政府治理能力現(xiàn)代化視閾中的政府制度創(chuàng)新
——以中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例

姚 東

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。作為國(guó)家治理當(dāng)中最重要的組成部分，政府治理是國(guó)家治理的分支范疇和子領(lǐng)域。因此，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，必然要求推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化，而要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)則要依賴政府制度創(chuàng)新的不斷推進(jìn)。政府制度創(chuàng)新是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的決定性因素。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，制度是公共物品，制度是政府提供的公共物品中最重要的一類。正是通過(guò)對(duì)各種制度(法律、規(guī)則、政策)的制定和實(shí)施，政府得以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活的管理和服務(wù)。*王偉：《政府制度創(chuàng)新：政府改革的目標(biāo)和路徑選擇》，《黨政干部論壇》2007年第2期。因此，政府制度的供給和安排對(duì)政府治理現(xiàn)代化起著關(guān)鍵作用。

一、政府治理能力現(xiàn)代化與政府制度創(chuàng)新

1.何為政府治理能力

“政府治理”這個(gè)概念的提出追根溯源與治理一脈相承。對(duì)治理的討論最初始于20世紀(jì)90年代的世界銀行。學(xué)界對(duì)治理概念的看法也是各不相同，但是最具代表性和權(quán)威性的解釋是由全球治理委員會(huì)于1995年作出的，即：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。”*全球治理委員會(huì)：《我們的全球的伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁(yè)。政府治理則屬于治理的子類型，是治理理念運(yùn)用和作用于政府系統(tǒng)的體現(xiàn)。政府治理能力與傳統(tǒng)的政府能力有著根本區(qū)別，傳統(tǒng)的政府能力突出政府主導(dǎo)的一元化的對(duì)國(guó)家和社會(huì)的管理能力，而政府治理能力則更加強(qiáng)調(diào)政府在與市場(chǎng)、社會(huì)合作中的協(xié)商共治、多元合作的能力。因此，政府治理能力不再是政府單方面采取行動(dòng)的能力，而是政府在嚴(yán)格控制自身權(quán)限的基礎(chǔ)上，與市場(chǎng)、社會(huì)合作履行自身職能的能力，是政府適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)，促進(jìn)政府自身轉(zhuǎn)型的集中反映。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，政府治理能力主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，是衡量政府水平的重要標(biāo)志。

2.何為政府治理能力現(xiàn)代化

政府治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化整體性變遷進(jìn)程的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)又是現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。*何增科：《政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革》，《行政科學(xué)論壇》2014年第2期。而政府治理能力現(xiàn)代化則是在能力角度對(duì)實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化提出的新要求，是“新時(shí)期政府在國(guó)家治理體系中運(yùn)用法律賦予的公權(quán)力、采取科學(xué)有效的方法將管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)制、體制轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效治理的能力，運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)公共事務(wù)、增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展的能力”*米恩廣、權(quán)迎：《政府治理能力現(xiàn)代化：政府“共謀行為”的運(yùn)行機(jī)理及其治理》，《理論與改革》2014年第3期。。因此，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，就必須促進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這需要從五個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上予以突破。

一是行政資源整合能力。政府治理能力的關(guān)鍵之一就是政府能否有效、高效地配置各類行政資源，并在此基礎(chǔ)上對(duì)行政資源進(jìn)行持續(xù)整合，這也是政府治理能力向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)。行政資源整合是對(duì)與行政資源相關(guān)聯(lián)的各部分資源進(jìn)行重新調(diào)整、組合，促成行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以達(dá)到行政效能最大化的一種方式。而政府的行政資源整合能力實(shí)際上就是最大化發(fā)揮整個(gè)行政資源整體優(yōu)勢(shì)的能力和水平。因此，政府必須發(fā)揮組合優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)掌控的包括人力、物力、信息在內(nèi)的各方行政資源，推動(dòng)更加有效的治理。

