群團組織的角色定位與社會治理創新

路云輝

群團組織的角色定位與社會治理創新

路云輝

當前對完善社會治理主體結構的研究主要集中于社會組織的培育和發展，相對忽視工會、共青團、婦聯等群團組織在社會治理中的地位與作用。面對經濟社會變遷對傳統工作支柱、方式與組織威信的挑戰，群團組織只有自覺調整角色定位，才能在社會治理創新實踐中發揮獨特作用，做好黨聯系群眾的橋梁與紐帶。

群團組織；角色定位；社會治理

構建多元的社會治理主體結構是社會治理創新實踐的重要內容。當前，對這一問題的研究主要集中于社會組織的培育與發展，對于工會、共青團、婦聯等群團組織在社會治理中的地位與作用卻相對被忽視。盡管群團組織與其他社會組織有諸多不同，但無論是歷史還是現實，該類型組織在服務社會、組織社會方面的功能均不可低估。黨的十八屆三中、四中全會提出的社會治理體制特別強調了黨委領導和政府主導。在這樣一種背景下，忽視群團組織的社會治理作用并不科學。只有客觀評判群團組織的傳統角色及參與社會治理創新所遭遇的現實挑戰，自覺調整其角色定位，才能在社會治理創新實踐中發揮獨特作用，做好黨聯系群眾的橋梁與紐帶。

一、群團組織的傳統角色

群團組織是“群體性社團組織”的簡稱，是按一定目的、任務和形式編制起來的非國家政權性質的群眾性團體組織。從性質上說，群團組織屬于社團組織，因此，群團組織除了具有一定的代表性、群眾性、社會性以外，還必須具備一般社團組織的獨立性，在國家和社會生活的諸多方面，應當有自己的聲音、主張和態度，應該在服務群眾、組織群眾方面發揮特有的作用。但我國的群團組織不僅具有一般社團組織的共性，還有自己的鮮明個性，它由中國共產黨組建，接受黨的直接領導，圍繞黨政中心工作開展活動，人員在編，工資待遇與黨政機關相同，享受在民政部門免于登記的權力，政治性非常鮮明。這決定了我國的群團組織是一種相對特殊的社團組織，其主要功能是黨與人民群眾之間的橋梁與紐帶。一方面，是黨開展群眾工作的重要力量，引導教育群眾，協助落實黨和國家的各項方針政策；另一方面，服務特定領域群眾，反映群眾訴求，維護群眾權益。

我國群團組織的性質與功能使其同時扮演兩種角色，一是功能性角色，二是政治角色。建國后相當長時期內，為適應經濟政治高度集中的體制機制，群團組織的政治角色非常突出，功能性角色則展示不足，這不僅體現在對其主要負責人的任免與經費來源、使用上，而且體現在對群眾活動的設計、方式選擇與組織者的著力方向上。首先，群團組織的主要負責人大多由黨委直接任命，某些群團組織甚至成為黨政干部流動的照顧性安排。近年來，一些地方相繼出臺了負責人選舉辦法，但實際效果有限，很多流于形式，缺乏必要的協商與推薦程序。其次，在經費籌集與使用上，群團組織的經費主要來自政府的財政撥款，不能根據需要向社會募集活動經費，故常常面臨經費不足或經費管理規定限制，許多活動不能正常開展。盡管在市場化改革中，一些群團組織也嘗試通過其下的活動中心收取一定費用以彌補費用缺口，但礙于群團組織的經費管理規定，這些資金難以保障組織獨立地開展活動。再次，在組織活動方面，群團組織雖被要求圍繞黨的中心任務開展工作，但并沒有被要求放棄獨立性，可由于政治性考慮和構成人員的身份、評價機制等方面原因，群團組織活動的主題設計和方式選擇與黨政部門常常雷同化、同步化，“把圍繞黨的中心任務轉變成了圍繞黨政部門轉，照抄照搬發文件，照模照樣搞活動，沒有發揮群團組織的各自特點及其獨立自主開展工作的組織作用”。［1］群團組織這種重政治功能、輕功能性角色的做法很大程度上束縛了群團組織的手腳，不僅導致群團組織人員服務觀念不強，主動性、創造力不足，官僚主義滋生，而且導致政府財政投入與收益不對等等問題。

群團組織是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，是黨組織開展群眾工作的抓手，不恰當地偏重政治功能，忽視組織的功能性的運作方向，不僅導致群團組織在社會治理體制中難以充分發揮作用，還會影響到黨組織對社會的領導與服務效能。

