司法改革中“央—省”二階獨立司法預算的構建

李 帥

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”。如何優化司法預算管理體制，通過確立司法預算獨立來保障法院審判權行使不受行政權的干預是司法改革中無法回避的問題。但在當前預算管理體制下，司法預算運行狀況存在諸多問題，應當借司法改革之機，優化我國司法預算運行程序，構建“央—省”二階分層的獨立司法預算。

一、目前我國司法預算運行中的問題

1.司法預算在預算科目中的歸類不科學

根據我國目前的財政管理規則，法院預算的收入主要包括法院行政事業性收費收入(訴訟費、培訓費、資料工本費和住宿費以及其他繳入國庫的法院行政事業性收費)、法院罰沒收入、基層公檢法司轉移支付收入等；而法院的支出被列入國家安全支出項目中，主要科目包括行政運行、一般行政管理事務、機關服務、案件審判、案件執行、“兩庭”建設、事業運行、年終結余及社會保險積極預算年終結余等。*參見中華人民共共和國財政部：《2015政府收支分類科目》，北京：中國財政經濟出版社，2014年，第40、64、65頁。但這樣的預算科目設置將法院的預算置于行政預算之內，成為了政府預算的一個組成部分，這與我國《憲法》對法院與政府的關系規定是相悖的。根據我國《憲法》規定，各級人民大表大會選舉產生各級政府、法院和檢察院，也就是說行政機關與司法機關是分立的，而現行的財政預算管理科目中，將司法預算置于政府預算之中，將法院的收支活動都定義在“政府收支分類”中，這在實際上造成了司法預算的不獨立，混淆了司法機關與行政機關的定位。在美國，由于歷史上初審法院司法經費由地方政府負責，也導致初審法院在很大程度上是地方政府的一個組成部分，而不被看作是州司法部門的一個基本的行政要素，*Tobin，R.W.Creating the Judicial Branch:The Unfinished Reform.Authors Choice Press，2004，p139.及至美國通過司法改革將初審法院的經費保障由州財政負責，這一現象才有所緩解。但與美國不同的是，我國的司法預算并不是單獨編制的，而是嵌入式的內生于政府預算中，將法院的收支認定為政府收支的科目設置，實際上是從財政預算角度認為法院隸屬于政府，這與現階段依法治國和司法改革的理念是相沖突的。

2.司法預算地方化導致地方性司法干預

目前我國法院的司法預算主要由同級政府財政負擔，這直接導致法院與地方政府之間存在依附關聯。一方面地方政府的財政收入水平決定了司法預算的充足程度，法院就更傾向于做出帶有地方保護性質的裁判以保證地方經濟發展；另一方面，各級地方黨委或政府經常在會議或文件中要求或者“建議”法院為地方經濟的發展“保駕護航”，由此催生了法院“地方化”傾向。特定地方在特定時間內的公共收入是相對固定的，有限的財政資源在法院與政府之間進行的分配實際上就是一種總量均衡的博弈，法院要想爭取更多的司法經費，就必須同其他政府部門進行款項申請的競爭，這使得地方法院的領導不得不花費大量的時間和精力與政府部門(尤其是財政部門)的領導搞好關系，而在這個過程中，政府領導甚至一般工作人員就可能利用這種依附關系對個案進行干預。

3.司法預算不獨立不利于司法公正

由于司法預算的不獨立導致前述的地方政府干預司法現象，直接造成了對司法公正的不利影響，這在行政訴訟案件中表現得尤為突出，即使原告勝訴，在執行過程中法院也要多方協調，在凍結行政機關銀行賬戶后也不敢輕易劃扣。在民商事案件中，銀行、國企等地方性納稅大戶以及與政府具有千絲萬縷聯系的當事人，都可以通過各種政府部門向法院施加壓力，迫使法院作出對其有利的判決。在刑事案件中，有學者專門對司法經費與冤假錯案的關系進行了分析，得出了司法經費的充足程度與冤假錯案的發生概率成反比的結論。雖然有學者研究表明，司法經費的充足程度與法官審判效率相關性很弱，*王俊、周潤寧：《“法院財政獨立”如何入手：基于實證檢驗的政策建議》，《財貿研究》2004年第5期。但與司法公正的程度息息相關。美國學者上世紀就開始研究司法預算的消減對法院運行及司法人員薪酬的影響，學者也多次批評由于政府部門對司法院預算的“襲擊”所造成的對司法公正的不利影響。*Douglas，J.W.and R.E.Hartley.“The Politics of Court Budgeting in the States:Is Judicial Independence Threatened by the Budgetary Process?” 63 Public Administration Review 441.2003.美國學者對5826起死刑案件進行的研究結果表明，當政府投入的司法保障經費從最低水平上升至平均水平時，上訴死刑誤判率就會下降60%。要防止立法、行政等部門通過控制司法經費影響法院公正審判，就要保障司法經費獨立。*陳永生：《司法經費與司法公正》，《中外法學》2009年第3期。

