老齡化背景下我國養老金缺口的對策研究

曹冬梅,辜勝阻,2,方 浪

（1.武漢大學經濟與管理學院,武漢430072；2.全國人大財經委，北京100001）

1 快速人口老齡化背景下的養老金缺口分析

“錢從哪里來”是老年人養老最為核心的問題。所謂養老金缺口實際上就是指養老金的供給不能滿足養老金的需求。因此，要準確認識養老金缺口問題，必須從養老金的需求端和供給端進行全面分析。

從養老金的需求端分析，主要由以下幾個因素疊加造成養老金的需求快速攀升。

第一，老齡人口整體的基數大、比值高、增長速度快決定了領取養老金的群體龐大且增長速度快。2013年，我國老年人口數量已達到2.02億，老齡化水平達到14.8%[1]。根據聯合國《世界人口展望2012》的預測，我國老年人口占總人口的比重在2050年將達到32.8%，高出世界水平的21.2%。人口老齡化速度快，年均增長3%，遠遠高于總人口1.68%的年均增長水平，也大大高于歐美等國家的人口老齡化速度。65歲以上的老年人從7%增長到14%所需的時間，法國是115年，瑞典是85年，美國是66年，英國是45年，日本是25年，我國預計只需要28年時間。嚴峻的老齡化形勢使得養老金的需求快速增長。

第二，老齡人口個體的長壽風險使得領取養老金年限延長。長壽風險就是實際（平均）壽命高于預期（平均）壽命而帶來養老金需求增加但供給不足的風險[2]。聯合國開發計劃署發布的《2013年人類發展報告》顯示，中國人均預期壽命為73.7歲，在194個國家中排名89位，屬于高人類發展水平（高人類發展水平平均預期壽命為73.4歲），而以目前女干部退休年齡55歲計算，退休后平均余命為18.4歲。老年人個體領取養老金的年限延長也就增加了個體的養老金需求量，進而增加了養老金的總需求量。

第三，養老保障并軌會使大量養老資金流量變存量，養老保障體制改革帶來的轉制成本巨大。對養老保障并軌制度實施之前已經退休的“老人”，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。“老人”和“中人”的轉制成本將是一筆巨大的數額。據統計，我國在職公務員數量約700多萬，各類事業單位126萬個，約3000萬人。養老金并軌，意味著這3700萬人將轉到城鎮職工養老保險體系中[2]。有人測算養老金轉制成本，大概需要一年的全國財政收入，也就是12萬億元[4]。

從養老金的供給端分析，受到當前我國社會經濟發展水平和現行財稅制度等因素的制約，養老金的供給能力嚴重不足。

第一，我國老齡化超前于經濟發展，應對人口老齡化經濟實力薄弱。發達國家是富了以后才出現老齡化，或者是“富老同步”,而我國卻是在沒有富的情況下“未富先老”和“未富先驕”。據統計，發達國家是在人均GDP在5000～10000美元時自然進入人口老齡化社會，而我國2000年進入老齡化社會時人均GDP僅為800美元(購買力平價3976美元)，處于中等偏低收入國家行列[5]。

第二，勞動力供給的減少意味著繳納養老金的人數減少，進而減少了養老金收入。我國勞動年齡人口進入負增長的歷史拐點，從2011年的峰值9.40億人下降到2012年的9.39億人和2013年的9.36億人，勞動力供給格局開始發生轉變[5]。企業面臨勞動力人口急劇下降帶來的“用工荒”挑戰，員工招不到、留不住、用不起。不斷下降的勞動年齡人口，要供養不斷上升的老齡人口，老年撫養比快速提高。根據《中國老齡事業發展報告(2013)》顯示，2013年我國老年撫養比達到21.58%，預計2020年將超過31%，2030年達到46.2%，2050年升至68%的高位。

