徐州市推進中心鎮創建的實踐與思考

郭紹林

（徐州市統計局，江蘇 徐州 221018）

徐州市推進中心鎮創建的實踐與思考

郭紹林

（徐州市統計局，江蘇 徐州 221018）

近年來，徐州市把中心鎮創建作為城鄉一體化發展、促進鎮域崛起、解決“三農”問題的主抓手，不斷加大政策扶持、實施重點突破，強力推進中心鎮創建工作。30個中心鎮各顯神通，進行了一系列創建創新實踐，積累了豐富的經驗。對中心鎮創建成果進行剖析，總結經驗教訓，提出對策建議，具有重要的現實意義。

中心鎮；創建；實踐

近年來，徐州市緊緊抓住江蘇省振興徐州老工業基地、建設區域性中心城市的歷史機遇，科學構建“1530”新型城鎮體系，即形成一個以徐州現代化特大型區域中心城市為龍頭，5個縣（市）中等城市為骨干，30個中心鎮為基礎的城鎮體系。在推進城鎮化進程中，徐州市出臺了一系列政策，不斷為中心鎮發展注入動力。五年來，30個中心鎮特色產業不斷提升，基礎設施不斷完善，社會事業不斷進步，有效發揮了中心鎮經濟、社會、文化中心的作用，成為傳遞城市輻射，壯大縣域實力，解決“三農”問題的重要途徑，完成了第一階段的創建目標任務。

2015年4月，徐州市又部署了第二階段創建活動，即30個中心鎮向20個重點中心鎮和10個特色小城鎮邁進的目標，最終在第三階段進行小城市建設。因此，第二階段既是鞏固第一階段中心鎮建設成果，又為第三階段小城市建設打下基礎。如何開展好第二階段的創建工作，對第一階段建設實踐進行剖析，總結經驗與不足，提出對策與建議，具有重要的現實指導意義。

一、創建成效

（一）鎮域經濟實力明顯增強。五年來，各創建鎮依托資源稟賦，堅持宜工則工，宜商則商，宜農則農，宜游則游，調整優化產業結構，大力培育特色產業，綜合實力明顯增強。2014年30個中心鎮實現地區生產總值778.8億元，是2009年的2.5倍；實現公共財政預算收入49.4億元，是2009年的3.5倍，其中有20個鎮公共財政預算收入超億元，比2009年增加17個，利國鎮高達5.6億元。各鎮產業規模不斷壯大，利國鎮鋼鐵產業產值達到千億元，龍固鎮形成煤化工、鹽化工、光伏光電三大百億元產業，歡口鎮、李集鎮分別成為蘇魯邊界、蘇皖邊界商貿重鎮，沙集鎮成為全國“電子商務第一鎮”，碾莊鎮、港上鎮、高流鎮分別成為聞名的“五金之鄉”、“銀杏之鄉”“花卉之鄉”，窯灣鎮獲得“全國特色景觀旅游名鎮”稱號。

（二）鎮區擴幅增容成效顯著。自創建活動以來，隨著各類要素的集聚，實施了老鎮區改造和新鎮區開發，城鎮規模顯著擴張。2014年末，30個中心鎮建成區面積達到151.5平方公里，比2009年增加53平方公里，增長53.8%；鎮區常住人口達到83.3萬人，比2009年增加41.5萬人，增長97.1%，城鎮化率達到40.2%，比2009年提高19.6個百分點，高出鎮域平均水平10.6個百分點。涌現了華山鎮、敬安鎮、鐵富鎮、陵城鎮等一批規模拓展型創建鎮，龍固鎮、李集鎮、碾莊鎮、利國鎮等鎮區規模均超過了5平方公里，常住人口超過3萬人。

（三）城鎮承載能力明顯提升。各鎮圍繞完善城鎮功能、增強要素集聚能力，大力實施基礎設施、住宅小區、文化教育、衛生養老、商貿流通等功能性項目建設。五年來，30個中心鎮共建成功能性項目885個，完成投資額197.4億元。其中硬化道路628萬平方米，建成居民小區136個，建成標準化農貿市場21個、6000平米以上超市39個；建成并使用的垃圾中轉站32個，建成并運行的污水處理廠（設施）30個，建成水沖式公共廁所144個；新建擴建高級中學21所，11所高級中學達到三星級，鄭集、李集高級中學達到四星級，建成省級示范幼兒園52所；有11個鎮衛生院具備二級醫院服務能力，創建省級文明敬老院24個；有17個鎮開通了鎮村公交，按三星級標準建設的賓館達到14個，鎮區開設金融服務網點超過80個。

