英國警署拘押制度中的分權與制衡

李紅輝

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英國警署拘押制度中的分權與制衡

李紅輝

（西南政法大學法學院，重慶 401120）

英國警署將做出拘押決定的權力從執(zhí)行逮捕和偵查的警察手中轉給了羈押官，在警署內部進行偵查權與拘押權的分立，實現了權力之間相互監(jiān)督制約。為了抑制偵查警察濫用權力，英國警署規(guī)定，在偵查階段，被拘押人可以查閱在拘押場所內享有的權利，警察訊問的過程要同步錄音錄像，訊問時間、次數和內容都要有客觀記錄，被拘押人有權要求羈押警察告知上述權利，有權審查延長拘押的理由。為確保上述制度規(guī)范的落實，英國法律在審前羈押上還規(guī)定了多重責任追究制度。英國確保分權與制衡的雙重責任機制對于構建我國的警察侵權責任制度，無疑具有借鑒意義。

英國警署；羈押制度；分權與制衡；責任機制

一、問題及意義

當今各國的審前羈押制度，一般都有警察基于控制犯罪的需要而將犯罪嫌疑人拘押到案的相關規(guī)定，其目的是保證追訴犯罪順利進行，并向犯罪嫌疑人調查取證。警察在偵查階段行使拘留權和訊問權，會使警察與被拘押人形成一種單向的人身控制關系。這是因為，此時犯罪嫌疑人被拘押在偵查機關設置的固定場所，處在國家強權控制之下，失去了人身自由，失去了與外界的聯(lián)系，消失于公眾的視野，內心極為恐懼，地位也極其低微。犯罪嫌疑人未經判決即被拘押，失去人身自由，承受無異于刑罰所施加的苦痛，這與受無罪推定和正當程序原則保護的犯罪嫌疑人應當享有自由社會公民相應權利的法律精神格格不入。因此，研究犯罪嫌疑人在審前拘押階段應享有什么權利待遇，研究國家權力對犯罪嫌疑人實施符合什么比例原則的控制，以平衡“犯罪控制”與“正當程序”相互沖突的兩大刑事訴訟目標，就一直是法治國家致力解決的難題。有學者甚至認為，在審前程序中，“拘留權和訊問權的規(guī)制是關系任何國家刑事司法系統(tǒng)的質量、正當性及合法性的核心問題”[1]67。

為了防止偵查權力過度侵害被拘押人的人權，防止警察對被拘押人有罪推定以及在拘押場所內刑訊逼供，防止警察非法取證，法治國家在發(fā)展刑事司法的過程中，都特別注意控制拘押場所內的國家權力，保護被拘押人的權利。本文將以英國《1984年警察與刑事證據法》規(guī)定的審前拘押制度為主要分析對象?①，重點介紹英國未決拘押場所內警察行使權力的邊界與法律框架。

英國的審前拘押制度具有典型性，主要體現在：(1) 該制度建立在廣泛調研基礎上，通過權力的內部分立及在不同職級主體之間的配置，實現權力的相互制約，為被拘押人的人權保障制造了制度空間。(2) 該制度作為《1984年警察與刑事證據法》的核心內容，突破了過往“用判例規(guī)范警察裁量權的做法，是系統(tǒng)化規(guī)制警察拘留與訊問程序嘗試的一個范例”，這種徹底的制度變革與創(chuàng)新，“為在可以被寬泛地稱之為‘犯罪控制’和‘正當程序’二者之間的‘平衡’所做的有益嘗試，提供了重要且有啟發(fā)意義的個案研究”[1]71。(3) 該制度的權力分立制衡內容、成文法的立法模式以及在創(chuàng)新過程中所堅持的信念，對于尚未對警察權力實現司法控制的國家，在約束拘押場所內的警察權力、規(guī)范警察取證行為、保障被拘押人的權利等方面，具有啟示意義。

二、英國警署拘押權力的配置

警察因偵查犯罪的需要，在拘押嫌疑人的過程中，一般都會有調查證據、指控犯罪的偵查職責和看管被拘押嫌疑人的管理職責，如果這兩種職責集中在偵查警察身上，就極易導致偵查警察利用管理手段獲取嫌疑人的口供，以犧牲嫌疑人權利作為偵查取證和控制犯罪的便利手段。英國《1984年警察與刑事證據法》一個核心內容就是建立拘留警察制度，對警署內的權力進行分離和合理配置。

