“銀發貧困”危機會來嗎？

姚冬琴

隨著中國老齡化趨勢越來越嚴峻，養老問題受到越來越多人的重視。很多人擔心，自己老后不僅不能老而富足、“優雅地老去”，反而可能因老致貧，陷入“銀發貧困”的窘境。

繼去年首次發布以來，清華大學就業與社會保障研究中心和《中國經濟周刊》再次聯合發布《中國老齡社會與養老保障發展報告（2014）》。報告三大指數顯示：2013年，“醫療保障發展指數”從上年的62.7分升至63.5分，是唯一及格的;“養老金發展指數”得分略有提高，但仍未達及格線;尤為值得注意的是，“老齡社會與銀發經濟發展指數”不及格，且得分比上年進一步降低。

“這說明中國人口老齡化形勢更加嚴峻，發展‘銀發經濟’的戰略準備仍然不足。”清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏對《中國經濟周刊》表示，理想的老齡社會應當是老齡人口占比較大，經濟相對發達，養老服務的消費、供給在經濟社會發展中占重要地位的銀發經濟社會，而中國“未富先老”既成事實，“未備先老”的局面應當及時糾正。

楊燕綏表示，根據目前總和生育率和實際贍養能力的數據預測，2020年，中國可能提前進入超級老齡社會，希望國家“十三五”規劃能制定銀發經濟發展戰略，為老齡社會健康發展奠定基礎。

人口老齡化形勢更加嚴峻

部分人或將面臨“銀發貧困”狀態

與上年相比，三個指數中唯一得分下降的是“老齡社會與銀發經濟發展指數”，從去年的52.6分，進一步降低至52.2分，離及格線更差了一步。

該指數從人口老齡化、老年贍養比、養老保障、老齡產業、老齡人口紅利等5方面來評價中國的老齡社會狀況和發展戰略。

2013年，中國65歲以上人口占總人口比重從上一年的9.4%升到9.7%;老年人口贍養比（老齡人口與勞動年齡人口的比例）為13.1%。而如果按實際贍養比測算，中國老齡化形勢更為嚴峻。

楊燕綏向《中國經濟周刊》表示，如果從勞動年齡人口中減去在校生、失業、低收入和提前退休的人數，老齡化情況則更加嚴重，中國在2010年之前即進入了深度老齡社會（贍養比約為5：1），即5個納稅（費）的勞動人口供養1個老年人;可能在2020年提前進入超級老齡社會（贍養比約為2.5：1），即2.5個納稅（費）的勞動人口供養1個老年人。

事實上，“老齡社會與銀發經濟發展指數”分值下降，拖后腿的正是“老年贍養比”這個項目。按照國家統計數據測算，該項目從去年的39.1分，進一步降低至32.3分。

楊燕綏強調，人口老齡化不等于社會老化。如果出現公共政策失靈，缺乏應對人口老齡化的戰略;同時，社會對此認識不足，缺乏相應的準備，一個國家會提前老化。反之，在有備而老的情況下，如：老年人有錢（消費拉動經濟）、沒病（有生活質量）、會講故事（與青年一代溝通），老齡社會仍然充滿生機。

目前，中國存在“未富先老”、“未備先老”的雙重難題：老齡人口的養老資產不足、消費和購買能力不足;養老服務體系和老齡產業發展滯后。因此，部分早退休領取最低養老金的老年人群進入高齡失能階段后，很多人將因無力購買護理服務而陷入“銀發貧困狀態”。

楊燕綏認為，應對人口老齡化，未來需提高勞動人口的人力資本和贍養能力，促進大齡人口（50歲～64歲）就業和積累養老資產，提高老齡人口消費和購買力。

現行養老保險制度難養老

投資市場化進程緩慢，養老基金在貶值

“養老金發展指數”得分為58.5分，比上年的58.4分略有提升，但仍處于差等區間。該指數從政策公平性、制度效率性和基金持續性三個方面評價中國養老金狀況和發展趨勢。

在養老金政策公平性方面，2013年，城鎮職工和城鄉居民的基本養老保險參保率比2012年分別提高了2.24%和2.03%，但與此同時，由于退保、斷保、漏保以及異地遷徙攜帶難、身份轉換續保難等原因，養老金支付率（領取養老金人數÷養老制度應保人數）有所下降。“前面參保，后面斷保，退休老人領不到養老金，說明用工管理欠規范、社會保險服務有漏洞。”楊燕綏說。