二是政府權(quán)力控制能力。政府雖然負(fù)有推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的重任，但其自身也并非是最完美的治理系統(tǒng)。當(dāng)政府權(quán)力呈不斷擴(kuò)張之勢(shì)時(shí)，就有可能越過(guò)一定的邊界，出現(xiàn)權(quán)力尋租，從而對(duì)國(guó)家、社會(huì)和公眾權(quán)益造成巨大的破壞。因此，“對(duì)于社會(huì)中的每一個(gè)行業(yè)來(lái)說(shuō)，政府都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅”*George Stigler,“The Theory of Economic Regulation”，The Bell Journal of Economics，no.2,1971,p3.。對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行控制，是為了規(guī)范權(quán)力的行使，從而保障國(guó)家、社會(huì)和公民的安全。基于此，政府權(quán)力控制能力，必然成為現(xiàn)代社會(huì)衡量其治理水平的重要指標(biāo)。

三是治理工具運(yùn)用能力。政府治理工具是指政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段和方式。在多元主體共治的情況下，政府通過(guò)單一的強(qiáng)制性工具和規(guī)制方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身功能已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的變化發(fā)展要求了。在治理能力現(xiàn)代化的背景下，治理工具運(yùn)用能力深刻體現(xiàn)了政府突破傳統(tǒng)的單一工具模式，采取多種方式實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)的能力。因此，除了規(guī)制這種傳統(tǒng)工具外，提升建議、指導(dǎo)、勸服、勸誡等柔性工具以及第三方監(jiān)管、購(gòu)買服務(wù)等社會(huì)和市場(chǎng)化工具的運(yùn)用能力也在逐漸成為體現(xiàn)政府治理能力的重要內(nèi)容。

四是責(zé)任落實(shí)擔(dān)當(dāng)能力。從政府無(wú)責(zé)到政府負(fù)有限責(zé)任，直至負(fù)全責(zé)，這既是現(xiàn)代民主政治的體現(xiàn)，也是政府治理能力的要求。*金太軍：《論政府公共管理責(zé)任的承擔(dān)》，《行政論壇》2008年第1期。政府責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，而政府責(zé)任落實(shí)擔(dān)當(dāng)能力則體現(xiàn)了政府落實(shí)這一職責(zé)的態(tài)度和決心。通過(guò)提高政府責(zé)任落實(shí)擔(dān)當(dāng)能力可以建立政府對(duì)民意負(fù)責(zé)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府建設(shè)目標(biāo)。政府在治理過(guò)程中加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)擔(dān)當(dāng)能力建設(shè)的方式主要包括讓公眾評(píng)議、監(jiān)督政府、讓政府回應(yīng)公眾以及追究政府責(zé)任等方面，主要通過(guò)道義、政治、法律等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

五是協(xié)同合作治理能力。治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)是處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系*高小平：《國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)行政管理》2014年第1期。。而政府治理能力現(xiàn)代化是為了實(shí)現(xiàn)良政善治，達(dá)到由政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體在相互依存的制度環(huán)境中共同治理的優(yōu)良治理目標(biāo)。對(duì)政府而言，體現(xiàn)其治理水平的一個(gè)重要內(nèi)容就是與社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同合作的能力，在這個(gè)過(guò)程中，政府要實(shí)現(xiàn)“管理者”到“服務(wù)者”的變化；對(duì)非政府部門而言，治理也是從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與的過(guò)程。通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的聯(lián)合行動(dòng)，共同解決利益沖突，在相互調(diào)適的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各自的利益目標(biāo)。

3.政府制度創(chuàng)新與政府治理能力現(xiàn)代化

從新制度主義的角度來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)政府治理變革面臨困境的根本原因在于，從傳統(tǒng)政府管理向現(xiàn)代政府治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在比較嚴(yán)重的制度短缺和制度失效問(wèn)題。因此，政府制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是尋求一種新的制度安排，以獲取現(xiàn)有制度下不能獲取的收益。*王偉：《政府改革與制度創(chuàng)新——以北京市為例》，鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007年，第5頁(yè)。

政府制度創(chuàng)新，既是政府治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，反過(guò)來(lái)又會(huì)加強(qiáng)政府治理能力現(xiàn)代化，是在創(chuàng)造新的政府治理模式。結(jié)合政府制度創(chuàng)新實(shí)踐，當(dāng)前應(yīng)將政府制度創(chuàng)新置于政府的治理變革和發(fā)展之中，也就是說(shuō)，政府治理能力現(xiàn)代化為我們分析制度創(chuàng)新提供了廣闊的背景。