英國在警署內實現了偵查權力與拘押權力的分離。從表面上看，英國的拘押看似開始于警察逮捕嫌疑人并將嫌疑人帶到警署，但實際上拘押正式開始于警署內的羈押官做出同意拘押嫌疑人的決定時。因此，犯罪嫌疑人在被逮捕后，除非要立即在警署外某處當面開展合理的偵查，否則，警察必須將犯罪嫌疑人直接帶到警署，向警署的羈押官報告。羈押官必須是有警佐以上警銜的警官。羈押官并不介入被逮捕者的犯罪偵查，其職責有三：(1) 決定羈押、釋放與起訴。這其中包括如下職責：審查被拘押人的證據，如果證據表明被拘押人起初根本就不應該被逮捕，羈押官就會做出即時釋放的命令；決定是否指控犯罪嫌疑人，如果有足夠的證據證明，就必須指控，如果沒有，就應當立即釋放，不得延誤；如果有充分的證據證明逮捕正當，但沒有指控的足夠證據，羈押官“如果有合理根據相信起訴前的拘押，是為獲取或保全與被拘押人被逮捕的罪行相關證據，或通過訊問被拘押人獲取此類證據所必需”，就可以做出不指控的拘留決定，但此決定有效期為6小時。經審查，在拘押期間如果有足夠的證據支撐以逮捕的罪名指控被拘押人，羈押官應當要求偵查警察選擇是提起指控，還是不指控就釋放被拘押人。若偵查警察認為某些指控無益于公共利益而存在起訴猶豫時，可以在被拘押人保證在指定日期返回警署的條件下將其釋放，或者將其無條件釋放而采用控告書和傳票再發(fā)動指控程序。(2) 告知義務。被拘押人被帶到警署，羈押官就必須通知他閱讀《執(zhí)行手冊》，并告知他享有的權利：獲得獨立的和秘密的法律幫助，向指定的人通知自己被逮捕的消息。對被拘押人的這些權利，羈押官必須以一份書面通知的形式并列明警告語送達給被拘押人。(3) 準確記錄。羈押官對被拘押人的記錄內容包括三個方面：一是應當以書面的形式記錄做出上述決定的根據與理由、任何警告的時間和地點以及由被拘押人簽收的權利告知確認書，以此確認他已收到關于他享有權利的書面陳述和可以得到法律援助的建議單。二是制作羈押筆錄。其中，包括制作財物清單，以記錄被拘押人進入拘押場所時羈押官搜查其身上的財物數目及做出沒收決定的物品清單；還包括制作為被拘押人提供膳食的時間以及所有來訪的記錄。三是程序事項記錄。如被移交給偵查警官訊問的時間，被指控的時間及對此做出任何言詞回應的時間，受到不當待遇的申訴等。

羈押官的職責劃定了拘押權力的邊界，將拘押決定主體從偵查主體中分離出來。不僅如此，英國《1984年警察與刑事證據法》及后來的《警察拘留、待遇和訊問執(zhí)行守則》還設置了拘押權力制約偵查權力的法律機制，具體表現在如下幾個方面：一是指控后訊問權的阻止。如果偵查警察做出指控被拘押人的選擇，一般情況下就不能再對被拘押人涉嫌的犯罪事實進行訊問?②。因此，羈押官所做的有足夠證據指控被拘押人的決定，有效地阻止了偵查警官在警署對被拘押人的訊問。二是拘押期間偵查警察訊問被拘押人受到監(jiān)督。當偵查警察想會見被拘押人時，必須首先獲得羈押官的準許。同時，羈押官為了保護被拘押人在警署的待遇，對偵查警察會見被拘押人的時間、會見室條件以及在會見期間是否影響被拘押人的就餐和作息等均應做出符合法律的要求。三是對在訊問過程中被拘押人提出的任何申訴，羈押官應當做出如上所述的記錄。

