經濟特區發展的“深圳共識”

南嶺

經濟特區發展的“深圳共識”

南嶺

深圳經濟特區發展是成功的。其成功是多要素作用的結果，包括抓窗口期、優惠政策、開放戰略、先行先試、有效市場、有為政府、地緣優勢、人力資本、移民文化等，本文將其歸結為“深圳共識”。借鑒“深圳共識”有助于不發達國家的區域發展，研究“深圳共識”可豐富發展經濟理論。

經濟特區；成功發展；深圳共識

創辦經濟特區已成為世界現象，是各國尤其是發展中國家尋求發展的新路徑。創辦經濟特區的實踐，將豐富發展經濟學并推動經濟發展理論的創新。然而，并不是所有的經濟特區都能成為發展引擎。對成功或不那么成功的經濟特區進行總結，形成共識，是經濟學家和政府緊迫而重要的任務。

深圳經濟特區成立于20世紀80年代，經過35年的發展，由傳統農業縣變為人口超過千萬的大都市，是工業化城市化現代化的奇跡。2014年，深圳經濟總量已進入全球城市前30強，經濟總量和人均GDP均超過老牌發達國家葡萄牙。近年來，在經濟總量每年以超千億元擴充的同時，創新發展持續發力，R&D投入占GDP比重約4%，高于創新型國家芬蘭、日本、韓國的水平，PCT國際專利申請量約占中國大陸申請量的50%，第四代移動通信、基因測序、超材料、新能源汽車等技術處于世界前沿水平；資源能源消耗持續下降，萬元GDP能耗，為全國能耗水平的一半，低于韓國能耗水平；環境質量持續改善，是全國第一個實現工業污染排放全面達標的城市，是國家發展循環經濟示范城市，空氣質量在中國大陸千萬級人口城市中處于最優水平。深圳已經進入質量發展時代。

深圳經濟特區無疑是成功的，但對深圳經濟特區成功的理論解釋還很不充分，還有待深入研究和挖掘。成就深圳經濟特區的因素不是單一的，而是若干因素相互作用、共同發力的結果。筆者通過對若干因素進行總結，并借用“華盛頓共識”、“北京共識”的表述方式，可將其稱為“深圳共識”。

“共識”之一：抓窗口期

產業是經濟的基礎，是繁榮的支撐。縱觀世界產業發展史，制造業轉移主要經歷了三個階段：20世紀50年代的第一輪轉移是從美歐國家轉向日本；20世紀60～70年代的第二輪轉移是從歐、美、日轉向亞洲“四小龍”；20世紀80年代的第三輪轉移是從歐、美、日和亞洲“四小龍”轉向中國沿海地區。深圳抓住了這個千載難逢的窗口期，從最初級的“三來一補”起步，完成了初步的工業化。經過十年左右的發展，到1990年，由零起步的深圳工業總產值就超過了200億元，到2000年工業總產值超2500億元，形成了產業規模。20世紀末，深圳抓住了高新技術產業特別是信息產業發展的窗口期，在“三來一補”的基礎上，本地產業開始發力，出現了華為、中興等世界級的信息產業巨頭。“十二五”時期，深圳又抓住全球新興產業發展的機遇，布局互聯網、新一代信息技術等七大戰略性新興產業，并將機器人、生命健康等產業作為未來產業，形成了新經濟發展的新格局。2013年，深圳戰略性新興產業對GDP增長貢獻超過50%，在產業集群全球經濟下行的沖擊下，深圳經濟依然保持欣欣向榮。

沒有產業轉移和新技術革命孕育、生長、擴充的窗口期，深圳很難在短期內完成工業化，更談不上形成現今產業的大格局。這也就是我們經常講的“天時”。然而，窗口期畢竟只是機遇，能不能抓住是另外一回事。產業轉移和新經濟興起，對沿海地區提供的窗口期大致是相同的，能將機遇轉化為現實，則是發生在少數地區。產業的生存還要取決于一系列的條件，諸如市場環境、企業家精神、交易成本、政府作用、原有產業基礎等等。這些即是經濟特區設立時的窗口期問題，在一般的發展理論中，往往被忽視或者很少提及。