一是行政資源整合能力與政府監(jiān)管制度創(chuàng)新。政府監(jiān)管制度創(chuàng)新實(shí)際上就是對(duì)分散的行政資源進(jìn)行整合，其目的就是要實(shí)現(xiàn)行政資源利用的最大化。改革開放30多年來(lái)，政府監(jiān)管制度雖然初步得到建立，但是并不完善。而行政資源整合能力主要包括對(duì)政府監(jiān)管過(guò)程中的人力資源、物力資源和信息資源的合理利用能力。通過(guò)政府監(jiān)管制度創(chuàng)新，可以對(duì)各類行政資源進(jìn)行有效利用，從而大大促進(jìn)政府治理能力的提升。因此，如何實(shí)現(xiàn)圍繞政府有限的人力、物力和信息等行政資源整合與配置進(jìn)行監(jiān)管制度的重構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變將會(huì)成為今后政府創(chuàng)新的重要方向。

二是權(quán)力規(guī)范能力與政府法律制度創(chuàng)新。政府作為社會(huì)公共事務(wù)管理者，擁有配置稀缺資源的巨大權(quán)力。如果不對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行控制，一旦其越過(guò)一定邊界，那么將會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)和公民權(quán)利造成嚴(yán)重破壞。因此，要按照促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。法律是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束最優(yōu)的制度設(shè)計(jì)和安排。在設(shè)計(jì)有利于市場(chǎng)、社會(huì)自主發(fā)展的法律制度的同時(shí)，政府自身的權(quán)力規(guī)范和約束能力也得到了增強(qiáng)。當(dāng)前，要按照法治的規(guī)則，以法律的方式確定政府邊界，從而不斷提升政府對(duì)自身權(quán)力的規(guī)范能力。

三是協(xié)商合作能力與政府服務(wù)制度創(chuàng)新。政府要與市場(chǎng)、社會(huì)合作，并通過(guò)協(xié)商治理來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供方式和服務(wù)制度的創(chuàng)新。在服務(wù)型治理的場(chǎng)域中，要形成政府與市場(chǎng)、非政府組織關(guān)系的多元合作共治。在此基礎(chǔ)上對(duì)公共服務(wù)提供方式進(jìn)行制度化改革，一方面，競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性的公共產(chǎn)品可以交給企業(yè)或者社會(huì)組織；另一方面，基礎(chǔ)性、公共性的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)要由政府來(lái)實(shí)現(xiàn)供給。公共服務(wù)提供方式的變化意味著政府要更廣泛地聽取市場(chǎng)、社會(huì)、公眾的意見(jiàn)。只有不斷推進(jìn)政府服務(wù)制度創(chuàng)新，形成制度性的多元參與的協(xié)商共治機(jī)制，才能更好提升政府的協(xié)商合作能力。

四是責(zé)任擔(dān)當(dāng)能力與政府責(zé)任制度創(chuàng)新。英國(guó)政治學(xué)家密爾曾說(shuō)過(guò)：“要保持高度的責(zé)任， 就必須一個(gè)人承擔(dān)全部的毀譽(yù)褒貶。”*[英]密爾：《代議制政府》，北京：商務(wù)印書館,1984年，第191頁(yè)。毋庸置疑，和單個(gè)個(gè)體一樣，政府也要對(duì)其一切行為承擔(dān)責(zé)任。政府責(zé)任制度就是政府為履行自身職能而建立起來(lái)的責(zé)任承擔(dān)和責(zé)任追究制度體系。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)指出：“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.通過(guò)政府責(zé)任制度創(chuàng)新可以解決政府權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題，建立強(qiáng)有力約束機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，進(jìn)而有效提升政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)能力。