4.部分地區司法經費到位慢，且有擠出效應

司法預算獨立的前提是必須保障不同經濟發展程度地區的司法經費充足，只有在這個前提之下司法預算獨立才是有意義的。由于我國東西地區間的經濟發展水平差異，許多省份無法保障自身的司法經費，由省直接管轄法院人財物之后，司法支出如何保障，是司法改革必須考慮的問題。為解決地方司法經費不平衡和欠發達地區司法經費來源，可以從發達國家和地區借鑒先進經驗。有些地區司法經費由中央統一保障，例如英國和我國臺灣地區，*唐虎梅：《臺灣地區法院經費體制與管理特點》，《人民法院報》2014年11月7日，第008版。而有些國家，則在直接撥款之外采用裁量補助、綜合補助、財政返還、特別基金這些財政轉移支付形式來補充地方法院的經費缺口。

轉移支付是我國法院司法經費的重要來源之一，相對于直接撥款而言，轉移支付可以更有效地緩解由于地區發展不均衡造成的司法經費差距。但由于司法預算的不獨立，在司法轉移支付過程中摻雜了大量的行政意志，造成了資金到位不及時以及司法經費的擠出效應。首先，從司法轉移支付資金到位的時間來講，遠遠低于法律法規規定的時間。根據財政部的規定，各省財政應當在每年年底前將下年度對政法機關的轉移支付資金的50%進行預下達，且當年8月份前應當將剩余部分下達完畢。但在現實中，由于繁瑣的審批手續和個別人為的原因，第二期轉移支付資金往往要到年底才能到位，有些地區甚至要到次年才能到位，造成了司法經費到位率的低下，甚至產生了寅吃卯糧的情況。其次，部分政府將司法轉移支付資金擅自“統籌安排”，在司法經費支出達到最低標準后就不再繼續撥款，形成了“中央增加支付，地方減少支出”的擠出效應，山西某市對下轄16家法院的財政支持經費從2007年至2012年下降了46.2%。*唐虎梅、李學升、楊陽、郭豐：《人民法院經費保障體制改革情況調研報告》，《人民司法》2013年第21期。而部分地方政府由于財政資金困難，甚至只是部分撥付專項司法轉移支付資金，而將剩余部分用于政府其他部分支出，更加劇了司法經費的緊張。

5.司法預算不獨立導致司法服務的地方化差異

由于司法預算嵌入式內生于政府預算中，導致法院經費與地方財政收入狀況關聯度極高，而由于我國經濟發展地區性的不平衡，法院經費保障情況也呈現地區性差異，一些偏遠、欠發達的地區財政收入低，無法滿足司法經費的支出需求，直接導致了司法服務的地區性差異。首先，對于經濟欠發達地區而言，法院經費保障不力，法院不得不采取各種手段來節約有限的經費資源，在辦案過程中為降低司法成本盡量采用簡易程序、盡量簡化審判程序、盡量采用不開庭方式審理，這對當事人權利的保障是十分不利的。對于多重管轄權的案件而言，當事人更容易選擇經濟發達、辦案經費充足的法院來受理自己的案件以保證自身權利，這就形成了有選擇性的“管轄套利”。其次，許多地區的司法保障不到位，導致大量的司法工作人員流失，在有些地方“一人庭”“無人庭”已不是個別現象，*周麗萍：《民革中央提案引來法院經費“及時雨”》，《團結》2007年第3期。這更加劇了司法服務地區供給的不平衡。

二、司法預算改革的價值選擇

要解決目前司法機關“腰桿”不硬、不能有效防止地方干預的問題，必須要建立符合司法內在規律要求的司法預算管理制度，只有這樣司法的獨立性才能得到內在的保障。優化司法預算的改革必須符合以下幾個價值標準。

