府公信力產生決定性作用且可以被視為其內在根基的，卻主要還不是政府行政能力，而是政府官員、政府工作人員的政務誠信品質。通常意義上的政府行政能力，是指政府執行政務的效率、水平等。政府行政能力的主體，可以是政府整體，也可以是政府官員甚至是普通的政府工作人員。按照心理學的解釋，能力被視為直接影響活動效率并使活動順利完成的個性心理特征，因此，政府整體的行政能力，可以具體化為政府官員或政府工作人員的行政能力。公務員考試中的行政職業能力測驗，用來測試應試者與擬任職位相關的知識、技能和能力，是對于應試者是否具備潛在的行政能力的測驗。這種測驗主要考查應試者從事公務員工作所必須具備的一般潛能，主要包括數量關系、判斷推理、常識判斷、言語理解與表達、資料分析這五個方面。雖然這些潛能還不是或不等于政府行政能力的現實呈現，但卻與政府行政能力有著密切的關系：沒有相應的優秀潛能，就不可能有優秀的行政能力；政府官員或政府工作人員在管理社會公共事務時表現出的優秀的行政能力，正是以其相應的優秀潛能為基礎的。上述從事公務員工作所必須具備的一般潛能（主要包括數量關系、判斷推理、常識判斷、言語理解與表達、資料分析這五個方面）固然是行政能力的基礎，但卻并不意味著具備這些方面的優秀潛能就一定會有良好的公信力。

公信力重在“信”。公信力中的“信”，有信任與信用兩個維度[2]。無論信任還是信用，都以“誠”為基，即“信”由乎“誠”。陸贄說：“人之所助在乎信，信所立由乎誠。循誠于中，然后俾眾無惑。存信于己，可以教人不欺。惟信與誠，有補無失。一不誠則心莫之保，一不信則言莫之行。”（陸贄《陸宣公文集·卷3》）誠與信二者相互關聯，尤其是“信所立由乎誠”，故信之表達，必須基于誠之修煉。張載說：“誠故信，無私故威。”（張載《正蒙·天道》）王通說：“推之以誠，則不言而信。”（王通《中說·周公》）這些論述都表明，只要有誠，則必有信的表達。由于誠與信有如此關聯，故人們往往將二者聯用為“誠信”。“誠”為“信”之本，無“誠”則不會有真正的“信”。因此，既然公信力重在“信”，那么，就不能離開誠信問題單獨考察政府公信力，就不能認為政府公信力問題僅僅與一般的行政能力或政府官員、政府工作人員的行政能力有關。

政府要獲得公眾的信任，最為根本的，就是政府官員或政府工作人員自身要有誠信的品質。政府官員或政府工作人員具備了誠信的品質，才能在管理社會公共事務時表現出誠信行為，才能因此而獲得公眾的信任，才能形成政府與公眾之間的信任關系。內在的誠信品質是因，獲得公眾信任、形成政府與公眾之間客觀的信任關系是果。而政府官員或政府工作人員在社會公共事務管理中表現出來的誠信行為，應當是其誠信品質的外化。這種誠信不是一般的誠信，而是誠信的特殊狀態，即政務誠信。所謂政務誠信，就行為而言，指的是政府或政府官員、政府工作人員在政務活動中對社會公眾誠實無欺、言而有信。而這種行為的內在根據，則是政府官員、政府工作人員的政務誠信品質。

政府不是一種抽象的存在，而是由不同層級的政府官員或政府工作人員所構成并為他們所代表。而政府公信力，也具體表現為對于政府官員或政府工作人員行使公共權力與公共服務職能所產生社會結果的客觀反饋，呈現在公民或公眾對政府官員或政府工作人員的評價之中。根據前述“信”與“誠”的關聯及誠信行為與誠信品質的關系，我們可以認為，政府官員或政府工作人員有無誠信品質以及這種品質的水平高低如何，對于他們在管理社會公共事務時是否能獲得公民或公眾的信任以及這種信任的程度之高低有著極大的影響，從而也必然關系到公民或公眾對政府公信力的評價如何。由此可知，政府公信力的形成以政務誠信為依據。或者說，政府官員的政務誠信是政府公信力形成的內在根基。

