中國經濟特區的動態演化與實踐使命

袁易明

中國經濟特區的動態演化與實踐使命

袁易明

創立經濟特區是中國發展的一個關鍵戰略選擇，以經濟特區的率先發展帶動整個國家經濟起飛是現代化建設的中國路徑，在國際上正在產生著深刻而廣泛的影響。35年里中國經濟特區實踐在時間維度上出現了一個動態演化過程，由制度試驗導向到區域發展導向再到發展問題導向；在期望功能的設定上由全局性——戰略區域性——特定局部性變化；從本質內涵上則由制度試驗——綜合實踐——路徑探索，但總體看中國經濟特區的歷史實踐是圍繞目標體制、發展路徑、制度變遷方式尋找答案。

經濟特區；動態演化；實踐使命

經濟特區是中國體制改革道路上規避風險的路徑選擇，其基本意圖是風險與制度變革的最優結合，因此注定了中國經濟特區從計劃體制到市場經濟制度轉變過程中的制度試驗性質，這賦予經濟特區改革試驗區屬性。

35年里中國經濟特區的動態演化從實踐過程看，是國家決策者的審時度勢結果，系統地分析，存在著一個動態深化的內生機制，這個機制即是經濟特區制度安排的供求機制。35年前計劃體制的嚴重失效引起中國有效率經濟制度的嚴重缺乏，深圳、珠海等特區相繼誕生，90年代空間增長極日益重要和嚴重不足，使上海、天津成為第二代特區的重要選擇，新時期不斷出現的發展矛盾和特定區域發展的落后，相應地產生了第三代經濟特區。決策者的智慧在于順應了中國經濟發展的內在制度需求，其膽識在于排除意識形態和思想上的紛爭，使得這一內生機制成為現實。筆者認為這一內生機制的建立與運行是中國道路的重要內容，也是中國經濟特區區別于國際上一般經濟特區的根本原因。

一、特區動態演化：從制度型特區到路徑型特區

在30多年來形成的具有特色的中國經濟起飛和發展道路上，形成了極具意義的經濟特區現象。中國現代化過程中創立與發展起來的經濟特區，與世界上已有的經濟性特區之間存在著本質差別，這種本質差別源于設立特區的出發點不同（中國起點于計劃體制）、基本動機不同（中國以探索經濟體制、發展路徑為根本意圖）、內涵不同（中國經濟特區雖然以經濟建設為重要內容，但也包括行政體制、文化改革與社會建設等內容）。

以上不同形成了中國經濟特區發展在時間上的先行性，在功能上的試驗性（經濟體制的試驗場），這規定了中國經濟特區具有的制度試驗性質，相對于國際上功能相對單一（或引進外資或出口加工）的特區而言，形成了經濟特區發展的中國現象。

中國經濟特區現象由不同時期的經濟特區、開發開放新區、自由貿易區等共同構成，根據設立的邏輯依據、功能與內涵，30多年時間里，中國經濟特區經歷了快速的演化過程，出現了三代經濟特區：

以深圳為代表的第一代經濟特區：在80年代同時建立的四個經濟特區——深圳、珠海、汕頭和廈門，在空間特征上具有共同性，即每一個經濟特區都有明確的合作針對性:香港旁邊的深圳、毗鄰澳門的珠海、臺灣對岸的廈門，只有汕頭在地理空間上的針對性廣闊而模糊，汕頭的合作對象是具有廣大潮汕移民的海外地區。

第一代經濟特區具有嚴格一致的地理區位選擇邏輯，這樣的地理空間位置選擇的精準，使第一代經濟特區的發展得以順利展開，并創造出歷史奇跡的重要關鍵性條件，是特區創立決策者智慧的體現。