（四）城鎮生態環境明顯改善。各鎮致力于打造“藍天碧水、鳥語花香、生態宜人”的城鎮優美環境。全市在創建初期集中開展了聲勢浩大的鎮容鎮貌綜合整治、鎮區綠化兩個“百日會戰”和“五提升五整治”活動，之后各鎮持續開展階段性的集中整治，并更加重視長效管理，普遍進行了景觀打造、管網鋪設、路面鋪裝、網線入地、立面改造、店面招牌統一、經營秩序整頓等工程。2010年，30個中心鎮集中清理鎮區積存垃圾達萬噸，鎮區河道清淤1.5萬噸，拆除違章建筑物30萬平方米。五年來，30個中心鎮綠化投入達11.8億元，實施道路綠化5萬畝，公園綠化1萬畝，小區綠化2萬畝，鎮區綠化率達到35.8%；實施建筑物外立面改造3500萬平方米，統一門牌店招達20萬平方米，鋪設弱電入地管網20萬米。通過一系列創建活動，使城鎮品位明顯提升，居民生產生活更加便捷，創業就業空間更加拓寬，幸福指數明顯提高。

（五）城鎮文化特色更加鮮明。各鎮立足于當地人文地理、文化傳統、歷史遺存和自身特點，著力發掘文化資源，彰顯文化底蘊，鑄就城鎮靈魂。五年來，窯灣鎮投入保護和開發資金5.2億元，修建房屋800多間，疏通后河及護城河500米，架設景觀橋5座，新建停車場10萬平方米；完成了吳家大院、趙信隆醬園店、東當典、西當典、中國典當博物館、窯灣民俗博物館、大清窯灣郵局、山西會所等10多個景點的建設。土山鎮保護性修繕開發關帝廟、土山老街、沈家大院、王家大樓、中共邳縣縣委舊址等10多處文化遺跡。古邳鎮是下邳文化發源地，漫長的歷史沉淀中留下了眾多的名勝古跡和人文旅游資源，實施了圯橋進履、黃石公廟、湯總兵墓、白門樓、羊山寺、圯園等下邳八景修復工程。安國鎮、魏廟鎮各自圍繞“三諸侯”和留侯文化，以“城、街、園、場、祠、亭、路”等修建為載體，彰顯文化特色。趙莊鎮、大沙河鎮則以建筑物改造為主體，分別彰顯“楚韻漢風”和明清民居及歷史文化。

二、經驗啟示

（一）堅持高標準規劃先行。在中心鎮創建之初，徐州市先行做好城鎮建設發展規劃編制工作。2010年、2013年市財政先后投入3000萬元和1850萬元專項用于中心鎮的規劃編制。市規劃局統一組織協調，各鎮均聘請了國內和省內知名的規劃團隊，高標準、高質量的完成了中心鎮總體規劃、控制性詳細規劃、重點街區建設規劃以及土地利用、生態建設、產業布局等各專項規劃。實現了中心鎮多規融合，使發展目標定位更加明確。

（二）突出特色化分類指導。根據各鎮產業特點、自然條件、人文歷史、資源稟賦等鎮情實際，把30個中心鎮劃分成工業型、商貿旅游型、綜合型三類鎮，并制定下發了《徐州市中心鎮創建達標驗收辦法》，三種類型鎮既設置共性考核指標，又設置個性化考核指標。在考核導向引領下，促進了不同類型的創建鎮差別化發展，特色化建設，形成布局合理、功能優化、特色鮮明的中心鎮結構體系。對第一、二批創建達標中心鎮，及時提出創建重點中心鎮和特色小城鎮目標，并對應設置達標驗收指標體系，引導中心鎮始終走各具特色的發展之路。