二、群團組織參與社會治理的現實挑戰

在市場化、全球化、信息化的歷史進程中，我國社會發生了巨大變遷與深刻轉型，多元社會治理主體結構正在生成，群團組織的傳統角色面臨嚴重挑戰。

（一）伴隨人民公社體制、城鎮單位體制的解體及戶籍制度、檔案制度的變革，群團組織的傳統工作支柱逐步失力

計劃經濟時期，我國的社會管理主要依托人民公社制、輔之以街居制的城鎮單位制、戶籍制度、檔案制度四大支柱。人民公社制和輔之以街居制的城鎮單位制將龐大分散的農民、市民組織在具有全面綜合職能的單位體制下，戶籍制度、檔案制度通過固化地域、固化身份進一步強化了單位的這種綜合管理職能。依托這四大支柱，黨與政府配置社會資源，組織管理社會，為群團組織開展社會工作提供了便利有效的平臺。群團組織只需將組織的活動內化到單位的各類計劃中，細化為單位對成員的評價指標之一，就可以獲得單位成員的自覺遵循。同樣，只需借助單位，群團組織就可以便利地把握、匯聚公眾的需求，并依托單位傳輸社會服務。在全球化、信息化、市場化的歷史潮流中，所有制結構變更，傳統的單位制度解體，單位的全面綜合性職能逐步弱化，除機關事業單位和壟斷行業外，其他類型單位的政治管理和社會資源分配、調控的功能弱化，單位成員對單位的依賴性降低。隨單位制變革、市場體制確立而展開的戶籍、檔案管理變革及相應的社會流動加速，進一步使單位人轉化為社會人，單位“計劃”下的群體利益明顯分化，群團組織已無法依托傳統工作支柱有效運作。

（二）伴隨社會組織規模和影響力的不斷擴大，群團組織的群眾基礎有流失之虞

群眾性是群團組織的基本特征。改革開放以來，在全球性結社革命、信息技術革命、新公共管理運動等世界性變革浪潮的共同作用下，我國在戶籍、福利、就業、社會組織管理等方面展開了系統性變革，不僅激發了社會公眾自組織的內在動力，也為群眾自組織化提供了相對寬松的制度環境和必要的發展條件。近年來，我國的社會組織發展迅猛，規模、影響均不可小覷。按照國家民政部2013年社會服務發展統計公報，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，社會團體28.9萬個，基金會3549個，民辦非企業單位25.5萬個。社會組織遍布經濟社會生活各領域，吸納社會各類人員就業636.6萬人，形成固定資產1496.6億元，接收各類社會捐贈458.8億元。［2］

作為時代和現階段我國特定社會生態的直接產物，社會組織盡管發育晚，發展也良莠不齊，但鮮明的志愿性和公益性及靈活多樣的活動方式，使其在精英吸納、聯系群眾、反映群眾訴求、專業服務方面擁有較強的比較優勢，民眾認同度較高，客觀上對群團組織各自工作領域中的主導地位構成挑戰。群團組織如果不能及時調整和轉變工作思路與方式，極有可能導致群眾基礎的流失。

（三）面對社會個體化、多元化的利益訴求，群團組織的行政化工作方式失靈

群團組織作為國家政權體系的重要組成部分，工作方式帶有強烈的行政化色彩，表現在實際工作中，就是重政治、輕服務；重整體、忽個體；重教育、輕引導。面對社會變遷轉型的歷史洪流，這種方式的運行空間已經越來越窄。這主要源于市場經濟體制在我國的確立。與著力把個人利益統一為集體利益的計劃經濟不同，市場經濟明確肯定個人利益，鼓勵個人基于自身利益自我決策、自我選擇、自我負責，以能力參與市場競爭，以權利保障市場所得。公眾參與公共事務的主體品質因此而生長。然而，基于個人權益的市場競爭，又打亂了無差異的利益格局，社會階層結構出現分化并重組，個體對原有社會組織的歸屬感、對原有社會規范的認同感也隨之弱化，社會逐步個體化、多元化。這一現象在信息化、網絡化的支撐下進一步被放大。由于有了方便快捷的新媒介，多元化的利益訴求得以強化，原有的社會層級進一步被破壞，基于利益的矛盾逐漸增多，基于群體利益的群體性沖突多發頻發。市場經濟帶來了我國經濟的多年快速發展，公眾的生存問題逐步轉變為公平問題，公眾的訴求因此也更加多樣復雜。面對社會個體化及多元化的利益訴求，對于缺乏具體行政權力，卻又采取行政化工作方式的群團組織無疑是一大考驗。傳統工作方式已經很難滿足群眾的訴求。

