競爭中立對我國國有企業的影響及法制應對

倪萍，朱明鵬

（1.四川大學法學院，四川成都610207；2.華東政法大學研究生教育學院，上海200042）

競爭中立對我國國有企業的影響及法制應對

倪萍1，朱明鵬2

（1.四川大學法學院，四川成都610207；2.華東政法大學研究生教育學院，上海200042）

為了遏制國有企業等新興經濟體在市場競爭中的優勢，美國在全球范圍內大肆宣揚實施競爭中立政策的必要性，試圖通過制定競爭中立框架來維持、鞏固和擴大自身的競爭優勢。競爭中立的目標是最大程度地確保市場主體參加者之間的公平競爭。對中國而言，為應對競爭中立政策帶來的負效應，當前的重點是進一步推進國有企業的公司化改革和市場化改革，并通過采取經濟、法律等措施在競爭性領域實現國有企業與私有企業的公平競爭。

競爭中立；國有企業；反壟斷法；國企改革

一、競爭中立的誕生及內涵

所謂競爭中立，是指任何市場主體都不能僅憑借其所有權性質而在競爭中處于優勢或劣勢地位。其實質是實現國有企業的公司化，旨在調整國際貿易領域的相關規則，消除企業因公有制性質所造成的資源配置的不協調甚至是扭曲，提高競爭的公平性，彌補現有經濟規則無法保障的國有企業和私有企業公平競爭的缺陷。如果不適用競爭中立，資源配置則會因為政府商業行為而遭到扭曲，繼而影響私營競爭者的投資行為，影響市場的公平競爭秩序［1］。

二、競爭中立對我國國有企業的影響

發達資本主義國家因其強大的綜合實力以及國際舞臺上的影響力在國際貿易中輕而易舉地掌控了主導地位，通過深謀遠慮地布局和設計，弱勢國家不得不遵守其制定的對其有利的“游戲規則”，進而成為被普遍接受的國際規則。競爭中立在國際市場的確立成為了大國國際造法的又一新例。

（一）競爭中立對我國國有企業的積極影響

筆者認為，要在一國范圍內實現公平競爭，就應當推行以“競爭中立”為價值導向的競爭政策，這里所謂的競爭政策理應包括兩方面的內容：若競爭中立問題來源于政府有意限制競爭的相關政策，則應針對政府反競爭行為實施競爭推進措施；若競爭中立問題來源于無意限制競爭但產生扭曲競爭后果的其他政策，則可在稅收、政府采購、貿易、投資等領域推行一系列具體的競爭中立政策［2］。因此，競爭中立政策制定之初就是為了在一國經濟體內發揮效用，但是當其被強行運用到不同發展水平國家的不同企業之間的競爭時，它的合理性和實施的可能性就有待商榷了。對中國而言，競爭中立在國內設立推行是能更好發揮該原則本身的價值和作用的。當下，中國正在進行的國有企業改革，也正是以保障不同所有制企業在市場中公平競爭為努力的方向，尤其在十八屆三中全會召開之后，我國政府實施的一系列改革措施，如建立上海自由貿易區，政府簡政放權，實行負面清單管理等都是在為國企的進一步深化改革提供便利。由此可見，競爭中立規則能夠為我國國有企業提供新的改革思路，促使國有企業尊重市場發展規律，公平參與市場競爭，提高國有企業應對市場風險的能力，更好地實現國有企業的可持續發展。針對競爭中立在國際貿易和投資領域逐漸盛行的態勢，國有企業作為國民經濟的中堅力量，不能被動地接受挑戰，應當充分發揮競爭中立所帶來的好的效應，加快改革的步伐，創新改革策略，借鑒國外競爭中立的措施和經驗，與國際接軌，制定出適合中國國情的競爭中立制度，為更好地實施“走出去”戰略提供理論支撐。