五是工具使用能力與政府效能制度創(chuàng)新。政府工具是指政府為達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式，是政府實(shí)現(xiàn)其職能的手段。政府的工具使用能力在一定程度上體現(xiàn)了政府達(dá)到管理目標(biāo)的程度。在提升政府效能而進(jìn)行的制度創(chuàng)新中,無(wú)疑需要發(fā)揮多種治理工具的作用。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要通過(guò)市場(chǎng)、社會(huì)的力量提升政府工具使用能力，進(jìn)而促進(jìn)政府效能制度創(chuàng)新。民營(yíng)化、第三方監(jiān)管、合同外包、產(chǎn)權(quán)交易等多種工具應(yīng)成為提升政府治理能力的必然手段。實(shí)現(xiàn)政府效能制度創(chuàng)新，可以大大提升政府治理工具使用能力，這也體現(xiàn)了政府治理模式演化的一種新趨勢(shì)。

二、政府治理能力現(xiàn)代化視閾下的中國(guó)(上海)自貿(mào)區(qū)政府制度創(chuàng)新

建設(shè)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū))并不以爭(zhēng)取政策紅利為目的，而是通過(guò)政府制度創(chuàng)新，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，從而能夠在全面深化改革和建設(shè)法治政府方面為中國(guó)新一輪的發(fā)展積累有益經(jīng)驗(yàn)。

1.提升行政資源優(yōu)化能力——機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、物力的整合與信息的公開透明

從自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐看，其核心就是通過(guò)制度創(chuàng)新，加快行政資源的優(yōu)化和整合，從而建立符合國(guó)際規(guī)則的基本制度體系和監(jiān)管模式。首先，在人力資源制度創(chuàng)新方面初步探索出有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在這方面的積極探索就是整合組建了浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局和浦東新區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局。2013年12月31日，上海市工商行政管理局浦東新區(qū)分局、食品藥品監(jiān)督局以及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局三局撤銷，整合并組建了新的浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，從而構(gòu)建了覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過(guò)程的市場(chǎng)監(jiān)管體系。上述機(jī)構(gòu)的整合和資源重組改變了分散執(zhí)法現(xiàn)狀，大大促進(jìn)了政府人力資源的優(yōu)化。其次，充分整合政府物力資源，即政府對(duì)物力資源投入進(jìn)行統(tǒng)一把關(guān)。自貿(mào)區(qū)建立以來(lái)，積極探索“政府統(tǒng)一采購(gòu)制度，完善政府采購(gòu)操作規(guī)范，放寬準(zhǔn)入條件，簡(jiǎn)化采購(gòu)流程等”*包永婷：《自貿(mào)區(qū)探索完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度 多家民企收到投資意向調(diào)查問(wèn)卷》，東方網(wǎng)，http://sh.eastday.com/m/20141029/u1a8415614.html.2014-10-29.，并正在積極試行招標(biāo)、采購(gòu)、審計(jì)三權(quán)分離的機(jī)制，避免因采購(gòu)中心權(quán)力過(guò)大產(chǎn)生物力資源未能有效利用和浪費(fèi)現(xiàn)象。再次，整合信息資源，完善公開透明機(jī)制。自貿(mào)區(qū)力求通過(guò)制度創(chuàng)新，促進(jìn)信息建設(shè)，提升政府間信息的共享水平。2014年9月17日，自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享管理試行辦法出臺(tái)，該辦法不僅推動(dòng)了監(jiān)管信息共享平臺(tái)建設(shè)，而且促進(jìn)了監(jiān)管信息共享，力求在制定規(guī)范信用信息的記錄和整合、共享和披露、發(fā)布和查詢等行為的管理制度上有所創(chuàng)新。

