深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化芻議

袁義才 梁雪輝

當(dāng)今區(qū)域一體化發(fā)展方興未艾，伴隨區(qū)域一體化發(fā)展的不斷推進，有關(guān)區(qū)域治理體制機制研究探索逐漸提上日程。伴隨著珠三角、長三角等地不斷推進區(qū)域內(nèi)合作與一體化發(fā)展，構(gòu)建與此相適應(yīng)的區(qū)域治理體系愈加迫切。中共十八屆三中全會所制定的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化是貫徹落實這一重要指導(dǎo)思想的一個重要舉措。

一、深莞惠一體化發(fā)展及存在問題分析

為落實國務(wù)院批復(fù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》，2009年2月深圳聯(lián)合東莞、惠州，簽署了《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》，以加快推進以三市為基礎(chǔ)的珠江口東岸城市群建設(shè)與協(xié)調(diào)發(fā)展，爭當(dāng)珠三角區(qū)域經(jīng)濟一體化的先行區(qū)。依據(jù)《推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》，深莞惠三市形成定期召開黨政聯(lián)席會議、三市政府間工作協(xié)調(diào)機制、重要合作事項的專責(zé)小組等多層次、多渠道的合作架構(gòu)。2014年10月深莞惠三市，聯(lián)合河源、汕尾兩市，召開了深莞惠經(jīng)濟圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議，這可以算是升級版的深莞惠三市的第8次黨政聯(lián)席會議。至此，深莞惠區(qū)域一體化發(fā)展方面已經(jīng)簽署近100項具體項目合作協(xié)議，完成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃等重點規(guī)劃項目，在破解跨界河流治理、“斷頭路”對接等一批制約發(fā)展的瓶頸問題方面取得突破，醫(yī)保異地結(jié)算、重大疾病聯(lián)防聯(lián)控、適齡兒童就近入學(xué)等惠民實事得到落實，讓百姓享受到實實在在的合作成果，使深莞惠一體化有了一個良好的開端。

然而，在打開深莞惠區(qū)域合作基本局面之后，進入新的一體化發(fā)展階段，出現(xiàn)了實質(zhì)性合作項目推進困難等種種問題。

（一）缺乏嚴格的利益主體、治理主體

深莞惠區(qū)域一體化發(fā)展，雖然主要利益方、治理者為深圳、東莞、惠州三市政府，并且國家和廣東省在宏觀上也分享利益并承擔(dān)督導(dǎo)責(zé)任，但嚴格說來，對于深莞惠區(qū)域合作，并不存在嚴格的治理主體、利益主體。深莞惠一體化從提出到現(xiàn)在，其真實的利益主體、治理主體仍然缺位。國家、廣東省有關(guān)方面制訂出臺相關(guān)文件以后，把貫徹落實責(zé)任重點轉(zhuǎn)移到深莞惠三市，廣東省只是履行指導(dǎo)、檢查、督促之責(zé)，并沒直接領(lǐng)導(dǎo)三市合作及一體化發(fā)展具體事務(wù)。在深莞惠三市合作中，雖然深圳市因為自身屬于經(jīng)濟特區(qū)、計劃單列市，領(lǐng)導(dǎo)人行政級別較高，并且經(jīng)濟總量及發(fā)展水平稍高一籌，但也只是個軟性“帶頭大哥”角色，不是剛性約束；深圳領(lǐng)導(dǎo)人在三市一體化中所擔(dān)負的政治責(zé)任也不是剛性責(zé)任，畢竟深莞惠三市并不存在行政隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。歸根結(jié)底，“深莞惠”并不是一個行政區(qū)，因而不能充當(dāng)深莞惠一體化的真正利益主體、治理主體。實踐中，當(dāng)一些合作項目在深莞惠區(qū)域難以做到利益均衡分配時，就很難達成一致，可能被“折中”或擱置，出現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的局面。深莞惠三市在“坪清新”邊界合作項目難以取得預(yù)期進展就是典型寫照。