（二）競爭中立對我國國有企業的消極影響

目前，中國正處于經濟發展的過渡時期，作為發展中國家，我國的國內市場相對來說并不穩定，因此，國有企業理應承擔更多的社會責任。然而，承擔社會責任需要投入大量的成本，使得政府在財政、稅收等方面支持國有企業成為一種必然。競爭中立的目的，就是為了擯棄國有企業因其國有性所獲得的各項福利，迫使中國在市場程度發育不健全的情形下，從根本上變革長期以來所形成的固有經濟發展模式及體制，導致國有企業所發揮的維護社會穩定的作用受到極大的沖擊。

首先，競爭中立使國有企業難以發揮競爭優勢。該規則要求政府層面的商業行為在市場中不能享有高于一般企業的競爭優勢，要求政府不得利用行政權力使國有企業獲得更多的資助，要求國家必須進一步開放國內市場。誠然，這些要求會為私有企業的發展提供一個更好的平臺，但是其負面作用也是不容忽視的，國內市場的開放必然會使各種為了維護國家經濟安全的保護性政策失去效用，大型跨國企業進入中國市場的阻力將變得渺小，國有企業必然會遭到排擠，其原本所擁有競爭優勢將難以發揮。

其次，中國“走出去”戰略會面臨更多障礙。進入新世紀以來，得益于各種政策的執行，中國國有企業在國際市場的規模空前壯大，逐漸發展為一種頗具影響力的新興經濟體。與此同時，美國政府在多個官方場合駁斥中國政府大力發展國有企業的政策，并將之稱為“中國式資本主義”。競爭中立作為新的貿易投資保護措施，將會使中國國有企業進入國際市場的難度增加，更不利于中國參與全球化經濟治理。

三、構建中國競爭中立制度的必要性分析

競爭中立的目標是最大程度地保障市場主體的公平競爭地位。雖然競爭中立規則被歐美資本主義大國作為阻礙中國國有企業大規模進入國際市場的“擋箭牌”，但該規則在本質上是有利于維護私有企業的競爭地位的，也賦予了私有企業更多參與市場競爭的機會，能夠促進市場經濟結構的優化，所以構建符合中國特色，滿足中國需求的與國際接軌的競爭中立制度是必要而且可行的。

第一，競爭中立理念符合我國的經濟體制改革目標。雖然到目前為止我國尚未構建競爭中立框架，但一直以來我國國有企業在改革上所推行的各項政策措施與競爭中立的核心實質并未出現沖突，甚至在某種程度上是契合的。中央確定的“推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制”的精神是符合競爭中立內涵的。從根本上講，是競爭中立理念在制度層面的反射。尤其是黨的十八大報告明確指出：要保證私有企業公平參與市場競爭的地位，并對國有企業進行分類監管，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力。從現實角度出發，要實現增強國有企業活力、影響力和控制力這一目標，只靠政府提供的各種支持而取得優勝是遠遠不夠的。如果我國實行競爭中立制度，就會刺激私有企業發展的積極性，進而就有足夠的實力與國有企業相抗衡。根據市場優勝劣汰的發展規律，國有企業在激烈的競爭環境下，必然會加強對企業的公司化治理，注重自主創新能力，也就是說當前政府對國有企業進行大刀闊斧的改革實際上為競爭中立規則提供了生長的土壤并有望發展為一種新的理念來指導國有企業改革。

第二，競爭中立能夠彌補反壟斷法等傳統競爭法對市場主體行為規制方面的缺陷。與競爭中立制度相比，競爭法顯然是更為成熟的國際通行規范，但其本身所適用的對象范圍和調節手段是存在盲點的。首先，從適用對象來說，反壟斷法主要是為了預防和制止企業的壟斷行為，無論該企業是私有還是國有，其地位在競爭法面前是平等的，即競爭法在二者之間是處于中立的地位，但我國的國有企業因其特殊職能而享有反壟斷法賦予的法定豁免權利。由此可見，反壟斷法只是適用于足夠規模、對市場產生足夠影響并且不在法定豁免范圍之內的國有企業。與之相對應，競爭中立制度適用的對象恰恰就是由于所有權屬性差異享有的各種競爭優勢的國有企業。其次，從調節手段來說，反壟斷法采取事后調節手段，只有當企業的不正當競爭行為引起該領域的市場動蕩，對社會造成惡劣影響后，競爭法才對其行為進行規制。競爭中立則是更注重事前預防功能，主要通過消除國有企業過度優勢的手段來維護市場的公平競爭，促進社會主義市場經濟健康發展。