2.提升權(quán)力控制下放能力——“負(fù)面清單”的推出與行政審批權(quán)的放開

自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)十分注重設(shè)計(jì)有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和推進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)自主發(fā)展的法治體系。首先，積極推行負(fù)面清單制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)按照法治化的政府運(yùn)行方式，通過(guò)制定負(fù)面清單，積極探索清晰界定政府與市場(chǎng)邊界的權(quán)力法治化運(yùn)作模式。自貿(mào)區(qū)成立后，上海市政府按年度相繼制定并公布了2013年和2014年的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，2013年版的負(fù)面清單對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國(guó)民待遇等不符的準(zhǔn)入措施，共18個(gè)門類，190條管理措施。而2014年版負(fù)面清單“較之2013版，大幅‘瘦身’，其中特別管理措施由原來(lái)的190條調(diào)整為139條，縮減51條，調(diào)整率達(dá)到26.8%”*《上海自貿(mào)區(qū)2014版負(fù)面清單大幅“瘦身”》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》,2014年7月2日，第9版。。自貿(mào)區(qū)在創(chuàng)新負(fù)面清單模式的基礎(chǔ)上努力向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，取消或者簡(jiǎn)化了一大批行政審批事項(xiàng)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上積極推行備案制，連續(xù)制定了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資項(xiàng)目備案管理辦法》《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資企業(yè)備案管理辦法》。通過(guò)備案制，改變了原先的事前審批制，實(shí)現(xiàn)了政府的制度創(chuàng)新目標(biāo)，體現(xiàn)了政府放權(quán)與社會(huì)和市場(chǎng)的法治化努力。

3.提升協(xié)商合作能力——構(gòu)筑協(xié)商合作平臺(tái)，促進(jìn)治理主體多元化

從自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐看，促進(jìn)治理主體多元化就是要“以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為要求，構(gòu)建政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會(huì)監(jiān)督的多元治理新體系”*朱詠：《社會(huì)力量與自貿(mào)區(qū)綜合監(jiān)管》，《東方早報(bào)》,2014年8月12日，B03版。。自貿(mào)區(qū)成立一年多來(lái)，制定了一系列政策，其目的都是要發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同作用。2014年8月1日施行的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》規(guī)定：“支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等制定行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)公約，加強(qiáng)行業(yè)自律。”此項(xiàng)規(guī)定體現(xiàn)了政府與社會(huì)組織的角色正從以往的對(duì)立逐漸走向合作，這也是治理能力向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。為了更好實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理，必須建立相應(yīng)的社會(huì)組織，在這方面自貿(mào)區(qū)也進(jìn)行了努力。2014年9月30日，自貿(mào)區(qū)成立了“社會(huì)參與委員會(huì)”，該委員會(huì)由自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類企業(yè)、駐區(qū)相關(guān)社會(huì)力量自行發(fā)起組成，首批委員由上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心、浦東醫(yī)療器械貿(mào)易行業(yè)協(xié)會(huì)等42家社會(huì)組織或企業(yè)構(gòu)成，是企業(yè)和社會(huì)多種力量共同參與的政策和制度創(chuàng)新的平臺(tái)。社會(huì)參與委員會(huì)將有助于在自貿(mào)區(qū)加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)督與管理體制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治局面。

4.提升責(zé)任落實(shí)擔(dān)當(dāng)能力——規(guī)范追責(zé)體系，完善公眾監(jiān)督

建設(shè)責(zé)任政府必須提升政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)能力，規(guī)范追責(zé)體系，發(fā)揮公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的監(jiān)督作用。首先，創(chuàng)新并完善行政復(fù)議制度，規(guī)范追責(zé)體系。在這方面，自貿(mào)區(qū)制定了《相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)實(shí)施辦法》，其中一個(gè)最為顯著的變化就是將原來(lái)由條線業(yè)務(wù)主管部門行使的復(fù)議權(quán)，集中到市政府和浦東新區(qū)政府層面。這種復(fù)議權(quán)的變化有利于統(tǒng)一規(guī)范復(fù)議的追責(zé)體系，提高復(fù)議質(zhì)量和政府公信力。其次，通過(guò)建立規(guī)范性文件法律審查制度，暢通了公眾監(jiān)督渠道。2014年8月制定的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)行政規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》，將公民、法人和其他組織的上述“書面建議權(quán)”升級(jí)為“法律審查申請(qǐng)權(quán)”，即公民、法人或其他組織對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件有異議的，有權(quán)提請(qǐng)市政府進(jìn)行法律審查。*《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)兩項(xiàng)新政將于10月1日起實(shí)施》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/17/c_1112523036.htm.這一制度創(chuàng)新立足于積極預(yù)防和處理涉及規(guī)范性文件的法律爭(zhēng)議，通過(guò)加強(qiáng)公眾監(jiān)督，促進(jìn)了政府責(zé)任的落實(shí)。再次，建立網(wǎng)上公示平臺(tái)，接受社會(huì)監(jiān)督。在“上海市網(wǎng)上行政審批平臺(tái)”上建立了相應(yīng)的“自貿(mào)區(qū)子平臺(tái)”，目的就是建立公用信用信息對(duì)外發(fā)布查詢平臺(tái)，推動(dòng)政府部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)、政府采購(gòu)、資格(質(zhì))審核認(rèn)定、專項(xiàng)資金安排等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)向社會(huì)全方位公開，從而接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督，更好促進(jìn)政府責(zé)任能力建設(shè)。