（三）提升承載力落實項目。徐州市始終把項目建設作為中心鎮創建的重要抓手，堅持編排年度項目建設計劃，落實投資渠道，明確建設主體和責任單位及責任人員，加強督查、定期考核。各鎮重點建設一批道路、供電、給排水、污水處理、垃圾中轉站、管網等基礎設施類項目，目前30個中心鎮基本實現主要街道路面黑色化，各類網線入地，污水處理廠、垃圾中轉站全面建成并運行。建設一批教育、文化、醫院、敬老養老等公益事業類項目，公共服務水平顯著提高。建設一批商場、超市、農貿市場、專業市場、賓館等生產生活服務類項目，促進城鎮經濟更加繁榮，居民生產生活更加便捷。建設一批高標準的居住小區和新型社區類項目，居民居住條件明顯改善。

（四）激活內動力加大扶持。徐州市對創建達標中心鎮實施了激勵政策。財稅返還和資金傾斜方面，對基礎設施配套費、教育附加費等多項行政事業性收費和政府基金，除按規定上繳中央、省外，全額返還創建鎮使用；城市建設維護稅全額返還，土地出讓金的凈收益全額返還。經濟社會發展和行政執法方面下放了部分縣級管理權限。在干部職級職數高配方面，對符合任職條件的鎮黨委書記明確為副處級，黨委副書記和一名副鎮長明確為正科級，領導職數按最高限額配備。激勵政策的實施極大地調動了中心鎮發展動力和活力。

（五）強化推動力加強領導。徐州市始終把中心鎮建設列入全市“三重一大”工程，切實加強組織領導。成立了市中心鎮創建達標工作領導小組及創建工作辦公室，縣（市）區和30個中心鎮也相應成立組織領導機構，為創建工作提供強力的組織保證。開展創建工作以來，市委市政府先后出臺了中心鎮創建達標、提檔升級、動態管理、認定標準及考核驗收辦法等工作指導性文件。強化工作推進，每年至少召開一次創建工作現場推進會，及時總結交流創建工作經驗，分析創建工作形勢，研究解決創建中遇到的困難和問題，部署不同創建階段的工作任務。嚴格組織達標驗收和年度考核，每年組織有關領導、部門、專家、人大代表、政協委員對創建鎮進行達標驗收，對達標鎮進行年度考核，對達標鎮給予命名表彰，對考核先進鎮給予表彰獎勵。

（六）創新舉措力破解難題。在土地利用上，堅持內部挖潛與指標傾斜相結合，通過盤活閑置國有存量建設用地、集體建設用地和實施采煤塌陷區復墾及萬頃良田工程，開展城鄉建設用地增減掛鉤及推進農民集中居住等多種途徑，為中心鎮建設提供了較充分的用地空間。五年來，全市對30個中心鎮實行城鄉建設土地增減掛鉤指標統籌返還5569畝，在23個中心鎮設立工業集中區，給予土地利用指標31177畝。在資金投入上，堅持政府支持與市場運作相結合，同時加大財政扶持力度，五年來縣級財政直接支持30個中心鎮用于鎮區基礎設施建設、生態環境建設和街區整治等項目資金達5.2億元，交通、環保、商貿、文化、教育、衛生等基礎設施和社會事業項目積極爭取省級以上專項扶持資金20億元。

三、存在問題

（一）縣（市）區間發展不平衡。徐州市中心鎮數量多、分布均，但發展不平衡。2014年銅山區5個鎮共完成公共財政預算收入14.73億元，平均每鎮2.95億元，而睢寧縣5個鎮合計僅為3.05億元，平均每鎮0.61億元，僅為銅山區的五分之一，差距較大。五年間，各地區中心鎮公共財政預算收入增幅均超過35%，實現了翻兩番，但五地區的絕對額差距有所擴大，2014年銅山區鎮均公共財政預算收入分別比豐縣、沛縣、睢寧縣、新沂市、邳州市多1.79、0.69、2.34、1.35、1.45億元，高出額較2009年擴大了2.8、2.5、3.5、1.9、3.2倍。

（二）融資渠道不寬資金不足。在宏觀經濟發展新常態下，鎮級財政收入增速減緩與建設資金矛盾日顯突出。鎮區基礎設施建設、社會事業項目需要大量資金，而投資主體仍以鎮政府為主，各類企業、個人參與投資比例偏小，籌措資金主要采取“以地生財”、“集資建鎮”、“借資建鎮”，目前到了合同約定還款日期。另一方面，在城鎮管理過程中的保潔費、綠化管養費、管理人員工資等由鎮級財政全額負擔，開支較大。進入第二階段提檔升級資金來源渠道不寬。