三、強化功能性角色建設，增強對社會治理的有效參與

群團組織作為黨與人民群眾聯系的橋梁與紐帶，擁有政治角色是毋庸置疑的。離開這一角色，黨對社會的領導就失去了依托，政府服務社會也失去了重要的協助力量。然而，我們更不能忽略的是，群團組織的功能性角色才是群團組織發揮聯系政治作用的基礎。只有高度重視功能性角色建設，群團組織的政治角色才能由“虛”轉“實”。面對社會變遷轉型中所遭遇的諸多挑戰及現階段社會治理創新實踐的重大契機，群團組織在參與社會治理實踐中，必須改變重政治角色、輕功能角色的建設取向，在一以貫之地重視群團組織政治角色的同時，突出強化群團組織的功能性角色建設。

（一）正確理解和處理黨與政府的中心任務與社會需求之間的關系，切實將工作軸心轉移到社會的需求上來

黨與政府的工作任務與社會需求之間是什么關系？在運作規則上究竟應以哪一方面為軸心？這是群團組織能否有效服務和組織群眾的關鍵。雖然社會治理離不開黨和政府，但社會治理的主體是社會，驅動力是社會的需求，“社會治理中的政府作用，是基于社會的需求而形成的”。［3］因此，必須將運作軸心放在社會，以社會需求為根本動力和工作重心。如此，黨對社會的領導、政府對社會秩序的統合才有穩定的根基。

以社會需求為軸心參與社會治理，一要力戒簡單化、統一化的思維與工作方式，順應社會需求的復雜多樣性，真正把各方面群眾、各種類型組織的利益需求納入到統一的工作規劃中；二要力戒固定、僵化的思維與工作方式，根據社會需求的時代特征與變動趨勢，適時調整服務內容、服務方式；三要力戒命令、恩賜式思維與工作方式，將群眾作為社會主體，努力擴大群眾個人及志愿組織參與社會治理的空間，著力保障群眾主體參與社會治理的權利。

（二）以體制機制創新保障工作的相對獨立性

能否獨立自主地開展工作是群團組織有效參與社會治理的基本要求。為此，必須從體制機制上捋順多方面的關系。

其一，捋順各級黨委與群團組織的關系。關于群團組織的獨立性及黨與群團組織的關系，鄧小平同志很早就已說明：“所謂群眾團體的獨立性，是在組織意義上講的，在政治上必須保障其在黨的領導之下。黨對群眾團體，應加強其政治領導，不應在組織上去包辦。群眾團體的工作，應由群眾團體自己去討論和執行，黨對群眾團體的政治領導，也不能直接下政治命令，而是經黨團去實現。”［4］群團組織是黨委開展群眾工作的重要抓手，是黨對社會發揮領導作用的重要渠道，毋庸置疑，需要接受黨的直接領導。然而，需要注意的是，黨對群團組織的直接領導應主要體現為政治領導，在新的社會治理格局中，黨委應該重視保持群團組織的相對獨立性，更多地支持群團組織通過自身的體系與渠道參與社會治理實踐。在領導方式上，要尊重群團組織的制度性規定，鼓勵群團組織通過內部的民主程序使黨的主張轉化為組織的決議，并結合服務對象需求和社團發展規律加以落實。唯有如此，才能促使群團組織轉變工作立足點，從外在于群眾聯系群眾，變成在群眾之中聯系群眾，保障組織既不脫離社會團體的基本功能，發揮好服務、組織群眾的中堅作用，又使自身的運作與發展始終不脫離黨的領導，最終實現黨在社會治理體制中的領導地位。

其二，捋順政府與群團組織的關系。我國的群團組織作為國家政權的重要支柱，除了有維護所代表群體的利益的基本職責外，還擔負著協助政府工作的功能。適應社會治理創新實踐，我們對“協助”應有新的理解?！皡f助”不是說要放棄自身的獨立性，僅僅充當政府部門的手與腿，而應該是兩類平等的社會主體間的合作。進一步來講，協助更多的是在原則性的意義上講的，強調的是群團組織的工作應體現政府長期服務社會的旨向。在具體的操作層面，群團組織則要堅守自己的服務內容，不能因為政府工作重點的階段性變動而隨意變動工作內容。為此，有必要確立相應的制度對政府與群團組織之間的事權劃分，并對群團組織的財政撥款方式和人員身份進行調整，逐步使其回歸社會團體身份。

（三）以社區為基礎，打造工作支柱

打造工作支柱是群團組織功能性角色建設的緊迫任務。當前，社區事實上已經成為基層主要單位，不僅民間社會組織依托社區將服務、組織社會的工作做得有聲有色，各級黨委和政府也已將社區服務與管理作為重要任務加以部署。群團組織的基層工作布局相對滯后，對舊平臺所遭遇的挑戰缺乏足夠的思想準備，對以社區為基礎的基層工作平臺建設缺乏切實的規劃，唯有迅速扭轉傳統工作布局，在完善原有陣地的同時，以社區為基礎，打造工作支柱，才能在社會治理創新格局中發揮好黨聯系群眾的橋梁和紐帶作用。