5.提升工具使用創(chuàng)新能力——多種工具并用，提升監(jiān)管效能

自貿(mào)區(qū)建立以來(lái)，通過(guò)第三方監(jiān)管和評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)等多種治理工具的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了在治理手段上的創(chuàng)新。首先，自貿(mào)區(qū)借助第三方力量參與監(jiān)管和評(píng)估。2014年3月，自貿(mào)區(qū)開始在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)試行第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)使用與監(jiān)管新制度等一系列檢驗(yàn)監(jiān)管的制度創(chuàng)新，通過(guò)這一制度創(chuàng)新旨在提升自貿(mào)區(qū)對(duì)外開放程度和貿(mào)易便利化水平。2014年8月，自貿(mào)區(qū)確定了4家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與對(duì)自貿(mào)區(qū)運(yùn)行一年的評(píng)估，并在同年11月發(fā)布了評(píng)估報(bào)告。借助第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估也是政府通過(guò)新的工具提升其績(jī)效的重要舉措。其次是通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)工具實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管下的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作模式。2014年5月28日，自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立國(guó)際融資租賃產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，探索開展跨境國(guó)際融資租賃資產(chǎn)的物權(quán)、債權(quán)和股權(quán)交易，推動(dòng)融資租賃資產(chǎn)的跨境流動(dòng)和利用。該融資租賃產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是國(guó)內(nèi)第一個(gè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立的國(guó)際融資租賃產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新型交易平臺(tái)，與海航資本、遠(yuǎn)東租賃、國(guó)金租賃等10家大型融資租賃公司簽訂合作意向。該融資產(chǎn)權(quán)平臺(tái)在建設(shè)中體現(xiàn)了“政府搭臺(tái)，市場(chǎng)運(yùn)作”的基本模式，是政府的又一創(chuàng)新工具，大大提升了政府對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管效能。

三、政府制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)

政府制度創(chuàng)新要以治理能力現(xiàn)代化為方向，努力克服主客觀條件的制約，不斷增進(jìn)制度的整體效能和活力，努力朝以下方向努力：

1.以“硬政府”引領(lǐng)制度創(chuàng)新，提升治理能力現(xiàn)代化

“硬政府”*“硬政府”是由“硬政權(quán)”引申而來(lái)的一個(gè)概念。因研究不發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而聲名卓著的瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家1974年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主岡納繆爾達(dá)爾在對(duì)東南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度現(xiàn)象的內(nèi)在依賴性進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究以后，認(rèn)為所有不發(fā)達(dá)國(guó)家的政府都屬于“軟政權(quán)”，因?yàn)樵谶@樣的政權(quán)體系中，公務(wù)人員對(duì)法律普遍不遵守，權(quán)力的行使也游離于法治軌道之外，權(quán)力市場(chǎng)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而“硬政權(quán)”則與此相反。是與“軟政府”相對(duì)應(yīng)的概念。所謂“硬政府”，就是政府及其公務(wù)人員普遍遵從相關(guān)法律和規(guī)章，政府組織的公共目標(biāo)和公務(wù)人員的個(gè)人目標(biāo)不存在背離的行政體系。而“軟政府”，是指政府及其公務(wù)人員普遍不遵從相關(guān)法律和規(guī)章，政府?dāng)y權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，將政府權(quán)力當(dāng)作商品并與其他商品進(jìn)行交換，以實(shí)現(xiàn)部門利益要求或效用的目標(biāo)。政府制度創(chuàng)新能否取得預(yù)期收益并克服在實(shí)踐中的行為異化，取決于政府對(duì)整個(gè)制度環(huán)境的理解和并在此基礎(chǔ)上合理劃分自己的行為邊界。“硬政府”是受到各種制度約束和限制的政府模式，在通過(guò)各種法律限制時(shí)候，“硬政府”才能有效保障政府供給制度的公平性和有效性，憑借特有的權(quán)威性，以法治和公益的精神來(lái)引領(lǐng)制度更新和變遷。通過(guò)“硬政府”實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下規(guī)范有序的制度創(chuàng)新，其本身就是政府治理能力的一種體現(xiàn)。因此，一個(gè)本身受到法治制約的“硬政府”可以憑借其強(qiáng)制力、意識(shí)形態(tài)等優(yōu)勢(shì)，在制度化運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)上，有效降低制度變遷成本，更好實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