“共識”之二：優惠政策

20世紀90年代中期，深圳曾經遭遇了一次較大的質疑。有學者將深圳所享受的15%所得稅優惠政策，定性為尋租，將深圳比作利益集團。現在回望起來，是非對錯已經明了。政策特別是優惠政策，從來都是有傾向性的。政策的生命力在于它的作用力。在一個后發地區，在資金等資源相對有限甚至匱乏的情況下，采取優惠政策吸引投資，是經濟特區得以發展的不二法門。因為資本總是向最為優惠的地區流動。深圳經濟特區成立初期，中央政府幾乎沒有直接投資，但是給予特區以15%企業所得稅為主的一攬子優惠政策。這些政策在吸引外資的同時，也吸引了國內資本，形成了“外引內聯”的資本投入格局。從1979～2000年，深圳完成固定資產投資總額達3750億元，實際利用外資230億美元，解決了發展中的資本不足問題。

國家給予不同于其他區域優惠政策，在實踐中已普遍采用。問題在于，優惠政策只是激活區域發展的必要條件，而不是充分條件。中國最早設立的經濟特區有深圳、珠海、汕頭、廈門，給予的優惠政策基本上是同等的，發展的成本、質量、速度則天壤之別。優惠政策的經濟意義類似于某種補貼，以激勵經濟主體增加某項投入，從中獲取預期收益。優惠政策的正向激勵形成，必須具備的條件是，對于經濟主體而言，它從補貼中獲得的收益大于或等于從事其他經濟活動的所得；對于一個地區而言，優惠政策形成的補貼收益大于其他地區的比較收益。從另外一種意義上看，一個地區的優惠政策所提供的比較收益既大于抵消此項補貼的交易成本或其他成本，又要大于投資主體在其他地區同類投資的收益。否則，優惠政策的動能就不可充分發揮。這也是優惠政策有效或失效的基本原因。在運用區域優惠政策啟動區域發展時，其他條件也是構成要件。

“共識”之三：先行先試

先行先試是指體制變遷中的優先權。這種優先權是中央政府賦予的。先行是指在舊制度向更有效的新制度變遷中，可先于其他地區的優先選擇。先試是指在尚未形成的制度中，試驗主體具有優先探索權。這是經濟特區最重要的優勢和特權。中國的改革過程，就是由傳統的計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制的過程。在這個過程中，深圳從誕生之日起，就是排頭兵和實驗田。在中國的制度變遷中，深圳創造出了許多第一：從土地資源的市場化使用到資本市場的第一只股票；從國有經濟的資本化到審批制度改革；從商事登記制度改革到政府職能轉變；從企業創新主體的培育到大眾創新環境的形成；從引進來到走出去，深圳總是領先一步。這種領先一步的制度優勢最初是由國家賦予的優先權決定的，后來演變為一種自覺主動的行為。

對于一個從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的國家而言，賦予一個地區先行先試權能，實際上就賦予它三個方面可獲得的制度紅利：一是較高效能的制度紅利；二是制度紅利一定時間的壟斷性安排；三是制度優勢的累積性加強，即由短期的量變轉化為長期的質變，形成整體的體制機制優勢。以制度變遷的紅利促進區域發展中，有兩個方面的問題需要特別研究：一是原有體制及慣性。中國最早建立的經濟特區中，深圳、珠海、廈門、汕頭的制度創新存在著相當大的差異。原因在于，新體制植入前的舊體制過于牢固，以致新的因素無法根植其間。或者是新體制的力量太小，形成與舊的體制長時期抗衡，制度紅利無法形成。二是國家制度整體基本定型，制度變遷并輸出紅利的空間狹小。在以上兩種情形下，先行先試對區域發展的影響是微弱的。因此，在經濟特區建設中，是不是可以以先行先試作為區域發展的啟動條件，也必須放在一定的既存的制度框架下考量。

“共識”之四：開放戰略

開放是深圳快速發展的催化劑。正如魯迅先生所說的“拿來主義”。深圳最初的對外開放，無論是資金、技術，還是管理體制，大多是從香港的“拿來主義”。2000年代以前，深圳在吸引外資中，港澳資金占比近60%左右。同時，深圳的土地使用權拍賣、工程招投標、勞動合同制等重要具體制度也多從香港借鑒。開放大大降低了探索的成本、縮短了試錯的時間，形成了深圳的后發優勢。