二、政務誠信的外部誘因：政務公開下公民監督權、知情權對政府公信力的影響

政府公信力的建立與維持，不僅需要有作為其內在根基的政務誠信，而且還必須具備一定的外部條件。政務公開背景下公民的監督權和知情權，是這些外部條件中最為重要且最為基本的兩項。沒有這樣的外部條件，不僅以政務誠信為根基的政府公信力難以找到實現途徑，而且作為政府公信力之根基的政務誠信也缺乏得以促成的外部激勵因素。

公民的監督權，是指公民在監督國家機關及其工作人員的公務活動方面的權利。公民在這方面的權利，既包括公民直接行使的監督權，又含公民通過自己選舉的國家代表機關代表行使的監督權。一般認為，公民的監督權主要有五項內容，即批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權。就其實質而言，公民的監督權是對國家權力的制約，體現著人民主權的必然要求，也是公民參與社會問責的重要途徑[3]。

公民的監督權，不僅可以在限制權力、防治腐敗中發揮重要且無可替代的作用，而且，其對于政府公信力的形成與維系來說也是必不可少的。只有得到人民認同并且為人民所愿意服從的政府，才可能是具備足夠公信力的政府；而只有人民能夠監督的政府，才會獲得來自人民的真正的認同與自愿的服從。公民監督權的實現，能夠提高人們對政府是自己的政府的認同感和服從意愿，能夠最終提高政府的合法性[4]。沒有合法性的政府，也是不具備任何公信力的政府，而政府之合法性顯然又與公民對政府的認同感和服從意愿密切相關。如果公民沒有對于政府及其工作人員的監督權，那么，他們就無法建立對政府的信任關系，因為在這種情況下的公民無法判斷政府及其工作人員是否值得信任。而在無法判斷政府及其工作人員是否值得信任的情況下，公民當然也就不可能產生對政府的認同感和服從意愿。公民的監督權，還因其對公民在國家政治生活中主人地位的確證而提升了公民對政府的認同感，因為“如果一個國家的公民享有充分的監督權，公民就會感覺到自己是國家的主人，國家是自己的國家，因為對于國家和社會生活中存在的問題自己能夠盡一己之力予以糾正，公民就會對國家和國家機關有認同感和親切感”[5]。只有以公權力謀私利的政府，才害怕公民的監督，因為在公民有充分的監督權的情況下，以公權力謀私利的政府或政府官員會受到公民的批評、控告及檢舉，甚至會被罷免。這樣的政府，當然不可能具備應有的公信力。

公民的監督權需要以其知情權為前提。“從權力監督的邏輯結構上看，任何一項監督，都分為獲得‘監督信息’、提出‘監督建議’和進行‘監督制裁’三個環節或要素，這既是權力監督的運行程序，又是權力監督的實體內容”[6]。根據權力監督的這種邏輯結構，權力監督總是從“監督信息”的獲取開始。雖然權力監督不等于或不限于“監督信息”的獲取，但如果公民連“監督信息”都無從獲取，那么，公民的監督權就會成為徒有其表的標簽，公民的監督也便因失去具體的監督內容而形同虛設。而公民能否有“監督信息”的獲取，則與公民的知情權有關。

知情權的涵義眾說紛紜，其內容也相當豐富或復雜。按照義務主體和內容的不同，知情權可分為知政權、社會知情權和公眾知情權[7]。這里的知政權，即作為公民監督權之前提的公民知情權。所謂知情，其實就是了解相關信息；而與公民的監督或監督權相關的“監督信息”，即公民知情權的了解目標，就是政府機關或政務活動的各種不屬于法定保密范圍的信息。公民只有在具備充分的知情權即有資格、有可能獲取政府機關或政治事務信息的前提下，才能有效行使針對政府機關或政府官員的監督權。公民之知情權的有與無，直接決定著監督之能與否；公民運用知情權所獲得的監督信息的數量和質量，直接決定著監督的質量和效果。當然，公民在這方面的知情權，不只是由于公民之監督權方面的需要，而且也是因為公民乃國家的主人，公民之國家主人的身份決定了其有資格、有可能了解國家公共事務中的相關信息。就此而言，公民的知情權與公民的監督權，都源于公民在國家中的主體地位。公民的這兩個方面的權利，因此而不可分割地緊密聯系起來：沒有知情權就不會有監督權的實現；而沒有監督權，則知情權的設立也便失去其意義。