第三，競爭中立能夠限制國有企業的壟斷行為。由于政府政策不公平的傾斜，中央和地方政府對國有企業進行直接投資和財政扶持，因此國有企業憑借其得天獨厚的優勢占據了市場大半壁江山。近年來，在石油、煤炭等基礎類、資源類行業，國有企業的壟斷勢力不斷擴大，相關的私有企業在競爭中明顯處于劣勢，更有被排擠出市場的危險，逐漸呈現出“國進民退”的趨勢。究其原因，一方面在某些特定領域，政府人為地設立了高標準、嚴要求的行業準入制度，導致私有企業鮮少有和國有企業均等的競爭機會。以中石油、中石化和中海油三大央企為例，由于政府的相關政策，在石油生產、銷售等環節早已取得壟斷地位。另一方面，國有企業利用其所具備的壟斷地位，操縱市場，兼并重組效益良好的私有企業的現象時有發生，更有甚者，某些地方政府為了政績，推行地方保護主義，這些都導致私有企業生存空間的萎縮。

綜上所述，我們可以得知：單純依靠競爭法律的事后調節規制作用來維護市場公平競爭，保障市場主體的平等地位并不切實可行。為了建立健康有序的市場環境，我國有必要在完善傳統競爭法律的同時設立競爭中立制度。

四、中國應對競爭中立的法制措施

（一）與國際接軌，構建符合中國國情的競爭中立制度

無論從維護市場秩序角度還是從規制不公平競爭行為角度來分析，競爭中立規則本身可以說是良性的，但法律總是為政治服務，美國為了實現經濟上的霸權，于是，良性的競爭中立規則在其操控下成了惡意針對中國的犧牲品。雖然法律為政治服務，但相對來說，法律也是獨立于政治的，僅從中國的國內市場出發，競爭中立規則的推行是符合社會公共利益的。一個理性的政府是能夠善于利用良性的規則來促進本國經濟的發展的，當我們一方面憤懣國企中飽私囊，另一方面感慨反壟斷法的無力之時，最具建設性的做法就是將事前預防和事后調節二者結合起來，構筑更深層次的公平競爭制度，構建符合中國國情的競爭中立制度，切實維護反壟斷執法的權威。

（二）完善《反壟斷法》，加強對國有企業壟斷行為的管制

構建競爭中立的市場環境，關鍵在于確保包括國有企業競爭者在內的利益相關群體，在權利受到侵害時能獲得反壟斷法的有效救濟和公平執行［3］。部分行業的國有企業的壟斷地位導致私有企業幾乎在市場上喪失了生存的空間，為了應對資本主義強國推行的帶有強烈政治色彩的競爭中立政策，我國應該發展壯大私企的力量，并與國有企業形成聯合統一的對抗機制。而實現國有企業和私有企業的合作、共同應對外來勢力的前提就是必須遏制國有企業壟斷勢頭的發展，這就需要從源頭即立法層面來解決，主要包括：第一，立法機關應出臺對部分條款的立法解釋，例如《反壟斷法》第七條規定的國有企業的法定豁免條款并未明確界定“關系國民經濟命脈和國家安全的行業”范圍，以至于在法律適用過程中可操作的彈性過大，會造成違背立法者真實意圖的后果。第二，增加懲罰行政壟斷行為的程序性條款，以《反壟斷法》第五十一條為例，根據該條款的規定可以看出：立法者沒有把行政壟斷的管轄權交給反壟斷行政執法機關，而是由上級行政機關查處下級行政機關濫用行政權力限制競爭的行為，這就意味著反壟斷法面對行政壟斷無異于一只紙老虎。因此為了保證構建公平的市場競爭環境，必須遏制行政壟斷行為，制定一些程序性條款，使法律條款的適用性更強。