2.將約束性制度創(chuàng)新與激勵(lì)性制度創(chuàng)新有機(jī)融合

約束與激勵(lì)兩種類型的制度相互交織在一起共同存在于政府組織系統(tǒng)中，有效的制度應(yīng)是在約束下的一種能提供充分激勵(lì)的制度。根據(jù)委托—代理人理論，激勵(lì)意味著給予代理人以物質(zhì)或精神上的滿足，以刺激其為委托人的利益工作，而約束則是從道德建設(shè)、制度建設(shè)等方面，運(yùn)用法律、道德等手段抑制代理人個(gè)人欲望的過(guò)度膨脹。*薛惠豐：《委托代理下政府管理的激勵(lì)約束研究》，《管理科學(xué)》2007年第5期。在現(xiàn)實(shí)中，一方面政府制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵在于新制度能否增進(jìn)創(chuàng)新集團(tuán)的利益，這必須通過(guò)激勵(lì)性制度予以實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府的權(quán)力有可能越過(guò)法律界限出現(xiàn)擴(kuò)張，一旦缺乏有效約束就會(huì)有尋租行為，所以必須采取約束性的制度制約，使其行為合法有序。在治理能力現(xiàn)代化的背景下，約束性制度與激勵(lì)性制度的融合是政府制度創(chuàng)新的必由之路。一方面，如果沒(méi)有激勵(lì)性制度，那么政府的潛力和積極性無(wú)法得到最大發(fā)揮；另一方面，如果沒(méi)有約束性制度，那么政府行使其權(quán)力有可能出現(xiàn)逾越，導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和成本就會(huì)增大。政府治理能力現(xiàn)代化尤其重視在規(guī)范政府權(quán)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其潛力的最大發(fā)揮，因此，政府制度創(chuàng)新必須根據(jù)資源配置和解決社會(huì)公共問(wèn)題的需要，使兩種制度的機(jī)制實(shí)現(xiàn)結(jié)合，在激勵(lì)中實(shí)現(xiàn)約束，在約束中實(shí)現(xiàn)激勵(lì)。

3.推進(jìn)核心制度創(chuàng)新與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合

政府制度創(chuàng)新涉及的范圍廣泛，是一項(xiàng)艱巨的工程，在推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的今天，必須要求政府遵循系統(tǒng)協(xié)調(diào)的原則，將核心制度創(chuàng)新和配套制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合。核心制度創(chuàng)新優(yōu)先解決政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最為緊迫的問(wèn)題，如在政府改革中優(yōu)先推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)改革中著力完善產(chǎn)權(quán)制度，在社會(huì)改革中重點(diǎn)把握如何激發(fā)社會(huì)組織活力。而配套制度創(chuàng)新則是為了保證核心制度穩(wěn)健有序推進(jìn)而展開的創(chuàng)新，是核心制度的必要補(bǔ)充，比如為了保障政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心制度創(chuàng)新，就要推進(jìn)包括公務(wù)員體制改革、財(cái)政管理體制改革等在內(nèi)的配套制度改革。因此，核心制度創(chuàng)新應(yīng)與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合，協(xié)調(diào)推進(jìn)。在制度創(chuàng)新中，必須集中精力抓住核心制度創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵，要明確假如沒(méi)有核心制度創(chuàng)新，那么即使有再多的配套制度也不會(huì)真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新效果。同時(shí)，也要著力其他配套制度的改革，在核心制度創(chuàng)新得到完成后，其他配套制度就要緊密跟上。一旦核心制度確定后，制度創(chuàng)新的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是配套制度。