公民的知情權通常是由法律來規定的，但公民知情權的實現需要一種與之相配套的特殊背景，即政府部門或政府機構相關信息的公開，也就是政務公開。所謂政務公開，“一般是指國家（政府）的政治事務或活動在法律規定的范圍內應讓大眾了解”[8]。此處的“大眾了解”，顯然是公民的知情權所在，而“讓大眾了解”則意味著向公民或大眾公開以使其能夠了解、知情即為大眾或公民的了解、知情創造基本條件。我們甚至“可以說，政務公開是公民實現知情權的手段，同時又是實現公民權的主要保障和前提條件。沒有政務公開，就沒有公民的知情權。從這一角度來看，政務公開與公民權中的知情權不會自動實現。它的實現依賴于政務公開的程度，公民想要擴大自己的知情權，必然要求政務不斷公開。在這一層意義上，知情權的擁有反過來又會促進政務公開”[9]。

政務信息不公開，政府行為長期處于暗箱操作狀態，人民大眾就無法知情，公民的知情權就無法得以實現。這種情況，最終會造成政府的公信力下降甚至喪失。誠如有論者所指出的，“政務不清、規則不明、透明度不高、隨意性較大、政務‘暗箱’操作的現象，嚴重損害人民群眾的知情權，引起人民群眾的不滿，影響了政府的信譽度”；而“推行政務公開，就是要使權力運行由‘暗箱’操作轉變為在‘陽光下’行使，最大限度地讓群眾知情”[10]。由于政務信息不公開而導致公民的不知情即知情權無法實現，又由公民知情權的虛置而造成公民監督權的徒有其名，最后終于使得政府的公信力一步步走向消解甚至完全喪失，這是一條不應該選擇但卻從一開始就具備邏輯必然性的不歸路。而另一種邏輯鏈條則是：從大力實行政務公開入手，為公民的知情權創造良好的基本條件，從而使得公民能夠有效行使自己的監督權，以促成政府公信力的不斷提升。這才是打造政府公信力之外部氛圍的應然之道、陽光之道、希望之道。

公民的知情權與監督權以及這些權利得以實現的政務公開，都需要由相關法律來確認和保障。法律可以為公民之知情權和監督權的行使創設必要的政務公開背景，還可以為公民知情權和監督權的實現提供堅強后盾。在這個意義上，政務公開背景下公民的知情權與監督權，實質上是公民借助于法律之強力對政府及政府工作人員之行為的外部制約。雖然有些外部制約因素或機制似乎并不是公民之知情權與監督權的義項，如通過特定的績效考核方式督促政府注重誠信等，但這些似乎并非公民之知情權與監督權的外部制約因素或機制，往往也是在公民具備知情權與監督權的情況下才有可能或才會產生實際效果的。換言之，如果公民不具備對于政府行為或政務活動的知情權與監督權，那么，即使存在著其他一些外部制約因素或機制（甚至包括相關的法律規定或制度），那些因素或機制也往往因為缺乏公民的監督而流于形式或走過場。因此，政務公開背景下公民的知情權與監督權的確是對于政府公信力的最重要且最基本的外部影響因子。