英國警署對拘押權力還實行層級監(jiān)督制度，具體表現在兩個方面。一是當羈押官與另一位資深的偵查警官在關于如何對待被拘押人是釋放還是繼續(xù)拘留作進一步訊問等問題上存在分歧時，應將這種分歧上報警長。二是對不指控拘留決定做出相關規(guī)定。(1) 作為羈押官的拘押警察，必須具有警佐以上警銜，其對被逮捕者做出最初拘押決定的權限是6個小時。(2) 在羈押官決定準許不指控拘留的6小時內，須有一名審查官考慮繼續(xù)拘押被拘押人是否適當，審查官必須具有警督以上警銜，不直接介入偵查，在審查時還必須給予被拘留人或他的法律幫助者就繼續(xù)拘留的有效性做出陳述的機會。警督審查案件6小時和15小時的拘留目的后，可授權延長拘留18小時，即總共24小時。(3) 從被拘押人到達警署24小時內，如果還要繼續(xù)進行不指控拘留，則由警司批準。警司延長拘留期限不能超過36小時?③。(4) 在36小時之后，被拘押人必須被釋放或被指控，若要進一步拘押嫌疑人，則須由警察經過宣誓材料向治安法院申請繼續(xù)拘押。治安法院認為，被拘押人符合嚴重的可捕重罪條件?④，有必要為獲取或保全證據并通過訊問獲得此類證據，并且認為偵查正在勤勉有效地進行，可以批準繼續(xù)拘押。治安法官的批準延長拘押時間最長不超過96小時。

羈押官在職權范圍內所做的任何決定，偵查人員都不能隨意干涉。如果偵查人員對羈押官做出的決定存在疑問，只有向主管警署的警司或其他高級警官提出申訴，才能加以解決。偵查權與拘押權在主體和法律制度內分立，不僅使拘押獨立于逮捕，同時也在某種程度上使拘押避免了淪為偵查役使的工具。“由于羈押官和審查官都不參與對案件的偵查，對于偵查官員具有相對獨立的牽制作用，因而這種內部分工制度對于保護犯罪嫌疑人的權利具有一定的積極意義”[2]97。

三、被拘押人的權利制衡

拘押權從偵查權中分立，只是從法律規(guī)則層面劃定了二者的邊界，但無法割裂偵查對拘押在價值目標上的依賴。因此，拘押與偵查的分立只是使二者之間具備了法律形式上的意義邊界，這種分立的真正目的在于保障被拘押人的權利。也只有在保障被拘押人享有的權利得以充分實現的基礎上，才能夠在實質上制約偵查權濫用，使刑事訴訟審前程序的價值沖突取得相對的平衡。

英國警所拘押注重對被拘押人權利保護，被拘押人的權利具體表現為三個方面：(1) 知情權。警察逮捕嫌疑人以后，必須立即告知其被逮捕的理由，并且可以告知他有權通知他的一個親屬、朋友或其他可能關注其權益的人有關他被捕的事實及被拘留的警署。此項通知只有在符合法定條件時，才能經過高級警官批準推遲36小時。嫌疑人在拘留的整個過程中，有咨詢和會見律師以及查閱警署拘留守則的權利。(2) 律師幫助權。只要被拘押人提出了咨詢律師的要求，警察就必須即刻允許他咨詢律師。如果這種獲取律師幫助的權利被認為將會干擾或妨害收集與嚴重可捕罪行相關的證據，或造成對他人的干擾及身體傷害，或者驚動其他被懷疑犯有嚴重可捕罪行的犯罪嫌疑人，或者妨礙追索因實施嚴重的可逮捕罪行而獲取的財產，資深警官可以遲延批準這種權利。但警官必須將延遲的理由告訴被拘押人，并記錄在案，而且這種延遲不能超過36小時?⑤。為了讓每一個被拘押人都能迅速獲得律師的幫助，1986年英國開始實施值班律師計劃，律師的費用從法律援助基金撥付，計劃24小時運作。英國《1989年防止恐怖主義（臨時條款）法》第6條又補充規(guī)定了以下內容：被拘押人與律師可以私下交流；在顯要處張貼、宣傳此項權利；警察不能勸阻嫌疑人放棄此權利；在律師到達時，通知嫌疑人；訊問時，律師在場；律師干擾警察訊問時，命令律師離開訊問現場。英國《1999年接近正義法》又創(chuàng)設公費資助的“刑事辯護服務”制度，進一步增加了犯罪嫌疑人和被告人免費獲得律師幫助的機會。(3) 沉默權。被拘押人針對警察以獲取證據為目的的訊問，有權拒絕回答。如果被拘押人堅持沉默，警察無權強迫犯罪嫌疑人回答提問。警察在每次訊問之前，應當對被拘押人享有沉默的權利提出警告。如果訊問過程有中斷，在重新開始之前，仍應確保嫌疑人處在沉默權的警告之下。英國《1994年的刑事審判和公共秩序法》對沉默權做出了限制，要求嫌疑人在被逮捕時，如果在他身上發(fā)現與犯罪有關的痕跡或物質，或者他出現在案發(fā)現場，則必須向警察做出合理解釋，如果拒絕解釋，則法官或陪審團在正式審判時可能對他做出不利的推論。這一規(guī)定，不僅加強了警察基于訊問目的而拘押嫌疑人的合理性，而且嚴重削弱了在未決拘押程序中設立的嫌疑人有法律咨詢權利的價值。為加強對訊問過程中的程序公正的司法保障，英國上訴法院確認了法官可以自由裁量排除通過任何非法或不公平手段獲得的證據，無論該證據性質或來源如何，包括違反《執(zhí)行守則》而收集的證據，法官都可以排除。此外，英國對警署內訊問條件、訊問方式、律師在場的規(guī)定，如每隔2小時和公認就餐時間讓嫌疑人休息，訊問方式要求同步記錄，禁止脅迫行為及暗示性訊問等，都能夠使被拘押人在一個相對和平的環(huán)境中接受調查。