1.司法預算應當獨立于行政預算

司法預算獨立是保證法院事權獨立的應有之義?，F代預算法理論認為，預算不僅僅是預算單位的收支計劃，其本質是通過對預算單位收支行為的規范來規范其財政收支，進而通過對財權的管理實現對事權的管理。也就是說，預算的本質就是通過收支行為來管理事權，在法院的司法預算由政府來匯總、編制、執行的情況下，這意味著政府可以通過司法預算來干預法院的事權。與行政機關上下級之間的領導關系不同，我國目前上下級法院之間是指導的關系，其目的就是為了充分保障當事人的訴權，使其權利在二審終審制度中得到充分保障，由法院內部自己建立預算編制、執行程序更符合司法規律。

從世界各國司法預算管理考察實證中可以發現，司法預算獨立是現代民主、法治國家的通行做法，且司法預算獨立不僅僅應當是政治管理角度的問題，更應當有明確的立法依據。例如日本的《裁判所法》就規定“裁判所的經費是獨立的，應當計入國家預算內”，甚至許多國家將司法預算獨立上升到了憲法層面，由憲法加以專門規定，例如菲律賓、玻利維亞、薩爾瓦多等國。在實行司法預算獨立的國家，行政機關不得干預司法預算的編制和審批，即使在預算編制過程中，行政機關負責匯總司法預算形成國家公共預算，也不得修改司法預算的內容。例如薩爾瓦多憲法規定行政機關將司法預算納入總預算時不得作出任何改動，即使國會認為司法機關作出的司法預算有修改的必要時，也應當提前征詢最高法院的意見。*周道鸞：《外國法院組織與法官制度》，北京：人民法院出版社，2000年，第1677頁。

2.司法預算必須充足

法院提供的司法服務程度受制于其財力程度，*Dye，T.American Federalism.Lexington, MA:Lexington Books.1990，PP.75-76.當然高水平的司法支出并不必然保證造就更好的法院或者對司法人員薪酬的支持，但卻必然增加這種可能性的存在。城市化程度(或曰經濟發展程度)與地方對司法預算的需求相關。隨著城市化程度的增加，糾紛發生后進行非正式解決的難度也隨之增加，且在城市系統中通過社交人際網絡來規制行為的效果會打折扣；因此美國城鎮化程度更高的州更可能獲得州憲法對法院預算的保障和供應，其中司法人員工資是重要的組成部分。*Bradley S.Chilton and Stephen M.King，“Judicial Integrity and Budget Cuts in the States is the Devil in the Detail”，The Justice System Journal，Vol.34，2013(1)，p.7可見，司法預算改革過程中，路徑選擇的前提條件就是必須要保證司法預算的充足，通過直接撥款和轉移支付相結合的方式保證發達地區和欠發達地區都能得到充分的司法資金的支持。

美國學者通過研究指出，一般而言，保守者往往只強調法院的司法抽象角色，而自由主義者更傾向于支持法院司法資金的擴張需求。*Chilton，B.S.，and D.C.Nice.“Triggering Federal Court Intervention in State Prison Reform”.73 Prison Journal 30.1993.因此保守主義者對包括司法預算在內的公共服務資金的增加缺乏支持。*Erikson，Luttbeg，and Tedin，American Public Opinion，4th ed.New York:Macmillan.1991，pp.82-86.為了保證司法預算的充足，許多國家還規定了司法預算與國家財政收入(或總預算)的比例，例如秘魯憲法規定司法支出不得少于中央政府支出的2%，*姜士林等：《世界憲法全書》，青島：青島出版社，1997年，第1432頁。哥斯達黎加甚至要求司法預算達到國家收入的6%以上。為了保證國家不會縮減司法預算，還有些國家專門規定了司法預算不得低于上一年度的憲法規定(菲律賓憲法第8章第3條)，甚至立法機關也無權將司法預算減至低于上一年度的水準。我國臺灣地區法院經費由“中央”統一保障，且司法預算獨立，并規定了與“中央”政府預算1%的額度掛鉤。當然規定司法預算最低比例只是保證司法預算充足的一種方式，我國在完善司法預算過程中不一定非要采取這種方式，但必須要達到保證司法預算充足的目的。