經濟特區的空間區域選擇思路一致性是第一代經濟特區的重要特征，而非本質特征。當改革開放的總設計師和具有相似或相同理念的決策者們在充分認知中國社會的問題與矛盾，尤其是對引起問題與矛盾的根本原因有了清楚把握后，改革舊體制建立新的經濟制度成為中國發展的大戰略抉擇，怎樣開展體制變革即走什么樣的制度變革路徑是下一個關鍵的改革技術問題。決策者遵從中國文化，選擇了試驗——推廣——創新的改革路徑，這是一條穩妥的道路即著名的“漸進式改革”。第一代經濟特區就是這一條路徑上的具體戰略安排，特區“特事特辦、新事新辦、立場不變、方法全新”是國家最高領導得對發展特區的要求也是總體思路，①其中“特”和“新”即是制度探索的形象而生動表述。其首要任務與使命是制度試驗，體制機制探索，而不是所在的局部區域的發展。深圳、珠海、汕頭、廈門成為這個中國制度大試驗的四個樣本。

第一代經濟特區的另一重要特征是全局性。全局性是指第一代經濟特區的建立與發展是為整個中國的經濟制度建設服務的，即具有空間上的全局性，除此外，其試驗的內容不僅僅是某一個單一領域，具有綜合性與復雜性。“特區是中國的特區”不是某一省的行為，是中央行為。②顯然，率先性決定了第一代經濟特區的全局性。

以浦東開發開放新區為代表的第二代經濟特區，包括天津濱海開發開放區，二者具有相似的特征，在新區設立的邏輯依據、基本功能、空間選擇策略上與第一代經濟特區之間，存在明顯的差別。

90年代后設立的第二代特區，在發展階段上，具有第一代特區不同的背景，最大的不同在于在計劃與市場制度間的取向已成共識，爭議不再，更重要的還在于，經過10多年的制度試驗探索，第一代特區開始向外輸出經驗，擔當市場體制的供給者角色，雖然經濟制度的基本框架剛開始建立，市場制度探索仍然十分必要，但制度試驗顯然不是第二代特區的首要使命，至少不是唯一的使命，區域發展在第二代特區的功能、任務中具有至關重要的分量，通過發展培育舉足輕重的全國戰略增長極數，又通過增長極的擴散效應帶動區域發展，形成新的空間發展結構是第二代特區的本質要意。建設全國性戰略增長區域是創立第二代特區的基本依據，其地理區位的選擇邏輯依然是一致的，上海浦東是這樣，天津濱海也如此。相同的創建邏輯和一致性的地理區域選擇依據使第二代經濟特區與第一代之間出現了由制度功能到發展功能的演變。

以喀什為代表的第三代中國經濟特區，建立于2000年以后，包括喀什、舟山等特殊經濟區和較早前建立的武漢、長沙——珠洲——湘潭兩型發展試驗區以及成渝城鄉統籌發展試驗區。第三代經濟特區的地位區位選擇與前兩代相比，呈多樣性特征，已經不再按照嚴格一致的選擇依據，無論最西端的喀什特區與東部的舟山特區之間，還是武漢、成渝、長沙之間，其地位區位的特征大相徑庭，與深圳等第一代特區比較，顯然已不再具有合作對象的明確指向性。問題導向是第三代經濟特區建立的一致原因。比如，以城鄉協同發展為主題的成渝、以資源環境協同發展為題的武漢、長——珠——潭，以經濟、社會、文化、政治協同發展為主題的新疆喀什特殊經濟區。

第三代經濟特區建立與發展的原由是，對于具體問題設立的經濟特區，根本任務是尋找具體問題的答案，比如資源環境問題、比如農村、農業、農民問題等等，包括具有全局性意義的特定問題的路徑和具有區域局部意義的特定問題的解決路徑。

不難看出，針對性與特定性是第三代經濟特區的一致特征，喀什特殊經濟區就是針對性和特定性的典型代表，通過特殊的制度安排，以推進喀什這樣一個具有特定文化、特定地理區域經濟的起飛與發展，發揮在全新疆經濟發展的帶動作用，實現長治久安。