英國對被拘押人的上述三種權利規(guī)定，經過發(fā)展，已經比較系統(tǒng)成熟，有的權利規(guī)定，如偵查階段獲得法律咨詢的權利規(guī)定，甚至比歐洲人權法院的相關規(guī)定走得更遠。這些具體權利規(guī)定，一方面調整了警察與被拘押人之間的資信不平等問題，另一方面確保了被拘押人能夠在警署內了解自身權利，能夠在自由被限制的情況下保持與外界的聯(lián)系，能夠咨詢律師或他人，從而克服恐懼心理，盡量享有未決前受到法律保護的人權。更重要的是，這些權利為審前偵查程序的構造提供了以權利制約權力的平衡機制。

四、雙重懲戒機制，確保分權與制衡的實現

法律制度的完備與法律制度的運作是兩個不同的概念，制度功能的發(fā)揮需要確定有效的責任機制。英國為了確保《1984年警察與刑事證據法》及《執(zhí)行守則》能夠良好運行，確立了責任追究和排除非法證據的雙層懲戒機制，以五種主要的懲戒措施防止違反上述法案和守則行為的發(fā)生：(1) 刑事指控。若警察侵權構成犯罪，將面臨刑事指控。如果警察實施非法逮捕或使用暴力獲取口供，在刑事法上不能享有豁免權，如果皇家檢控署不愿起訴，受害者可以私人名義發(fā)動起訴程序。(2) 民事侵權起訴。如被羈押人因受人身傷害、錯誤監(jiān)禁或遭惡意控訴，受害者可以起訴負有責任的警官，同時還可以將警察總長列為共同被告人，因為后者要對下屬在執(zhí)行或聲稱執(zhí)行職務時的侵權行為負責。不過，這種損害賠償的判決，由警察基金予以支持。(3) 紀律處罰。警察行為無論是違反刑法或民法，任何對《執(zhí)行守則》的違反都是違紀行為，都要受警察紀律規(guī)則的調整，最嚴重的可以被開除出警察隊伍。(4) 法官裁量排除非法證據。為強調法院司法裁量職權，《1984年警察與刑事證據法》第78條明確規(guī)定，“考慮到所有情形，包括證據獲得情形，采納證據將產生對程序公平不利后果時，法院不應當采納該證據”。(5) 可能不可靠供述的排除。警察在訊問時，不僅要遵守《執(zhí)行守則》，而且還要遵守非自愿供述的一般證據法。如果口供是通過壓迫獲取的，或者是作為言詞或行為的后果，鑒于獲得的情形，犯罪嫌疑人隨后做出的供述可能不可靠，就必須排除[3]8。該規(guī)定的核心是，如果結合供述形成過程的其他因素推導出被指控者所做的任何供述可能不可靠時，就可以排除該供述。