3.司法預算應當有科學的層級

目前我國法院經費的保障還與其對應層級的政府財政掛鉤，有幾級法院就有幾級司法預算。而這樣的做法無疑會加重行政對司法的干預程度。世界主要發達國家在司法預算層級上都做到盡量簡化，一般只有中央一級或者“中央—州”二級。以美國為例，其司法預算并沒有像行政層級那樣設置聯邦、州、縣、鄉四級，而是由聯邦負責聯邦法院預算，州負責州法院預算，實際上形成了兩級司法預算模式，德國也采用了相似的模式。英國有三級政府、四級法院，但是所有的法院司法經費都由中央負責，俄羅斯也是中央司法預算模式的踐行者，其憲法第124條規定了法院經費只能來自聯邦預算。其實，法院預算到底由中央單獨保障還是由兩級保障并沒有高下之分，作為現今組織設計的主要方法，權變理論強調，任何組織形式都不具有等效性，也不存在固定的最佳選項，最好的就是那些與環境特質相適應的組織形式。*[美]理查德·斯科特：《組織理論：理性、自然與開放系統》，黃洋、李霞、申薇、席侃譯，北京：華夏出版社，2002年，第89-90頁。

4.司法預算應保障法官薪金高于行政人員

目前，我國法院系統法官薪金并不走法院賬戶，而是由財政部門通過公務員工資支付手續直接支付，也就是說，法院本身并不直接負責法官薪金的支出。從目前來看，法院系統人少案多的矛盾十分突出，但相對于律師、企業法律顧問等法律從業人員而言，法官在承擔更大的辦案壓力的同時收入卻很少，即使在法院系統內部，不同經濟水平地區的法官薪金待遇差距也很大，不同級別、不同地區法院的法官待遇相差可達幾倍甚至十幾倍，尤其對于基層法官而言，辦案多、壓力大、待遇低，這極大地挫傷了基層法官的積極性，有些貧困地區法官的工資甚至不能足額支付，辦案經費拖欠、墊付現象時有發生。*薛江武、張勇玲：《法院經費保障問題的分析與思考──江西法院經費保障情況調查報告》，《人民司法》2001年第8期。法院目前面臨的人才流失問題也主要歸根于此。

法官高薪制在國際上已經不是新鮮事，美國聯邦最高法院大法官的工資普遍高于內閣部長，首席大法官的工資幾乎與副總統持平，*肖揚：《當代司法體制》，北京：中國政法大學出版社，1998年，第54頁。英國亦是如此，但是在我國每當提及法官高薪的需求總是有諸多質疑之聲。究其原因還是在于司法預算不獨立，我國現階段法官的基本工資、津貼補貼、獎金、社會保障繳費等待遇都被列入政府財政收支中的“工資福利支出”科目，由財政部門統一負責，這就造成了“同樣是公務員，法官不能搞特殊化”的觀念，加之政府系統公務員的攀比心理給財政部門造成了較大的壓力，因此自下而上式的法官高薪改革困難重重。

三、我國司法預算的改革路徑

司法預算的改革必須內置于我國司法改革的大背景之下，必須遵循司法審判工作的內在規律，解決司法預算的獨立性、層級、經費保障以及司法財權與事權的匹配問題。具體而言，我國司法預算應當在以下幾個方面加以改進。

1.擴大《預算法》中的預算范疇，由公共預算概念代替政府預算

2014年我國新修訂的《預算法》增加了全口徑預算管理理念等內容，內容上有了較大進步，但仍不夠完美，其中第一條規定的“為了規范政府收支行為”的立法目的表述就存在重大問題。因為公共收入和支出的主體主要是政府但不限于政府，還包括司法機關等，若司法機關的預算收支不受《預算法》規制是不符合全口徑預算管理理念的，但要將司法預算納入到以政府預算為規制對象的《預算法》調整范圍混淆了司法權與行政權的關系。之所以會出現這樣的情況，是由于我國自古以來司法機關就與行政機關存在高度重合性，近代以來司法機關從行政機關中獨立出來，但時間并不長，且相對于行政權而言，司法權仍舊處于弱勢地位。要實現司法預算獨立，首先要對預算的概念進行重新界定，所謂預算并非僅指政府預算，一切涉及公共財政的收支的行為都應當被納入到預算管理中，因此預算在美國又被稱為公共預算，政府預算與司法預算一樣僅僅是預算(或曰公共預算)的組成部分之一。

2.確立“央—省”二階司法預算結構

目前我國《預算法》第3條規定的“一級政府一級預算”的五級預算管理體系由于適用主體的限制只能適用于政府預算，司法預算不能與之對應，不能由此類推得出“一級法院一級司法預算”的結論。從我國實際出發，“央—省”二階司法預算結構更適合我國國情。