發展經濟學對開放的理論闡述和政策主張在不同階段是迥異的。早期發展理論認為，發達國家與不發達國家形成了“中心——外圍”關系，發達國家利用自有優勢，通過國際貿易和國際投資控制和剝削不發達國家。在政策主張上，以出口替代作為優先目標，對開放是限制性的。隨著亞洲“四小龍”的騰飛，特別是日、韓的出口導向帶動發展的成功，發展經濟學理論出現根本性的轉向，將開放作為發展的主導戰略，比較優勢論、后發優勢論紛紛登場。但經過1997年的亞洲金融危機，特別是2008年以來美國金融危機的沖擊，經歷過“中等收入陷阱式”的反復，關于對外開放論爭再度放大。

將深圳經濟特區的開放置于發展和發展經濟學的框架下，顯示出重要的理論價值和示范價值。其一，相對于國家范圍來講，經濟特區的開放是局部的、可控的。其二，經濟特區的開放，先從勞動密集型的制造業和服務業起步。既發揮了自有的比較優勢，適應了國際的產業鏈價值鏈為基礎的新國際分工趨勢，也迅速實現了區域間的工業化城市化。其三，經濟特區的開放過程也是學習和提升過程，現代理念、技術、管理伴隨著產業的引進而引進。其四，經濟特區的開放與改革緊密結合，以改革促開放，以開放逼改革，提供了制度創新的示范。同時，漸次打開的開放空間不斷測試開放壓力，為更大范圍地打開國門提供了安全裝置。其五，開放與創新的有機結合。由深圳加工到深圳制造，再到深圳創造，工業產品從外銷為主到內銷為主。深圳經濟特區開放實踐表明：在全球化不斷加深的背景下，開放是發展的利器。以經濟特區方式的漸次式開放，對于平衡開放風險與紅利，對于外向借力發展和累積內生增長能力都是有意義的。

“共識”之五：地緣優勢

經濟特區的建立要充分考慮地緣優勢。曾經有人不看好深圳，理由是深圳南有香港、北有廣州。廣州是中國南方開放的門戶，在中國極端封閉的康熙王朝，廣州也是通商口岸。在深圳建立特區之初，廣州已是南方最大的都市。香港近百年來的發展令人矚目，以世界貿易中心、航運中心、金融中心屹立于國際大都市之林。30多年前，深圳的GDP只有香港的1/500，現在深圳在大陸城市中已躋身一線城市之列，年輕的深圳常見排座次于“北上廣深”。2016年深圳的GDP總量可能超過香港，并隨著時間的推移而擴大差距。事實表明，處于兩座大城市之間是深圳發展的地緣優勢。靠近大城市，方便獲取相對較低的城市基礎設施建設成本，相對充裕的資本投入，是深圳經濟特區取得成功的重要地緣條件。

深圳的崛起，給發展理論提出了新課題。有種長期流行的觀點是“大樹底下不長草”，即在大城市臨近地區，難以長出新的大城市。而深圳不僅在兩個中心城市之間快速興起，并且成為兩大中心城市的競合者，城市的首位度因此可能易位。這種情況在世界城市發展史上也鮮有案例，需要新的理論加以闡釋。

“共識”之六：有效市場

一個有效市場的形成，是經濟特區成功的關鍵所在。迄今為止，市場被認為是最為高效的資源配置方式。一個有效的市場是一個商品市場、要素市場、資本市場功能完善的市場，是法制和誠信支撐的市場，是價格信號靈敏和價格調節功能健全的市場。在有效的市場中，企業家的作用至關重要。因為只有企業才能整合各種市場要素，敏銳地把握市場、捕捉商機、創造價值。改革開放中，深圳培育出了一大批優秀的企業和企業家，一些企業成為有世界影響力的企業，一批企業家成為國際知名的企業家。這也從一個側面反映了深圳市場的有效性。