（三）建設用地供給矛盾突出。隨著鎮區規模擴張，可用土地指標嚴重不足，特別是各類閑置國有、集體存量土地有限，而鎮區各功能區和配套基礎設施建設尚不完善，需用大量土地來滿足中心鎮建設的需要。然而，由于鎮區新增建設用地必須由市國土部門統一征用和出讓，再加上原對鎮區土地資源的過度經營，導致鎮區內部及周邊可供開發的完整用地偏少，鎮區開發陷入兩難境地，較多待建項目落地無門。

（四）常態長效管理比較薄弱。作為具有一級財政職能的中心鎮，缺乏應有的鎮級管理、協調和執法權限，無法滿足急劇擴大的公共管理和社會服務需求。而機構職能條塊分割、責權利不對等，造成鎮政府行政管理權限不足，執法主體缺失，大量城鎮建設和公共事務管理任務難以完成。比如有的中心鎮城鎮管理人員來自于鎮政府臨時聘用，待遇低，隊伍不穩定，缺乏應有的執法管理權限，造成能管理到位的沒有管理權，有管理權的管理難到位，管理效率低下，不適應新形勢下中心鎮管理要求。

四、實踐思考

（一）培育優勢產業，增強城鎮實力。一是大力推進產業集聚。積極引導和培育企業向園區集聚，給予優惠政策，嚴格限制農村工業零星布點，推動優勢產業集約、集群發展。二是大力搞活城鎮商貿服務業。加快打造一批具有區域特色、輻射周邊的專業市場。加快建立符合城鎮人口發展規劃的大型綜合超市、特色商業街區、便利店和現代生活服務網點。三是大力發展現代農業和旅游產業。依托當地優勢農產品，大力發展農產品加工業，培育壯大龍頭企業，提高農業產業化水平。深入挖掘文化、生態、產業資源，完善旅游基礎設施，建設精品旅游景區，加快發展具有鄉土特色的“農家樂”、“漁家樂”、“果菜自摘園”，努力打造特色鮮明、功能完備的休閑觀光旅游產業。四是對全市生態環境作出貢獻的特色小城鎮，短期內財政增收困難的部分鎮給予適當的生態補償政策。

（二）推進人口集聚，提升城鎮人氣。一是繼續深化戶籍制度改革。降低戶籍準入門檻，放寬落戶條件。二是積極培育鎮級房地產市場。按照政府主導、市場運作、農民受益的原則，加強城鎮保障性住房建設，允許農民打破村界建設農民公寓。積極探索農民進鎮買房分期付款、擔保、抵押等金融服務模式，不斷增強農民購房保障能力。三是切實保障進鎮農民權益。進入中心鎮落戶的農民不影響其農村集體土地承包權益，不影響農民身份享有的有關政策待遇，并與城鎮居民在教育、文化、衛生、體育、就業創業、社會保障等方面享有同等機會和權益。

（三）破解瓶頸制約，打造精品工程。一是進一步加大財政支持力度。對土地出讓金收益、城鎮配套費、教育附加費、水利建設專項資金等優先用于中心鎮建設，切實增強中心鎮的自我發展能力。二是實行多元化融資。積極推行中心鎮建設投資主體多元化，在中心鎮組建城鎮投融資公司，房地產開發公司，積極向銀行融資，籌集和運作城鎮建設資金，走市場化運作道路。通過深化改革和招商引資，盤活存量資產，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵公有民營、民辦公助、股份制等多種形式，吸引社會資本參與中心鎮建設。三是繼續推進土地增減掛鉤和“雙置換”。土地指標向中心鎮傾斜，各鎮增減掛鉤復墾的土地，優先用于中心鎮重大項目建設。

（四）創新體制機制，確保長效管理。一是整合中心鎮職能機構。參照擴權強鎮政策，創新基層執法和服務方式，擴大中心鎮經濟社會管理權限。二是探索建立“大城管”格局，加強城管、保潔、綠化管養隊伍建設，落實保障經費，積極推行市場化運作模式，不斷提升城鎮管理的規范化、長效化水平。三是探索人才機制創新。在機構、編制、職數、人員配備方面給予政策傾斜，成立市、縣兩級中心鎮建設專業指導團，深入創建鎮開展巡回指導，緩解現階段專業人才缺乏的困境。

（責任編輯：高萍萍）