另外，在機關事業單位養老金與企業養老金的“待遇差”方面，因為差距較大，得分與上年相同，均為0分。楊燕綏表示，國務院近期下發文件自2014年10月1日改革機關事業單位養老保險制度，與企業養老保險并軌，“養老金政策公平性將有所改觀。”

在養老金制度有效性方面，養老金難以養老的問題仍然存在。2013年，機關及事業單位退休金替代率（養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）為57.6%，企業職工養老金替代率為42.52%，均未達到2005年國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》設計的59.2%養老金替代率目標。

北京東五環外的松堂關懷醫院的老人。《中國經濟周刊》記者 肖翊 I 攝

按照國際經驗，綜合養老金替代率如果大于70%，即可維持退休前的生活水平;如果達到60%～70%，即可維持基本生活水平;如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。此外，國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規定，養老金最低替代率為55%。總的來說，中國養老金替代水平不高，這將導致養老金購買力不足和老齡人口消費不足等問題。

楊燕綏介紹，提高養老金制度效率，一要調整結構，建立國民基本養老金和個人儲蓄養老金（含職業養老金）兩個計劃，提高綜合養老金替代率;二要提高制度效用，以較低的費率提供較高的養老金水平，這需要增加繳費年限和延遲領取養老金，做好養老基金投資保值增值績效。2013年的數據顯示，養老金投資管理市場化進程緩慢，主要投資渠道仍為銀行協議存款和購買國債，養老保險基金仍在貶值。

在養老基金持續性方面，2013年數據顯示，不足3個繳費人就要供養1個養老金領取人。1963年出生高峰的女職工年滿50歲大量退休后，領取人增速為8%，遠遠超過參保人5.2%的增速。

2013年，國家基本養老保險基金收入22680億元，支出18470億元，結余4210億元，比2012年結余4439億元減少了229億元。城鎮職工基本養老保險財政補貼3019億元，比2012年增加了371億元。當期結余減去財政補貼和非正常繳費，結余很少，2014年將出現當年資金缺口。現行養老保險制度難以應對人口老齡化的態勢越來越明顯。

人均醫療費用增速偏快，個人支出比重高

醫療保障的理想狀態是，人人享有“可及的、買得起、合理的”基本醫療服務，居民走出家門在合理的半徑內（社區內）就能找到值得信任的醫生。

“醫療保障發展指數”從醫療保障財務合理性、醫療保險政策科學性和醫療服務治理有效性三個方面來評價。需要指出的是，該指數是唯一及格且不斷改善的，分值從2012年的62.7分升至2013年的63.5分。

2013年，醫療保障的財政支出和社會支出有所增加，個人支出比重略有下降。其中，財政支出占30.14%（達到世界衛生組織30%的標準），社會支出占35.98%（低于世界衛生組織50%的標準），個人現金直接支付占比33.88%（高于世界衛生組織20%以下的標準）。可見，提高社會醫療保險和商業保險在醫療總費中的支出占比，降低個人支出占比，是我國醫療保障健康發展的治理目標之一。

2013年，醫療保障政策科學性有所改善。醫療保險城鎮居民覆蓋率為84.97%，比上年有所提高;城鎮職工覆蓋率為71.77%，亦高于上年;農村居民覆蓋率基本達到100%。但是，醫療保險基金收入增長率低于支出增長率，轉移攜帶醫保關系、異地就醫等問題也沒有得到明顯的改善。

相比之下，醫療服務治理有效性是最重要且表現較差的一個指標。2013年人均醫療費用增長率應為8.8%，實際增長率為14.2%，但與2012年實際增長率約為20%比較，該指標開始向合理區間發展，這與2013年國家開始治理濫用抗生素有關。但是，醫生開“大處方”、欺詐醫保基金的道德風險控制、結算方式改革、合理資源配置、醫療服務協議定價機制、醫療保障政策評估等方面改革與創新不足，中國亟待建立醫療服務治理機制。

可喜的是，2014年，在蘇州、杭州、成都等地，開始推行醫保智能審核系統，醫療保險監督走進醫院、進入了臨床路徑，建立了醫保醫師和參保人的信用記錄，治理效果明顯，其經驗在全國具有可復制性。可以預測，2015年以后，中國醫療服務治理將有突破性進步。