第三，我國退休年齡和繳費年限低于世界平均水平。世界男女性的平均退休年齡分別為61.08歲和59.48歲，而我國的退休年齡男性為60歲，女干部為55歲，而女職工則為50歲[6]。此外，國企改革中一部分人提前退休，這部分人可能是全球退休年齡最低和繳費年限最短的職工。

第四，我國養老金儲備規模占財政支出比例低。我國養老金儲備規模逐年增長，但是和發達國家相比，仍相距甚遠。統計數據顯示，當前我國養老金儲備規模占GDP總量比例僅為2%，而養老金儲備占GDP比例最高的挪威為83%左右，日本是25%，美國則是15%[7]。

第五，我國社會養老保險制度還處于不斷完善的過程當中，養老金籌集和運營機制存在諸多不足，比如以商業養老保險為代表的養老金補給渠道還未得到完全開發和普及，已有的養老金存量投資管理不善，存在嚴重貶值問題。由于我國職工基本養老保險目前仍處于地區分割統籌狀態，地方政府部門為了保證資金安全，避免投資風險，社保基金基本都是存放在銀行或購買國債，但收益每年只有百分之二點幾，遠不及通脹速度[8]。

2 解決我國養老金缺口的對策分析

（一）建立科學有效的養老保險繳費激勵機制，強化養老金繳費激勵，積極擴大征繳范圍和繳費比率，實現應參盡參、應保盡保、應收盡收

在繼續做好國有企業、集體企業參保工作的同時，要把民辦股份制企業、民營獨資私營企業、民辦非企業等非公有制單位，企業化管理事業單位等應參保而未參保單位作為擴大養老保險征繳面的重點對象，逐步納入社會養老保險體系，實現企業及從業人員“應參盡參、應保盡保”，使參保率、繳費率和清欠率大幅度增長。首先，要調整和優化現行養老保險個人繳納政策。要進一步放寬城鎮靈活就業人員參保條件，允許農村戶籍、外省戶籍人員憑暫住證或在城鎮靈活就業的相關證明參加城鎮個體勞動者基本養老保險，允許與單位解除勞動關系后繼續在城鎮靈活就業的進城務工人員接續基本養老保險關系。要逐漸推行彈性繳費制度，改固定繳費制為比例繳費制，個人按照固定的比例自主選擇繳費檔次繳費，政府按照一定比例對不同繳費檔次和繳費年限的參保人予以補貼，實現多繳多得，長繳多得。其次，要激勵企業積極參保。要適當降低企業養老保險繳費水平，減輕企業負擔。財政、稅務等部門在落實招商引資、非公有制經濟優惠政策時，應事先經社會保險經辦機構對其參保繳費情況進行認定，視情況決定是否享受優惠政策。同時，將各類企業依法參保繳費情況納入社會誠信評價體系。第三，要把擴面征繳納入各級政府經濟社會發展規劃，建立和落實相應的考核監督機制。在考核時，既要考核地方的財稅收入增長情況，也要考核社會基本養老保險費收入增長情況；既要考核新增從業人員數量，也要考核參保繳費職工增加情況；既要考核企業戶數，也要考核參保戶數。無論是擴大征繳面積還是推行彈性征繳制度，都需要有配套的信息化基礎設施加以保證。要加大“金保工程”建設力度，完善信息化設施，提高自動化水平，開展網上申報，網上繳費。