要打造以社區為基礎的工作支柱，必須對群團組織的組織布局、功能體系、工作形態、人員配備做全方位的調整。首先，要針對社區的規模、人口狀況、社區的類型進行組織布局，確保布局符合社區的實際需求，避免一刀切。其次，根據社區的多樣化需求延展工作內涵，擴大服務工作的社區適應性。再次，以社區親和性宣傳為依托，發揮教育引導作用。第四，貼近社區實際，調整工作形態。借助現有社區服務與管理平臺，構建與基層民眾信息、服務遞送的渠道。第五，在人員配備上，將核心力量下放社區，同時加強工作人員的服務意識與專業技能培訓。

（四）加強與民間社會組織的合作，改進傳統工作方式

面對群眾多樣化的利益訴求，簡單僵化的行政化工作方式已遠遠不能適應工作的需要。群團組織必須變革傳統工作方式，通過與民間社會組織緊密合作是一條便捷有效的路徑。

民間社會組織發于民間，其志愿性、相對獨立性和服務群眾的專業性，使其擁有較高的社會美譽度和較大的社會影響力。通過雙方的互動合作，群團組織可以學習借鑒社會組織的志愿活動理念和方式，在活動設計與選擇上更加人性，更加靈活多樣。

需要強調的是，與民間社會組織合作，不是要與其打一場爭奪群眾的“戰爭”，而是要在合作競爭中更好地服務與組織群眾，因此，雙方互動合作應以理解與尊重為前提，對合作要主動，從心里到行動都要放下“架子”。同時可根據情況，嘗試在自愿和互惠互利的基礎上通過吸收相關的社會團體為自己的團體會員的方式，進一步改進組織內部運作方式，為雙方合作構建更為廣大的共同利益和更為廣泛的社會共識。

（五）充分發揮優勢，筑牢群眾基礎

群團組織擁有國家授予的合法性，在服務、組織社會方面始終占據壟斷性的代表地位，在資源、組織、程序等方面擁有民間社會組織不可企及的優勢。盡管這些優勢發揮的基礎有所變更，但優勢依然存在。群團組織唯有繼續發揮優勢，才能增強對群眾的吸引力與影響力。

其一，積極發揮組織做群眾工作的優勢。習近平指出：“社會管理主要是對人的服務和管理，說到底就是做群眾工作。”［5］從群團組織的本質屬性和多年的實踐來看，群團組織始終堅持服務、組織群眾，具有做群眾工作的豐富經驗，從社會治理創新實踐的需求來看，群團組織一方面要發揮傳統的軟性資源優勢，另一方面則要注意加強群眾工作的科學性、專業性與規范性。在工作對象與服務內容方面，不僅要重視做個體群眾的工作，幫助個別群眾解決生活上的細小問題，同時也要做協調不同組織間、尤其是民間社會組織間矛盾的工作。在工作其二，善于利用歷史累積的群眾資源。群團組織成立早，有長期服務群眾的實踐，在各自服務領域擁有較高的信任度與認同感。盡管歷史資本不足以保證其長期的社會認同度，可只要善加利用，在充分總結經驗的同時，根據公眾構成的新變化、新需求適時調整服務內容與方式，歷史資源將助力群團組織未來發展。

方式方面，要通過平等對話、公共協商營造和諧公共生活空間，凝聚各方面的群眾與多樣化的社會組織。

其三，善于利用資源、組織、程序優勢在社會組織中發揮牽頭與引領作用。群團組織的傘形組織結構下有著眾多分支機構、附屬團體和規模龐大的會員，同時又擁有國家賦予的合法性，在資金籌集和項目開展方面更容易獲得黨委和政府的支持。對這些帶有壟斷性質的優勢，群團組織沒有必要回避，科學的態度是合理利用，要利用難得的資源、組織和程序優勢，不斷增強服務、組織社會的功效，在社會治理結構中發揮中堅作用。

［1］黃九思.群團組織群眾化［J］.領導科學，1993，（2）.

［2］民政部.2013年社會服務發展統計公報［EB/ OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/17/content_2702566.htm.

［3］林尚立.協商民主中國的創造與實踐［M］.重慶：重慶出版社，2014.

［4］鄧小平文選（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1989.

［5］習近平.群眾工作是社會管理基礎性經常性根本工作［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/ 2011-02/23/c_121115704.htm.

責任編輯：周修琦

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1673-5706（2015）04-0111-04

2015-06-25

路云輝，深圳市委黨校中國特色社會主義理論研究中心副主任、教授。