三、在內因與外因或自律與他律的聯動中實現政府公信力的提升

作為政府公信力的內在根基，政府官員、政府工作人員的政務誠信品質在政府工作或政務活動中表現為一種道德上的自律。道德區別于其他規范形式的最重要的特征就是自律性。康德明確指出：“道德就是行為對意志自律性的關系，也就是說，通過準則對可能的普遍立法的關系。合乎意志自律性的行為，是許可的，不合乎意志自律性的行為，是不許可的”[11]。自律也是道德與其他規范形式相比較時凸顯的自身優越之處。例如，與法律相比較，自律道德的運行成本要遠遠低于法律的運行成本，而且道德有“莫見乎隱、莫顯乎微”的“慎獨”功能，即即使在沒有任何監督存在的情況下，自律的道德仍能引導人們做出正確的行為選擇并拒斥不道德的誘惑或做法。就政務誠信而言，若政府官員或政府工作人員能將誠信要求內化為自己的品德并將這樣的品德展現在政務活動或政府工作中，即自覺地、自主地按照誠信的要求控制自己的行為，那么，與通過法律強制執行誠信規范的途徑相比較，這顯然省卻了監督、執法等方面所耗費的成本，而且，這也顯然比法律途徑所涵蓋的行為面更廣，因為法律不可能事先就預設所有行為且有些行為永遠也不在法律所控制的范圍內，法律暫時管不了或永遠也管不著的行為域，恰恰是自律之誠信的用武之地。就此而言，著力于培養政府官員、政府工作人員的政務誠信品質，應當是一種最經濟且影響最廣泛、最深入的提升政府公信力的途徑。

作為政府公信力之外部制約的政務公開背景下公民的監督權、知情權，在某種程度上對政府官員或工作人員的行為起到他律的作用。他律雖然不是道德的特征，但任何個體之道德自律的形成，都要經歷由他律向自律的進程。沒有任何個體天生就具備自律的道德。每一個體都是在社會化的過程中，在許許多多外部因素的影響下，才逐漸完成道德的社會化，即完成對社會道德的認知、接受和內化，并在此基礎上形成道德的自律。這就是說，道德的自律以道德的他律為發生條件，沒有他律的外在道德要求，個體的自律就無根無源、無以生長。在政務公開的背景下，公民的知情權、監督權得以實現，而公民運用其知情權、監督權對政府官員或工作人員的工作、行為進行檢查、評價并提出批評或建議，這對于政府官員或工作人員來說是一種來自外部的壓力。這種壓力是十分必要的，因為只要存在著這樣的壓力，政府官員或工作人員就有可能改進自己的工作、改正自己工作中的錯誤，使自己的工作沿著政務誠信的要求展開。在政府官員或工作人員并非情愿的情況下，這種外部壓力迫使他們不得不減少或不做不誠信的行為，這至少在客觀上有利于政府公信力的提升。而如果這種外部壓力能夠持續下去，能夠不斷促使政府官員或工作人員經常做出不違背政務誠信要求的行為，那么，久而久之，他們就可能由此而養成做出政務誠信行為的習慣。一旦形成這方面的習慣，那么，就有可能由他律轉化為自律，即無需外部壓力也能習慣地做出政務誠信行為。由此可見，僅憑外部制約雖然不足以完全解決政務誠信問題，但外部制約的確對提升政府公信力有一定的影響；更為重要的是，外部制約還能誘導政務誠信之自律的產生，最終形成提升政府公信力之內因與外因或自律與他律的聯動。

綜上所述，為了提升政府公信力，必須既重視相關內因即政府官員或工作人員自身之政務誠信品質的形成，又要營造良好的外部氛圍即確保公民之知情權和監督權的實現。這里的問題在于，對政府公信力有著顯著影響的這些內因與外因方面現在都存在著一些問題。