對于一個從不發達走向發達經濟的國家和地區來說，怎樣才能形成有效市場是關鍵中的關鍵。經濟特區提供了從計劃經濟向市場經濟轉軌時有效市場形成的案例和經驗，即利用經濟要素配置的雙軌制，建立一個初步的市場，從消費品市場切入，漸次擴展到生產資料市場、資本市場、人力資源市場，形成配置資源的市場體系。經濟特區市場不是孤立的，盡管比起全國范圍的市場領先一步。但隨著全國性市場迅速跟進，市場作用逐步取代了計劃經濟的調節功能。有效市場的形成與改革相伴隨。有效市場的形成離不開國家的培育和推動。由于各國面臨歷史傳承、文化傳統和現實條件不同，有效市場形成的基礎和經驗也應該是有差別的。令人遺憾的是，在發展經濟學中，有效市場要么被當作基本假定，要么被當作自然生長過程。因而，如何推動有效市場形成在理論上缺失，在實踐上沒有作為發展中最基本的制度建設而被忽視。諸多的發展中國家在設計特區時，也未把有效市場的建設作為條件加以構建。深圳經濟特區的實踐表明，一個有效的市場是特區持續發展最基礎的要素。推動一個有效市場的構建，是發展理論轉型理論更具有實踐意義的重大課題。

“共識”之七：有為政府

關于政府在經濟發展的作用，長期以來都有兩種對立的觀點。從深圳經濟特區成功發展的實踐看，有為政府至關重要。所謂有為政府既不是一個在經濟活動中既充當“裁判員”又當“運動員”的強政府，也不是一個僅僅定位于經濟秩序的“守夜人”的弱政府，而是介于二者之間的相機行為主體。經濟特區政府是地方政府，在經濟發展中的作用主要有：一是主導制度創新，擴大體制機制優勢，應用先行先試的權能，深化改革擴大開放，降低制度成本，如率先建立市場體系，率先推出審批制度改革，率先展開城市土地使用權的拍賣制，為經濟注入活力。二是政府功能定位于公共領域。市場經濟活動主體是企業，民營經濟、外資經濟構成主體。三是政府前瞻性的經濟規劃引導。在計劃經濟中，經濟規劃是強制安排，既管大的布局，又直接配置資源。市場經濟發展中需不需要規劃？從經濟特區發展看，是完全必要的。規劃體現政府對地方發展的認知和主張，對市場主體具有引導和激勵作用。規劃提供經濟空間預安排，為市場主體提供了選擇和配置資源的條件，規劃提供了目標、愿景和實現的整體路徑，減少了市場主體分析判斷未來的成本。前瞻性的規劃是地方發展的領航器。四是政策和相關支持。政策在學界遭到很多詰難，而在實踐中，特別是中國特區的實踐中，政策的生命力則總是旺盛的，以推動創新經濟為目標，深圳支持創新政策清單最早制訂，也是迄今為止在地方政府清單里創新政策安排最多的。清單中的商務活動便利化安排和差異化補貼是深圳持續創新的重要引擎。五是秩序和安全。安全而有序的社會環境，是市場主體的保障，也是市場主體形成穩定預期的基本條件。深圳市具有特區立法權，制定實施大量的維護秩序的地方性法規，制訂并實施了城市安全白皮書，建成了高保障水平的安全城市。六是城市基礎設施。在基本不依賴國家投資的條件下，深圳成為全球集裝箱第三大海港，突破3000萬人/年的空港和世界最繁忙的口岸群，建成中國“最互聯城市”，為企業提供了便捷的物流和經濟活動的公共支撐。

“共識”之八：人力資本

任何事情的成功，人都是決定性的因素。深圳從一張白紙起步，人才起到了決定性作用。深圳經濟特區初創伊始，就以特別的方式引進人才。據稱，深圳經濟特區建設初期，負責人事工作的官員每次到內地引進人才時，都懷揣介紹信，只要雙方滿意，當場辦理調入手續。深圳是最早實行單位用人聘任制的城市，也是最早設立人才大市場的城市。