以上分析得出，雖然經濟特區現象在中國僅有35年歷史，但已經出現了階段明顯的發展演化過程，在空間區域選擇上，由制度試驗導向到區域發展導向再到發展問題導向；在期望功能的設定上產生了由全局性——戰略區域性——特定局部性變化；從本質內涵上，則由制度試驗——綜合實踐——路徑探索。中國經濟特區現象出現了一個動態的演化過程，雖然35年前創立的深圳、珠海等第一代經濟特區仍然存在，并仍然在諸多領域發揮著第一代特區的特質，即制度與若干實踐上繼續地被賦予改革先鋒的使命，但是新興的第三代經濟特區與它們的前輩之間，已經發生了“與時俱進”的變遷。如果不認識到特區現象的動態演變，忽略新興特區的時代特征，那么極可能會出現特區發展策略的失當。

二、經濟特區為目標體制、發展路徑、制度變遷方式找答案

以深圳為代表的經濟特區在過去35年里始終以制度改革試驗為主要使命，圍繞三個中國發展的重大問題進行實踐、進行探索、尋找答案：

第一，探索如何建立與完善社會主義市場經濟目標體制

制度變革的任務是通過推進制度演進，實現新的制度均衡，在舊的非均衡制度到新的均衡制度之間創生發展的新動力，由此推進社會與經濟發展。深圳等第一代經濟特區的新舊體制的替換是通過一系列行動產生的，比如：帶來國有土地使用、管理體制的一次大突破的土地以協議價方式出讓的事件，比如“放權讓權”、“引進外資”、“價格改革”、“改革勞動用工制度”等新體制的建立等等。經濟體制的改革圍繞資本和勞動力兩要素展開，勞動力在企業組織中的地位與身份的變化和此變化帶來的“自由權利”是制度改革的關鍵效應，僅深圳土地制度一項變革就可創造出奇跡來。

對于深圳等的改革，可以有這樣的結論：其一，從生產者角度，以建立資本和勞動力兩個要素的新制度安排為實質內容，釋放舊體制對資本與勞動力要素的束縛，形成明確的資本、土地、勞動、管理等權利主體，以創造出對要素所有者的激勵，正是這一激勵的存在，城市經濟體制的變革過程才可能發生；其二，以上述及的價格體制改革加上市場交易體系建立，要素和商品的交易成為可能。當利于社會財富創造的制度條件建立起來后，加上價格改革和交易制度，市場經濟便可運行起來。在筆者看來，要素的產權主體確立和市場交易體系（包括有形場所與無形交易規劃）一起就構成了中國市場經濟的基本框架。

第二，探索如何實現由增長到發展的模式轉換路徑

在勞動密集型經濟的增長使命將完成之際，尋找新增長動力，順利跨越“中國發展陷阱”是中國面臨的新挑戰，經濟特區有效實踐產生的由增長到發展的模式轉換路徑對全國的應對轉型挑戰具有重要的價值，這樣的價值源于以下由經濟增長向發展的內涵轉變：

社會發展導向。推進社會發展首先需要為實現社會與經濟發展的失衡提供制度保障，這是必須的制度變革過程。從中國的改革歷程看來，不論是80年代初期的農村體制變革，還是其后的城市經濟體制改革，其基本的目標均是創造效率，通過效率提升財富水平，因此，這樣的改革是“效率導向”的制度變革，制度被“內生化”在中國經濟的增長過程中。新一時期經濟特區的改革則需要首先關注社會發展過程，是一次“公平導向”的體制變遷過程，新的制度被“內生化”在社會發展過程里，成為社會發展的一個重要因素。

經濟增長質量導向。其基本點在于通過制度變革，改變資源利用方法，提升利用效率，轉變增長方式，走科學發展道路，以協調資源的日益稀缺與需求量迅速上升的矛盾。

協調性導向。這里的協調包括兩層含義：區域之間發展的協調和區域內不同領域之間的協調，前者的本質內涵在于通過區域間的經濟要素重組實現發展整合，這即“外溢”發展，后者以社會、經濟、文化、環境的發展協調為主要內容。