（三）注重立法技巧，融合國際法律術語，避免產生歧義

競爭中立規則實際上是從立法層面對政府給予企業的優惠以及憑借此優勢所造成的不公平的競爭環境進行規制。這就意味著，國家在鼓勵企業走去去的同時，立法者在制定和頒布法律、政策時應當做到謹慎入微，靈活使用國際通用的法律術語，避免被意圖不軌的國家以此為契機牽制和利用。筆者認為，競爭中立規則本身符合市場發展規律，是國際市場的大勢所趨，是中國參與國際競爭不可回避的新規則。如果競爭中立規則真正成為主要的國際市場規則，中國立法不健全、不嚴密、導向性嚴重等問題會成為阻礙中國企業發展的潛在危險。

（四）制定法律法規，規范政府補貼行為

競爭中立規則很重要的一個政策目標就是管制政府補貼，防止交叉補貼。根據2014年上市公司財務報表披露的數據統計顯示，上半年上市公司共獲得政府補貼逾320億元，其中央企業獲補貼金額占總金額的31.43%，地方國有企業獲補貼金額占30.21%，上市公司所獲“政府補貼”總額的增速，已經超過了盈利增速。由此可以預見到競爭中立一旦進入雙邊或多邊貿易投資規則，財政給予國有企業或政府商業活動的補貼將會成為焦點問題。2014年的博鰲論壇年會上，經濟學家張維迎公開指出高額補貼政策的弊端：“中國制定很多產業政策，給了很多補貼，使得很多企業學壞了，不少企業就整天想辦法申請政府補貼，并不去真正創新。”對于正處于經濟轉型時期的中國來說，更加需要通過制定法律法規規范來管制政府的補貼行為，對此，經濟學家林毅夫建議：“除了精工、國防等相關行業外，不應該再給國企補貼。”針對此問題，國家應該將按照上市公市標準披露企業經營的財務信息，提高國有企業資產透明度，防止企業依靠政府補貼扭虧為盈作為深化改革的重點。

［1］Capobianco,AandH.Christiansen.CompetiveveNeutralityand State-ownedEnterpriseChallengeaandPolicyOptions OECD Publishing，2011.

［2］AntonioCapobiano，HansChristiansen.CompetitiveNeutrality and State-owned Enterprise：Challenges and Policy Options，OECD corporate Governance Working Papers No.1，2011.

［3］ElisabethDrake.ChineseState-OwnedandState-Controlled Enterprises：Policy Options For Addressing Chinese State-Con.

Competitive Neutrality Effect on the State-owned Enterprise of Our Country and Legal Response

NI Ping1，ZHU Ming-peng2
（1.Law School Sichuan University，Chengdu 610207，China；2.East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

In order to curb the advantage of state-owned enterprises and other emerging economies in the market competition，America trumpeting the necessity of implementing competition policy of neutrality in the global scope，by attempting to develop competitive neutrality framework to maintain，consolidate and expand their competitive advantage.The goal of Competitive neutrality is to ensure fair competition between the main body of market participants the greatest extent.For China，in order to face with the negative effect brought by competitive neutrality policy，the current focus is to further promote the state-owned enterprise company reform and market-oriented reform，and by adopting the economic，legal and other measures to achieve fair competition of state-owned enterprise and private enterprise in the competitive field.

competitive neutrality；state-owned enterprise；the anti-monopoly law；reform of state-owned enterprises

D912.294

A

1009-6566（2015）01-0103-04

2014-12-10

倪萍（1991—），女，河南固始人，四川大學法學院碩士研究生，研究方向為經濟法。