深圳經濟特區曾經是人才最短缺的地區，現在的深圳人才濟濟，強將云集。一個自然資源十分匱乏的城市，被一批批優秀人才造就成中國一線城市，其秘訣何在？筆者的基本判斷是：深圳對人才吸引最大的地方，就是能夠為人才提供發展的機會和成長的環境。每天近十萬人到人才市場尋找工作，同時成千上萬個工作崗位通過市場尋找人才。人才在成就個人事業的同時，也成就了深圳的傳奇。

經濟特區的建立，深圳迅速從一個邊陲小鎮快速地工業化、現代化，其成長性是空前的，其機遇是前所未有的。世界上還找不出另外的城市提供如此宏闊的發展機遇。加之不問學歷、不管資歷、唯重能力的人才環境，召喚大批人才蜂擁而入，戲稱“孔雀東南飛”。在最初的工業化完成之后，政府公共機構迅速擴大，并支持企業建研發機構，形成多層次的人才載體。企業在超額利潤的激勵下，將更多的資本投向研發，有的在全球布局研發機構，以開放型創新匯集人才。

在經濟學中，將人力資本作為重要的經濟資源，也是戰后的理論創新。即使如此，對人力資源如何積累，也多從教育培訓、人力資源成本、收益的角度討論。至于區域發展中，如何解決人力資源積累問題，主流經濟學家鮮有關注，以研究發展為主題的發展經濟學，也沒有將人力資本的配置當作影響發展的重要因素。這既是經濟理論的不足，也會對發展造成影響。

觀察深圳發展的人力資本積累得出的政策意義是，一個地區的發展，人力資源是最重要的要素，而人力資源的積累在短期內不能靠教育培養或強制調撥。成長性機會的供給是人力資本配置最重要的條件。

“共識”之九：移民文化

杰里米·里夫金在其《歐洲夢：21世紀人類發展的新夢想》一書中，闡述了他所理解的美國夢：這是一片獻給“可能性”的過程，這里，持續不斷的進步是唯一有意義的指南針，而進步被看作和太陽升起一樣理所當然。在文化氛圍上，深圳可能是最接近紐約的城市，而在創業氛圍上，深圳可能是最接近硅谷的地方。深圳曾經被說成是文化沙漠，這既是對深圳的誤讀，也是對文化的誤讀。在深圳超千萬的人口中，原居民不足3%，其余均來自全國各地。從四面八方來到深圳的人們帶來了不同的文化傳統，同時，在對外開放的過程中，又產生了敢闖的文化、開放的文化。這個以移民文化為主體的城市，崇尚自由、平等、包容、創新、超越等理念。這里的人們充滿了通過知識和技術改變自我、改變命運的欲望。深圳文化既有傳統文化的底蘊，又有新文化的吸收，具有特別的張力和包容力，構成深圳不斷追求創新、追求卓越的進取動力。

通過對深圳經濟特區發展的粗線條考察，不難看出，經濟特區的成功，是多因素組合的產物，既有制度創新、政策創新，又有產業選擇、資源配置，還有人力資源、文化培育。因此，創辦經濟特區，既要破除經濟特區一辦就靈的觀點，又要破除經濟特區無所作為的判斷。在建立經濟特區之時，應更為充分考慮特區發展的條件，更為積極地創造特區發展的綜合環境，更為主動抓住有利于特區跨越發展的窗口期，“深圳共識”中的基本條件可作為重要參考。

研究深圳經濟特區的發展，長期以來，從經驗性總結的層面多，然而僅從理論上歸結是不夠的。當今發展經濟學側重于研究不發達到發達的國家發展，很少關注從不發展到發展的區域問題。在實踐中，一些發展中國家盡管開始注意到特區的示范意義，但感興趣的多是特區的開發模式和優惠政策，這是遠遠不夠的。在以上對深圳經濟特區成功因素考量中，作者提出了諸多發展經濟學和特區設計中的理論問題，其中最核心的課題是，不發達國家是否需要并且是否可能選擇區域發展極帶動國家發展？如果需要并有可能，其政策工具是什么？此外，深圳經濟特區的成功怎樣上升到發展理論？對區域發展與發展經濟學而言，理論深化和實踐創新都十分迫切和重要。

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2015）04-0011-05

2015-07-10

南嶺，原深圳市政府副秘書長，創新發展研究院學術委員會副主任、研究員。