4.促進(jìn)自造式制度創(chuàng)新和移植式制度創(chuàng)新相統(tǒng)一

自造式制度創(chuàng)新是“依賴自我設(shè)計(jì)、自我建構(gòu)的制度安排”*王玉明：《論政府的制度創(chuàng)新職能——從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析》，《中國(guó)行政管理》2001年第5期。，是依據(jù)政府在治理過(guò)程中所產(chǎn)生的實(shí)際問(wèn)題而作出的一種制度設(shè)計(jì)和安排活動(dòng)。自造式制度創(chuàng)新由于沒(méi)有先例，也無(wú)其他經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效可供參考，因此，在很大程度上是依據(jù)理論的預(yù)期分析，這樣有可能創(chuàng)建出更有效率的制度。但同時(shí)我們也要看到，自造式制度創(chuàng)新完全依賴于系統(tǒng)內(nèi)的自發(fā)制度設(shè)計(jì)，其創(chuàng)新也有可能產(chǎn)生出更乏效率的制度。此外，自造式制度創(chuàng)新成本較高，制度從設(shè)計(jì)到完善，再到實(shí)施，經(jīng)歷的周期較長(zhǎng)。而移植式制度創(chuàng)新是直接吸收和借鑒他國(guó)、他地區(qū)、他部門已經(jīng)成熟的并且是有效的制度安排，其創(chuàng)新成本相對(duì)較小，驗(yàn)證時(shí)間較短，但需注意的是移植式制度創(chuàng)新需立足實(shí)際，不能盲目照搬，否則可能會(huì)出現(xiàn)制度的水土不服。因此，決不能照搬照抄，要從具體實(shí)際出發(fā)，以自造式制度創(chuàng)新來(lái)解決本國(guó)、本地區(qū)、本部門的新情況、新問(wèn)題。在實(shí)踐中，必須將二者結(jié)合起來(lái)，立足實(shí)際，合理吸收制度移植，在借鑒中進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)。

5.要在把握效率與質(zhì)量、成本與收益的整體平衡中推進(jìn)政府制度創(chuàng)新

政府在制度創(chuàng)新時(shí)會(huì)進(jìn)行效率與質(zhì)量、成本與收益的分析，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)層面的，更要考慮政治層面的。制度創(chuàng)新應(yīng)該在效率與質(zhì)量、成本與收益上實(shí)現(xiàn)均衡及最佳匹配，而不是陷入效率和質(zhì)量，成本和收益的非均衡化當(dāng)中。這一非均衡化在效率與質(zhì)量上體現(xiàn)為當(dāng)追求效率提升時(shí)，往往很難提升服務(wù)的質(zhì)量，或者相反，當(dāng)追求質(zhì)量提升時(shí)，服務(wù)效率會(huì)有所降低。成本與收益非均衡化則意味著單純追求成本降低時(shí)，可能會(huì)使收益減少，或者當(dāng)追求高收益時(shí)，成本也可能異常之高，使得社會(huì)難以負(fù)擔(dān)。效率、質(zhì)量、成本、收益的衡量，主要體現(xiàn)在時(shí)間、服務(wù)水平、耗費(fèi)資源和整體效果(包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治效果)上。一旦效率、質(zhì)量、成本、收益處于“高、優(yōu)、少、好”時(shí)，那么相應(yīng)地其時(shí)間、服務(wù)水平、耗費(fèi)資源、整體效果就達(dá)到了最合理的配置。因此，政府制度創(chuàng)新必須努力實(shí)現(xiàn)這四者的最優(yōu)化和彼此均衡，將提高效率與質(zhì)量，與降低成本、實(shí)現(xiàn)高收益統(tǒng)一起來(lái)。因此，要結(jié)合不同公共產(chǎn)品供給的特點(diǎn)采取不同的創(chuàng)新路徑，從而實(shí)現(xiàn)提升行政效率、改善政府績(jī)效、降低資源消耗、增進(jìn)公共利益的目的。