（二）增加養老金的公共財政投入，轉持國有資本充實社保基金，國企上繳紅利補充養老金，多方渠道補充養老金資金池

依靠財政補貼來維持養老金特別是基礎養老金的平衡是國際通行做法。基于我國的歷史與現實國情，加大公共財政投入彌補養老金歷史欠賬和現實缺口是題中應有之意，也是一種行之有效的辦法。統賬結合之前已經辦理退休的“老人”，統賬結合之前參加工作、之后到齡辦理退休的“中人”，以及尚未繳納社會基本養老金國企事業單位人員三類人員的社會保障養老金欠賬應由政府買單。當前，與其它很多國家比較，我國公共財政對于養老金的投入比例偏低。隨著我國經濟的不斷向前發展和國家財政實力的不斷增強，可用于支持養老保障的財政支付能力也隨之提高，要根據我國經濟發展水平和老齡化形勢穩步增加政府公共財政的養老金支出比例。同時，可通過轉持部分國有資本和國企上繳紅利來充實我國社保基金。國企包括金融企業每年凈利潤在4萬億元以上,按照20%上繳紅利,就可以每年至少充實社保資金1萬億元左右[9]。要完善國有股減轉持相關政策、做好國有上市公司追溯部分的國有股份轉持工作,在不影響國有企業的正常運營的前提下，進一步加大對社保基金的支持力度,充實社保基金，增大其滾雪球般盈利能力。

（三）優化養老金的投資運營，加強養老金的精算管理，實現養老金的保值增值

養老金的大量貶損，使得優化養老金的管理和投資運營勢在必行。第一，要加強養老金的投資管理和監督，推進基金市場化、多元化投資運營。要委托專業機構進行養老金的投資運營，并輔以專業化、規范化的監管來保障資金安全。要進行多元化的資產配置，比如投入保障房、大型基礎設施建設等具有長期穩定收益的領域，以抗擊通脹，實現保值增值。“新加坡模式”是值得我國借鑒的，即勞資雙方繳費，政府投資管理，政府承擔風險。第二，要進一步完善養老金管理和監督的法律法規。例如，在《社會保險法》的基礎上，積極制定地方性法規和政策，出臺專項的養老金監管立法，以規范養老金的征繳、管理、支付、運營等行為。對養老金監管的工作方式和工作方法做出制度性規定，實現規范管理和依法監管。要打破目前基本養老保險金分散式管理的格局，實行中央集中統一管理運營模式，改變基金監管中存在的監督與管理機構混同、主體定位不明、監督效果差、權力不集中、缺乏層級管理和權責劃分不清的問題[10]。第三，要在養老金的管理中引入精算概念，加強養老金的精算管理，以提高資金使用效率。在宏觀上，要對養老金的當期收支、參保人繳納比例、國家財政補貼比例進行精算管理；在微觀上，通過精算得出參保人繳納的比例與家庭收支的關系，明確界定國家補貼的資金中國有資本紅利、稅收補償數額等。

（四）有序延遲退休年齡，實行彈性退休制度，減小養老金缺口壓力

實行彈性退休制度，逐步延長退休年齡，一方面能增加養老金的繳費人數，擴大使養老金的收入規模；另一方面能減少當期領取養老金的人數，減小養老金支出規模，從而大幅減輕養老金負擔。根據中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文測算，我國職工退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。我國目前女職工的退休年齡為50歲，男職工的退休年齡為60歲，而發達國家的退休年齡普遍超過60周歲，如美國是65～67歲，德國、西班牙、丹麥、荷蘭都是65歲。因此，可采取漸進模式，實行彈性退休制度，逐步延遲退休年齡。首先，要在保護勞動者合法權益的基礎上，遵從勞動者自主選擇的權利，按照不同行業、不同職業、不同的個人體能狀況和個人意愿制定彈性退休制度實施路徑框架。其次，通過政策引導，實現正常退休、提前退休以及超齡退休的福利差異，清理越早退、養老金越多拿的“倒掛”政策等不合理的養老金政策，鼓勵和引導勞動者延遲退休。最后，針對我國就業和勞動力人口數量、人口預期壽命、收入分配等因素，逐步提高退休年齡標準。