五、分權與制衡的啟示

為了抑制日益膨脹的偵查權力，英國《1984年警察與刑事證據法》加強了對被拘押人的權利保護。它是通過三個途徑實現的：第一，將做出關鍵性決定的權力從執(zhí)行逮捕和偵查的警察手中轉移給了羈押警察，首次在警署內部實現了偵查權力與羈押權力的分離，實現了權力之間相互制約。第二，在偵查階段，賦予被拘押人享有知情權，獲得免費律師的咨詢和幫助權，以及拒絕回答警察訊問等諸多權利。被拘押人行使這些權利，可以抑制警察濫用偵查權力，使偵查權力的運行趨于理性，實現了審前程序控制犯罪與正當程序價值目標的相對平衡。第三，通過責任追究及非法證據排除法則，確保了上述制度規(guī)范的落實。英國警署內部責任機制的特色還在于，責任確定與警察警銜體制相結合，對羈押時間的延長采用由級別高的羈押警官決定的機制，充分利用警銜制度在警署內部建立起監(jiān)督機制，這種責任共負或連帶的做法，有利于制度的貫徹落實。

后來多次調查研究表明，英國警署內部的拘押制度并沒有給逮捕數量或拘留期限帶來多大的變化。一方面，羈押警察基于“同袍之義”，沒有表現出太多的獨立性。優(yōu)先考慮控制犯罪的傳統(tǒng)思維使拘留警察在告知嫌疑人權利時，存在變通或勸說嫌疑人放棄權利的情形，有的甚至對嫌疑人的知情權熟視無睹。另一方面，在警察同步訊問的錄音或錄像中，也發(fā)現有許多逼供、誘供或者是使用其他不正當訊問方法的情形。但是，法庭據此排除上述證據的情形也非常少。這說明以證據排除法則來遏制違法訊問的作用相對有限。盡管如此，不可否認的是，英國通過上述立法為警署拘押建立了一個清晰的法律框架。該框架明確規(guī)定了拘押嫌疑人的時限、被拘押人的咨詢律師權；設定了羈押警察的看護義務，羈押警察對各種程序決定的個人責任以及嚴格的警署拘押記錄及保全，等等。這個法律框架以規(guī)范拘押場所內復雜且相對隱蔽的警察行為為目的，對保持刑事訴訟活動的純潔性以及完善刑事訴訟審前程序以保障人權，無疑具有重要的意義。在《1984年警察與刑事證據法》頒布實行一段時間后，調查發(fā)現，在英國刑事司法實踐中不合理的逮捕減少了，偵查警察也在努力改善符合道德倫理的偵查訊問方式，訊問的目的由套取嫌疑人的口供轉變?yōu)椴槊魇聦嵳嫦啵瑢ο右扇说挠崋栆膊辉偈孪仍O定目標，訊問也變得無侵犯性。最為重要的是，人們可以對警署內部隱蔽的警察侵權行為進行事后監(jiān)督調查。正是這些改變，帶來了英國刑事訴訟法治的進步與發(fā)展。

我國警察機關的未決羈押問題一直備受學者關注，特別是警察機關臨時拘押場所的未決羈押問題一直為學者所詬病[4]82。英國警署拘押分權與制衡的制度設計，給我國警察機關的臨時拘押制度改革提供了思路。具體有以下幾點啟示。

1. 觀念轉變：從押人取供到查明真相

我國與英國的拘留、逮捕制度存在明顯的區(qū)別，但我國與英國在保證犯罪嫌疑人到案以及訊問嫌疑人以獲取與犯罪相關證據的目的上，并沒有太多的差異。在我國刑事司法實踐中，警察機關長久以來奉行口供中心主義，拘押嫌疑人的目的更多是為了獲得嫌疑人的口供，再根據口供的內容進一步補充調查取證。警察完全處在犯罪控制的立場上對嫌疑人展開偵查訊問，嫌疑人并不受無罪推定原則的保護，其基本權利在拘押場所內得不到保障，刑訊逼供、強迫供述、誘供、超期羈押等成為警察獲取口供的重要手段。要改變這種狀況，就必須使偵查人員去除口供中心主義，注重收集客觀證據查明案件真相，樹立犯罪控制與正當程序平衡的觀念，將我國拘留、逮捕的目的真正還原到保障嫌疑人到案的程序目的。