第三，探索如何實現制度變革由模仿借鑒的“舶來品式”制度創新向以“自主性制度創新”的變革轉變

在以往的改革中，制度變革的重要內容是建設市場經濟運行機制，其主要途徑是借鑒別人的做法，引進若干市場手段并對其進行試驗、推廣，因此，制度改革的關鍵內容為制度的選擇與引進。到現階段，無論是先進的市場經濟國家還是新興的發展經濟體，都難以提供適應國情和制度改革需求的現存制度選擇。如果只是簡單的學習、引進、模仿，顯然已經難以完成制度創新任務，制度創新已經進入了高一級階段——更需要在現有制度基礎上建立一套適合自己的制度內容，因此必須強調制度的自主性創新。這里的“自主性”強調“創造性”，當然，自主性的制度創造絕非僅僅是從無到有的生產，當然可以借鑒國際上的有效體制機制，然后結合現實進行制度的再造，形成符合需要的新體制。必然地，這樣的制度變革自然要比“引進型”的制度創新來得困難。

三、經濟特區未來依然肩負制度創新和發展路徑先行兩個使命

發展35年的經濟特區，在進行了千萬艱苦試驗為全國的發展改革大量的理論與實踐經驗后，自己的發展卻需要面對兩個問題：

制度轉換的經濟增長效應下降。制度與勞動、資本等推動經濟增長的要素一樣，遵循邊際生產力遞減的基本經濟學法則。經濟特區是中國發展過程中由計劃經濟體制到新的市場體制的制度安排的結果，是經濟制度由計劃向市場變遷的產物。最初，在大面積傳統的計劃體制背景下，新鮮的市場經濟體制產生了對生產要素所有者的足夠激勵，這種較短時間內產生的“突發”激勵與計劃體制下的激勵嚴重不足形成強烈對比，表現為市場制度巨大的邊際增長貢獻，即為通常所說的制度增長效應。然而，隨著市場經濟體制在特區的逐漸建立與完善，這種“突發”激勵效應就慢慢減弱了，制度落差也逐漸縮小，進而在經濟增長的過程中，表現為對投資、人才、貿易的吸引力下降。

經濟特區資源約束迅速遞增。資源是制約經濟發展的重要因素。隨著特區經濟的增長，人口的不斷增多，資源稀缺顯得越來越明顯，對自然環境的壓力也越來越大，威脅著經濟、人口與資源的可持續發展。雖然科技進步可以使自然資源的利用率提高，環保意識的逐漸深入等因素都可以增強人口的承載能力，但其幅度十分有限。此外，由于特區有大量外來打工人口的涌入，致使整體人口素質偏低，加上教育投資的不足，所以人才緊缺，人力資源的匱乏也在很大程度上影響了特區經濟建設的步伐，成為未來發展的瓶頸。

面對自身的發展問題，對于中國經濟特區的未來，在全中國的經濟制度現代化建設未全面完成之前，經濟特區依然具有充足的存在根據和重大的現實意義，中國經濟特區的存在與發展依然是中國現代化的理性路徑，經濟特區肩負重要任務，履行使命，經濟特區們有這樣的前提：

主張有效制度創新。不是所有的制度創新努力都能產生有效的制度，換句話說，只有具有正效應的制度變動才具有意義，效應為零甚至為負的制度創新是無效變革，這樣的改革浪費社會資源，使社會遭致改革成本。無效制度改革在誘致性變遷機制里是不易發生的，因為制度的變動是以社會的需求為基本出發點的，具有很強的針對性，而在一個政府主導的強制性制度變遷的機制里，或者出于政績的原因，或者出于改革實施者知識、信息的不足，易于產生無效改革，如果只強調“改”的行為而不注重“改”的效果，無疑會大幅度地降低制度改革的成效。