內因方面的問題，主要是政府官員或工作人員的政務誠信品質往往還沒有真正形成。不少政府官員或工作人員也許能夠說出一大套誠信的道理或在涉及誠信知識的考試中得高分，但卻言行不一或知行脫節，不能在公務活動或政務工作中嚴格地、實際地履行政務誠信的要求。言行不一或知行脫節的根本原因，就在于行為主體缺乏相應的內在道德品質，即沒有將從外部學到的誠信知識或要求內化，因此就不會生成道德意義上的自律機制。為了解決這樣的問題，有兩種對策可供參考：首先，要嚴把公務員隊伍準入的道德關。目前的公務員考試制度，側重于知識性方面，而疏于對實際的道德品質的考核，因此，即使在公務員考試甚至在道德知識的考點上得高分，也不一定說明得高分者就一定有相應的良好道德品質。政府官員或工作人員所必須具備的政務誠信品質，是以一般的誠信品質為基礎的。如果在進入公務員隊伍之前就缺乏一般的誠信品質，那么，就很難指望其在成為公務員后能夠做到政務誠信。而為了篩選出具備一般誠信品質的人員，就不能只看考試答題成績，而應當重點參考其以往的社會誠信記錄，甚至可以采取一票否決制，只要在社會誠信方面有污點，則無論考試成績有多好，也一概不準進入公務員隊伍。其次，應當在政府官員或工作人員考核中加大政務誠信的權重。這種考核不應當只看所謂“政績”。當然，這種考核也不可能不看政績，但如果缺乏政務誠信，所謂“政績”就可能有水分甚至完全是虛假的。對政府官員或工作人員的考核，不能為了所謂“政績”而原諒、寬容其在政務誠信方面的不足甚至缺失。如果加大政務誠信在考核中的權重，使得政府官員或工作人員為其政務失信行為承受巨大代價，那么，不僅可以減少甚至消滅有水分的“政績”，而且還可以促進政府官員或工作人員之政務誠信品質的形成。

外因方面的問題，主要是公民的知情權和監督權的落實問題。要落實公民的知情權與監督權，就必須落實政務公開制度。雖然早在2007年3月，全國人大就批準實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，但時至今日，一些政府機構在政務公開方面仍然做得不那么令人滿意。從客觀上看，被公開的政務信息要么量少，要么內容無關緊要；就主觀而言，一些政府官員要么不敢、要么不愿公開政務信息。而主觀上的這種不敢或不愿公開政府信息，則是問題的癥結所在。政府官員之所以不敢公開政務信息，通常是因為存在著腐敗或以權謀私的問題，這種問題腐敗者自己顯然是害怕讓公眾知道的。政府官員之所以不愿公開政務信息，則多半是由于對公眾缺乏信任。因此，要解決這方面的問題，一是要清除政府官員中的腐敗分子，或對腐敗行為予以嚴肅處理、加大懲處腐敗的力度，并加強和完善相關的制度建設，使得政府官員或工作人員沒有以權謀私的機會或衰減其腐敗傾向；二是要加強政府官員或工作人員與公眾、百姓之間的溝通，以自己的實際行動取信于民，這樣就可以建立雙方的互信關系。在政務公開制度得到發展和完善的情況下，公民的知情權與監督權就有了良好的前提，但知情權與監督權的落實，還需要政府與公民雙方做出更多的努力。就政府而言，應當堅持和落實群眾路線，在發動群眾主動知情、參與監督方面做出實際努力。如果不敢或不愿政務公開，當然也就不想在發動群眾主動知情、參與監督方面有所作為。而如果對各級政府賦予在發動群眾主動知情、參與監督方面的責任，對此進行一定程度的強制，那么，各級政府就一定會有所作為或有更大的作為。傳統上，中國的老百姓有著濃厚的依靠清官的意識，把希望寄托在清官為民做主上，而不是自己為自己做主，因而民主意識淡薄、政治參與的主動性不強，這種狀況嚴重影響公民的知情權與監督權的落實。因此，當代中國公民自身應提升政治參與的意識，提高在政治領域知情、監督的積極性和主動性，以從外部有效地促進政府公信力的提升。

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B82-051

A

1671-9115（2015）05-0082-05

2015-06-30

江蘇省社科基金課題“提升政府公信力研究”（13ZZB006）

呂耀懷，中南大學公共管理學院博士生導師，蘇州科技學院公共管理學院教授；

曹志，中南大學公共管理學院博士研究生。