（二）利益協(xié)調(diào)和平衡缺乏相應(yīng)機制

深莞惠一體化發(fā)展意味著應(yīng)該在整個區(qū)域范圍內(nèi)互通有無，增進共同利益，在一些具體項目上深莞惠三市可能有明顯利益差別，由此必然要求在三市最高層面進行利益協(xié)調(diào)和平衡，然而當(dāng)下這種利益協(xié)調(diào)和平衡所能依靠的僅僅是三市的黨政聯(lián)席會議，一個非正式組織形式，自然就經(jīng)常不能滿足深化三市合作需要。例如深圳需要利用惠州土地建設(shè)垃圾處理設(shè)施，惠州需要利用深圳資金加大軌道交通的建設(shè)和連接，這樣的合作項目在沒有相應(yīng)正式組織，缺乏有效利益協(xié)調(diào)、平衡的機制之下，加上深、惠兩市相關(guān)部門本著守土有責(zé)原則，消極對待相關(guān)事務(wù)，其結(jié)果就是很難達成合作意見和取得實質(zhì)性進展。

（三）合作項目安排缺乏長遠規(guī)劃

深莞惠區(qū)域合作，在選取合作項目方面由易到難，當(dāng)前進入深化發(fā)展階段則面臨較多困難。雖然深莞惠三市制定了協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，但涉及具體項目實施時仍然缺乏有效措施。一方面深莞惠三市根據(jù)各自利益需要確定推進一體化項目，通常會存在步調(diào)不一致問題；另一方面，對于縮小發(fā)展水平差距的合作項目，由于利益上顯而易見的差別，時序上自然三市難以達成一致。對于每年召開的深莞惠三市黨政聯(lián)席會議，其辦事機構(gòu)在選取和準備實質(zhì)性合作項目方面，已經(jīng)感覺到越來越困難。

（四）合作資金問題協(xié)調(diào)困難

在深莞惠三市合作中，很多項目涉及資金問題，然而由于缺乏協(xié)調(diào)機制，解決起來比較困難。例如深莞惠三市商定共同開展一些專項規(guī)劃研究，因為經(jīng)費分攤比重意見不一而推進困難；深圳、東莞市公安部門的有關(guān)信息共享工作，也因為經(jīng)費補貼落實不了而難以實現(xiàn)；深圳、東莞與惠州的產(chǎn)業(yè)用地合作空間很大，卻因惠州方面提出的耕地補償資金問題解決困難而受到制約。

二、國內(nèi)外區(qū)域合作治理體系建設(shè)分析

伴隨區(qū)域一體化發(fā)展的推進，國內(nèi)外都在積極研究探索構(gòu)建區(qū)域治理體制機制，并形成一些理論設(shè)想，取得了一些實踐經(jīng)驗。國外歐盟、美國有較多相應(yīng)的研究探索成果，國內(nèi)長三角、長株潭等地區(qū)做了一些有益探索。不過總體上看都還不構(gòu)成系統(tǒng)、成熟經(jīng)驗和做法，很多方面還有待于取得實質(zhì)性突破與進展。

（一）國外區(qū)域一體化與治理體系建設(shè)的經(jīng)驗分析

就世界范圍看，歐盟是當(dāng)今世界上一體化程度最高的區(qū)域政治、經(jīng)濟集團組織，從專門領(lǐng)域的區(qū)域合作起步到一體化發(fā)展，逐漸成長為當(dāng)今全世界各種區(qū)域經(jīng)濟一體化組織中最為成熟的典型。歐盟是一個“特殊政體”，具有協(xié)調(diào)跨界行政主體方面的能力，這種能力是由一系列行之有效的政策目標(biāo)和工具以及執(zhí)行政策目標(biāo)和運用政策工具的組織形式所構(gòu)成。在縱向上，歐盟區(qū)域合作的組織體系形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個等級層次，實現(xiàn)了各個層次的權(quán)利平衡和利益表達機制的暢通。歐盟共有五個主要治理機構(gòu)，包括歐洲理事會、歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院。其他重要機構(gòu)還有歐盟審計院、歐洲中央銀行、歐洲投資銀行、經(jīng)濟和社會委員會、區(qū)域委員會、歐洲警察局和歐洲軍備局等。歐盟的區(qū)域合作，還有一個非常值得關(guān)注之處是法制化思想一以貫之。《歐洲經(jīng)濟共同體條約》是歐盟的法律基礎(chǔ)，它規(guī)定了歐盟的政策目標(biāo)、政策工具以及政策行為主體的組織架構(gòu)。根據(jù)這個法律，歐共體的行為主體形成了主要由歐洲委員會、部長理事會、歐洲議會及區(qū)域委員會等組成的合作架構(gòu)。