首先，我國地域廣闊，各地情況差別較大，由最高法院統一安排全國各法院的司法預算，工作量過于巨大，也難以調動各地法院的積極性。其次，我國人口眾多，人口分布廣泛，不像俄羅斯那樣人口集中在特定區域，因此必須對不同的人口分布地域的特定情況進行特定分析，因地制宜地配置司法資源，這要求各省法院根據本省情況統籌安排司法預算支出。第三，“央—省”二階司法預算結構符合全面深化改革的方案，與全面深化改革若干重大問題的決定中做出的由省級法院統一管理人財物的設想相契合。

值得注意的是2015年新成立的第一、第二巡回法庭的司法預算保障情況。由于巡回法庭本身并不常設于具體的省級行政區劃內，從地域角度來講與省級法院不重合，且作為最高人民法院的新設機構，巡回法庭的受案范圍包括不服省高院做出的民商、行政一審案件之上訴案件，從案件管轄層級上來講具有最高人民法院的部分職能，因此無論從地域歸屬還是受案職能上看，巡回法庭都不宜由省財政加以保障，而應當由中央一級的司法預算統一管理。

3.司法預算應由法院編制，人大審批和監督

在“央—省”二階司法預算模式下，為了進一步確保司法預算獨立，防止行政權的不當干預，應當由最高人民法院和省高級人民法院負責司法預算的編制工作。過去由財政部門主導的預算編制中，對于司法轉移支付資金的分配多數采用因素分配法，即根據法院系統提供的法院工作人員數量、案件數量等基本因素進行資金分配，但不同因素比重如何、每一因素應當獲得多少資源支持，并沒有科學定論，因此司法預算的編制的科學性與執行的效果就難以保證。從對司法預算的編制需求角度和理解程度而言，只有法院才是最佳的司法預算編制主體，由其進行司法預算編制工作更能體現預算效果。當然，目前在以財政部門為預算編制主體的現實語境中，各法院的預算編制能力過于薄弱，許多法院的財務部門僅有2—3名工作人員負責財務工作，且這些人員多數并非法律或會計專業出身，在由法院負責編制司法預算之后，法院的預算編制力量需要進一步加強。各地方法院應當加強財務科室力量的配備，做好本級法院收支計劃并報上級法院，最高人民法院與省高級法院應當成立專門的司法預算編制辦公室。

我國實行的是人民代表大會制，人民作為國家的主人對公共財政的收支計劃享有最終的決定權。因此，司法預算在經由最高院或省高院編制完成后，應當經全國人大或省級人大批準后方能生效，且生效的司法預算在執行過程中需要受到人大的監督。也就是說，所謂的司法預算獨立，是為了防止行政干預司法而進行的司法預算與政府預算分離、司法預算過程與政府干預的分離，而非指司法預算可以獨立于人大的審查和監督之外。我國《憲法》規定國家的一切權力屬于人民，人民也就對司法權享有天然的監督權。

4.司法預算應當向下傾斜，使司法事權與財權相匹配

糾紛解決是法院最主要的職能，因此司法預算的編制和執行應當與法院的職能相契合，最大限度地保障司法公正。由于我國長期以來的官本位文化形成了“權重位尊”的理念，使上級法院在人均司法支出上一直高于下級法院。而在實踐中，基層法院承擔了絕大多數案件的審判、調解和執行工作，是解決司法糾紛的最前沿陣地，承擔了最多的司法事權，也應當是司法預算予以重點保障的部分。換句話說，司法預算經費的配比應當與法院的工作量相匹配，司法財權應當與司法事權相匹配，這就要求司法預算支出配比權重應當向下傾斜，向基層法院傾斜。

此外，司法預算應當首先強化辦案經費與司法工作人員的工資保障。*朱大旗、危浪平：《司法預算制度應當以司法公正為基石》，《法學》2012年第1期。當前法院系統的辦案經費與業務經費之間有固定比例的搭配，但由于業務裝備的更新需要一定的周期，而案件數量的攀升導致辦案經費的需求大幅上升，一刀切地限定辦案經費與業務裝備費的比例不十分科學，因此應當允許最高院、省高院二級司法預算部門根據具體情況合理安排，尤其對于基層法院的辦案經費要重點保障?；鶎臃ü俟ぷ髁看?、待遇低已是不爭的事實，而由財政部門控發公務員工資的做法給法官待遇的提升設置了更多障礙，在“央—省”二階司法預算模式的構建中，應當收回對法院工作人員工資支出的執行權限，切實提高法官待遇，尤其應當注意的是，不同級別的法官工資差距也不應當過大。