提供足夠的改革激勵。“聯產承包責任制”后土地產出的增長對普遍貧窮的農民而言，其激勵作用可想而知，這是農村經濟改革得以迅速推廣并富有成效的原因，其后，“放權讓權”的國有經濟改革使經營者和職工分享到改革利益，對于工資低下的城鎮居民的激勵作用也顯而易見，同時，引進外資和發展民營經濟讓資本所有者的平均利潤大幅增加，無數的農村村民移居城市，不僅可以分享城市的文明，更可以獲得出乎他們原來預期的勞動回報，這樣一來，改革的激勵自然是足夠的。經濟特區今天的改革則需要有與以往的改革相比有大相徑庭的制度改革利益和利益分享機制。不論是促進社會發展的制度創新，還是轉變經濟增長方式、促進社會、經濟、環境發展協調性、縮小社會發展差距等的制度設計，其變革過程都具有公益性，同時，制度的創新過程充滿風險，加上改革過程涉及現有利益格局的調整，形成較高的改革成本。當政府作為改革主體時，地方政府在中央的改革框架內創造具體的制度內容，是制度的創造者與實施者，在上述的改革收益與成本面前，作為制度創新者的地方政府易于產生改革行為的激勵不足，因此，特區持續的制度與路徑實踐，需要中央賦予地方政府創新體制的權利，通過建立改革成效的評估機制、改革風險的免除機制和對有效改革的政績獎償機制等，對地方官員進行改革激勵。持續性的激勵機制的存在是改革能按預期計劃推進的前提。

探索可復制的制度內容更為重要。天津濱海和上海浦東早已經將改革具體化為城市的發展策略與舉措，比如天津濱海新區在金融企業、金融業務、金融市場和金融開放等方面的改革，在投資體制上的改革，在行政管理體制上的改革等，而浦東新區則將改革的重點任務確定為轉變經濟運行方式和相應的具體行動，如設立“國家知識產權試點園區”；率先開展知識產權權利質押業務，建立知識產權糾紛調解仲裁庭等。在發展動力上，經濟特區已經由政策創新為主向制度創新為主轉變。

經濟特區包括今天的自由貿易區，均在力圖為全國發展改革提供經驗和示范的歷史使命，因此，其首要任務是基于自身發展基礎上更高層次的、具有普遍適用性或借鑒意義的一般性體制機制和發展方法，只有這樣，經濟特區的改革和先行先試實踐才具有全國發展的更高價值。

經濟特區根本的獨特性在于發展過程中擁有領先于內地實施市場經濟體制的占先優勢，其存在的依據在于中國傳統經濟體制與市場經濟體制的制度差別和對市場經濟制度財富創造效率的充分認同，35年里，中國的市場經濟基本框架在全國的范圍內基本確立。但是，由于中國的市場經濟體制仍不完善，因此經濟特區“制度試驗場”的任務尚未完成。對于中國經濟特區的未來，在中國的經濟制度現代化建設未全面完成之前，經濟特區依然具有充足的存在根據和重大的現實意義，中國經濟特區的存在與發展依然是中國現代化的理性路徑。未來中國經濟特區的發展，在全國發展的新問題面前，依然任重而道遠。

注釋：

①師春苗.改革開放初期深圳經濟特區向中央要權紀實［J］.紅廣角，2010，（9）.

②谷牧曾說：“舉辦經濟特區是小平同志倡議、中央決定、全國人大常委會立法、國務院組織實施的一樁大事”，參見①。

［1］師春苗.改革開放初期深圳經濟特區向中央要權紀實［J］.紅廣角，2010，（9）.

［2］蘇東斌.中國經濟特區的三大歷史性貢獻［J］.中國經濟特區研究，2009，（1）.

［3］樊剛.中國經濟特區的獨特價值與作用——體制轉軌與經濟發展角度”［J］.中國經濟特區研究，2011，（1）.

［4］袁易明.中國經濟特區產業發展路徑［J］.深圳大學學報，2010，（4）.

［5］袁易明.資源約束下的經濟增長轉型路徑——以深圳經濟特區為例［J］.經濟學動態，2014，（10）.

責任編輯：周修琦

F127.9

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1673-5706（2015）04-0046-05

2015-07-29

袁易明，深圳大學中國經濟特區研究中心副主任、教授、博士生導師。