（五）構建基本養老金、企業年金、個人儲蓄、商業養老保險在內的多層次、多支柱養老金體系，共同分擔養老金缺口壓力

按照國際慣例，較為規范的社會養老保障制度會將養老金分為“基礎養老金”和“補充養老金”兩大塊，基礎養老金依靠政府的公共財政投入，在基礎養老金之外，會發展補充養老金，包括企業年金、個人儲蓄、商業養老保險等。我國的養老保障制度改革可借鑒國際經驗，在做實基礎養老金的同時，大力發展補充養老金。一要制定和實施免稅、延期征稅等優惠政策，激勵企業建立、健全企業年金和職業年金制度。要建立良好的投資與管理機制，既做好企業年金的風險識別與控制，又能有效的實現保值增值。要制定企業年金的稅收優惠政策，完善相關法規，吸引企業和職工積極參與企業年金制度。要根據各地區、各行業的不同狀況，因地制宜推動企業年金制度發展。可先選擇效益好、具有長期發展能力的企業作為試點，待試點成功后再逐步推廣到其它企業。二要增強老年人儲蓄養老的觀念，提高老年人“自撫能力”，為自己的養老問題承擔首要和主要的責任。從發達國家來看，個人積蓄在養老資源中占很大比重，如澳大利亞和新西蘭，個人積蓄大約占到養老消費的75%以上，美國老年人的養老收入主要來源于房產和其它財產收入[11]。要引導勞動者從中青年開始考慮、籌劃和安排自己的養老問題。三要加快商業養老保險制度改革，大力發展商業養老保險。2014年發布的保險“新國十條”再次把商業養老保險作為重中之重提出來，要求把商業養老保險建成社會保障體系的重要支柱，充分發揮商業養老保險對基本養老的補充作用。要完善商業養老保險稅收優惠政策，可借鑒國外“先免后征”的延遲稅收制度。地方政府要牽頭搭建商業養老保險投資平臺，創造一個良好的商業養老保險市場投資環境。要激勵保險公司和基金公司在國內發展種類豐富的商業養老保險產品，滿足老年人多種多樣的商業養老保險產品需求。要嚴格市場監管，及時出臺相應的法律法規規范保險市場，保護投保人的合法權益。

3 研究結論

當前，快速的人口老齡化和養老保險制度并軌改革產生了長期巨大的養老金需求。但同時，由于我國經濟發展水平還處于中等收入國家行列，養老金繳納制度和財政補貼制度還不完善，商業養老保險還處于開發推廣階段，養老金運營制度欠缺，養老金保值增值困難，導致我國養老金供給不足。養老金的供需矛盾形成巨大的養老金缺口。為此，要做好頂層設計，充分發揮政府、企業、市場、個人的作用，多籌并舉，做實養老金池，減小養老金缺口壓力。要積極擴大基本養老保險繳費范圍和繳費比率，增加養老金公共財政投入，優化養老金投資運營，漸進式延遲退休年齡，大力開發和推廣企業年金、個人儲蓄、商業養老保險等補充養老金，構建多層次、多支柱養老金體系。

[1]于寧.“后人口紅利時代”中國的挑戰與機遇——基于老齡化經濟影響的視角[J].社會科學,2013,(12).

[2]梅瓊,遲文鐵.我國養老金缺口成因及對策分析[J].經濟論壇,2010,(9).

[3]黃晗.機關事業單位養老保險改革的轉制成本研究[J].江西財經大學學報,2014,(6).

[4]國家發改委經濟研究所課題組,許生,李世剛.我國宏觀稅負研究[J].經濟研究參考,2014,(2).

[5]吳玉韶等.中國老齡事業發展報告(2013)[M].社會科學文獻出版社,2013.

[6]范圍.退休年齡比較研究[J].人口與經濟,2011,(5).

[7]王磊,王麗坤,潘敏.養老金缺口辨析與彌補對策[J].黨政干部學刊,2014,(3).

[8]王萍.問診社保體系建設——統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況報告專題詢問側記[J].中國人大,2015,(1).

[9]解決養老金缺口，政府財政應扛大頭[N].羊城晚報，2014-12-31.

[10]於向平,邱實.試論我國社會保險基金監管體系的完善[J].東北財經大學學報,2014,(1).

[11]姜向群.養老轉變論：建立以個人為責任主體的政府幫助的社會化養老方式[J].人口研究,2007,(4).