國資改革如何才能實現增進國民福祉的目標

郭綱

當前的國資改革，業內討論熱烈且不乏真知灼見。實際上，國資改革需要回答三個問題：國資存在的意義是什么？國資運作的成效怎么樣？國資改革的路徑在哪里？

按照傳統理論，國資存在的意義大體有二：一為經濟意義，即通過國有資本的運作發揮彌補市場缺陷、調節與穩定經濟的作用。比如，道路、橋梁等基礎設施建設，需要由國有資本先期進入以發揮培育市場、引導社會資本的作用，就屬于此種意義。

二為財政意義，即通過國有資本的運作來為國家、為政府籌集財政收入的作用。比如，礦產資源和能源開發利用、金融發展、電信運行等，也主要是以國有資本的投入和運作來推動其發展的。

國資存在的兩大意義，歸結起來，終極目標只有一個，那就是通過國有資本的適時適度介入與有效作用，維護國家的安全與社會的穩定，促進經濟的發展與效率的提高，最終不斷增進國民的福祉。

當下規模龐大的國資，其存在的意義是否得到了充分彰顯，或者說是否增進了國民的福祉？應該看到，國務院國資委和地方各級國資監管部門的成立及其后有關國有資產管理法律法規的出臺，無論在解決原來“九龍治水”的分散國資管理模式的積弊，還是在加強對國有資本運作及國企管理人員的監管方面，都取得了一定的積極成效。然而，近年來國企運營的整體效率與效益低下、某些國企因壟斷經營而獲得“超額利潤”、一些國企在經營管理中不時出現亂象，以及由此而對國民造成的“利益損害”等，使得國資運作的成效也遭受一些詬病。

既然國資存在的終極目標在于最大限度地增進國民福祉，而現行國資運作的實際成效又不能令人完全滿意，國資改革也就勢在必行，且須大刀闊斧。

如何改革國資？筆者以為，必須在堅持有利于增進國民福祉終極目標的實現、有利于發揮市場機制在資源（包括國有資本）配置中決定性作用基本原則的前提下，通過促進國有資本與社會資本的有機結合以加快國企股權多元化，作為當前推進國資改革的路徑選擇。基本要點如下：

第一，對于一般競爭性領域，國有資本應有序退出，著力消除國有資本對社會資本的“擠出效應”，有效避免國資與民資爭利，更好地實現國資讓位于民資等社會資本，更好地發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。

第二，對于因壟斷性經營帶來“超額利潤”的行業領域，應通過針對性地開征與完善資源稅、超額利得稅等進行收入調節，在此前提下，適度有序地引入社會資本，逐步促進國有資本與社會資本的有機結合與混合經營，以此提升國有資本對社會資本的杠桿效應和整體效益。

第三，對于因具有公益性特點而導致微利甚至虧損的行業領域，可以通過征收反向稅收（即財政建立科學合理的補償機制來提供虧損補貼等）進行調節，誘導更多社會資本進入，鼓勵國有資本與社會資本的有機結合與合作運行，著力提升國有資本的杠桿效應，有效解決此類行業領域的產品和服務供應不足問題。

第四，對于具有行業壟斷性并且關系國計民生的重要特殊領域，在引入社會資本、開展混合經營的合作時，本著自愿與平等、規范與透明等原則，國有資本的出資方應該借鑒國內外的有益做法，如設立對合作主體的重大決策具有一票否決權的“黃金股”，以此從源頭和法律層面避免混合經營過程中社會資本對國計民生可能的“利益侵害”現象。

第五，對于國資改革推進中產生的國有資本“收益”，包括國企股權多元化和國資從一般競爭性領域退出中所回收的貨幣性國有資本，以及在混合經營中因效率和效益提升所產生的股息、紅利等貨幣性國有資本收益，應該主要用于充實基本社會保險基金的統籌賬戶，逐步還利于民，使國有資本真正成為全體國民所有的資本。

這是國資改革的夢想，也是有可能變為現實的夢想！