2. 將拘押權與偵查權分離，建立監(jiān)督機制

在偵破犯罪的過程中，我國偵查警察有將嫌疑人拘留逮捕，將其關押在警察機構的臨時羈押場所——拘留室，并負責看管的職權。這個問題在2012年刑事訴訟法第二次修正時受到重視。這次立法規(guī)定，公安機關拘留人后應當立即送看守所羈押，至遲不超過24小時，改變了過往存在的將共同犯罪嫌疑人拘禁在警察機構內設的拘押場所長達數月的情形。但是，看守所只是公安機關下轄的一個集中羈押犯罪嫌疑人的臨時場所，在拘押期間，羈押權與偵查權均集中在公安機關內部不同的職能部門手中，不僅使拘留、逮捕決定權的程序性監(jiān)督制約機制變?yōu)橄鹌D章，而且還會使被拘押的嫌疑人淪為偵查犯罪的工具，偵查警察仍然可以根據破獲案件的需要長時間地拘押犯罪嫌疑人。如果我國像英國一樣，在警察機構內部設立與偵查犯罪職責無關的羈押警察，在現時的司法環(huán)境下，可能不會產生多大的作用，但羈押警察因為職權獨立，可以為改善被拘押人的權利提供服務，并且可以對偵查警察的拘押行為進行內部審查，在警察機構內部形成權力相互制約的監(jiān)督機制。

3. 確保被拘押人的權利得到實現

公安機關行使偵查權力時，經常存在“秘密逮捕”現象，這與被拘押人的權利沒有得到應有的保護或僅有的權利經常被偵查警察以各種法定理由剝奪密切相關。2012年修訂后的刑事訴訟法規(guī)定，公安機關在拘留犯罪嫌疑人后，除存在法定情形外，應當通知被拘留人的家屬；從采取強制措施之日起，律師可以會見被拘押人，為其提供法律幫助，代理其申訴、控告等。這體現了我國在保護被拘押人權利方面的進步。但這種規(guī)定與前述英國的相關拘押制度相比，在被拘留人可以要求訊問過程同步錄音、錄像，要求客觀記錄偵查警察的訊問時間、次數和內容等方面，尚存改進的空間。

4. 完善侵權追責機制

就警察拘押侵權責任制度而言，我國雖然有刑事、民事追責的法律規(guī)定，但警察內部的責任承擔體制并未真正建立。一方面，警察有職權等級的劃分，但利用警察警銜職級實現權力的上下級監(jiān)督，在司法實踐中卻并未真正開展起來，警銜高的警官也不愿對個案承擔更多更大的責任。另一方面，法律對警察的侵權行為雖然規(guī)定了救濟途徑，但由于程序性制裁機制的缺失使救濟規(guī)定形同虛設。因此，警察濫用權力或實施了侵權行為，不僅在個人責任上，而且在刑事訴訟程序內，都缺少有效的懲戒機制。英國確保分權與制衡的雙重責任機制對于構建我國的警察侵權責任制度，無疑具有借鑒意義。

注釋：

① 英國《1984年警察與刑事證據法》在1985年生效實施，后來在司法實踐中，又被補充了5個守則。

② 如果是需要聽取犯罪嫌疑人意見的案件，需要澄清不明確的事項的案件，因嚴重詐騙而需要偵查局偵查的案件，則不受此限。

③ 在恐怖犯罪案件中，這種由高級警官批準決定的羈押時間可達48小時。

④ 《2003年刑事審判法》將這種羈押條件從“嚴重可捕罪”擴大到所有的“可捕罪”。

⑤ 恐怖犯罪可以推遲至48小時。

[1] [英]麥高偉，杰弗里·威爾遜．英國刑事司法程序[M]．劉立霞，等譯．北京：法律出版社，2003．

[2] 孫長永．探索正當程序——比較刑事訴訟法專論[M]．北京：中國法制出版社，2005．

[3] [英]約翰·斯普來克．英國刑事訴訟程序[M]．徐美君，楊立濤，譯．北京：中國人民大學出版社，2006．

[4] 孫長永．偵查程序與人權保障——中國偵查程序的改革與完善[M]．北京：中國法律出版社，2009．

〔責任編輯 葉厚雋〕

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1006?5261(2015)02?0036?05

2014-10-15

李紅輝（1974―），男，湖南衡山人，博士研究生。