美國成立地方政府協(xié)會，構(gòu)建城市群一體化跨區(qū)域治理機制，成效最為明顯。在美國的不少都市群建立了多個地方政府之間橫向的協(xié)會組織，并且得到聯(lián)邦政府和州政府的明確支持，成為具有官方行政色彩的松散型地方行政法人組織。例如，1966年成立的南加州政府協(xié)會，它協(xié)調(diào)的范圍涉及六個縣的135個城市(鎮(zhèn))，自成立以來,在重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、住房制度和住房建設(shè)、大型商貿(mào)區(qū)建設(shè)、空氣環(huán)境和水資源的規(guī)劃與保護等許多方面，都取得了明顯的一體化協(xié)調(diào)成效。

英國曾經(jīng)在大倫敦城市群較早地探索形成了一體化協(xié)調(diào)機制，1964年就曾創(chuàng)立了“大倫敦議會”，專門負責(zé)整個大倫敦地區(qū)的總體協(xié)調(diào)發(fā)展和管理，后來演化為中央政府在倫敦下派的辦事機構(gòu)“倫敦政府辦公室”，負責(zé)處理倫敦地方層次的戰(zhàn)略規(guī)劃和綜合一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，處理綜合協(xié)調(diào)中的許多問題，隨后又成立了“倫敦規(guī)劃咨詢委員會”（London Planning Advisory Committee），作為大倫敦地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究咨詢機構(gòu)。2000年，又進一步成立了“大倫敦市政府”（Greater London Authority），統(tǒng)轄整個大倫敦地區(qū)32個自治區(qū)和倫敦開發(fā)公司，研究制定了倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，致力于實現(xiàn)大倫敦地區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）國內(nèi)區(qū)域治理體系建設(shè)的一些探索

我國長三角地區(qū)目前建立了三級運作的區(qū)域合作體制，包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層。決策層即“長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會”，主要是決定長三角區(qū)域合作方向、原則、目標(biāo)與重點等重大問題。協(xié)調(diào)層即由常務(wù)副省市長牽頭的“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”和長三角合作經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，主要任務(wù)是落實主要領(lǐng)導(dǎo)座談會的部署，協(xié)調(diào)推進區(qū)域重大合作事項。執(zhí)行層即“聯(lián)席會議辦公室”和“重點合作專題組”，以及“長三角地區(qū)城市經(jīng)濟合作組”，具體負責(zé)在各個領(lǐng)域和城市間開展合作。長三角地區(qū)這一體制的建立，對區(qū)域合作的功能和效率有所提升，也為推進長三角區(qū)域合作提供了體制基礎(chǔ)。

長株潭城市群一體化，依賴湖南省委、省政府主導(dǎo)，結(jié)合三市積極配合，形成較有效力的合作聯(lián)動機制。湖南省委、省政府高度重視長株潭一體化發(fā)展，這樣很有利于從行政推動層面上促進一體化的發(fā)展，這種自上而下的統(tǒng)籌推動機制極大地削弱了長株潭三市的行政壁壘，有效地統(tǒng)一三市的發(fā)展步調(diào)，在短期內(nèi)取了極大的成效。長株潭在電話區(qū)號的統(tǒng)一、交通基礎(chǔ)設(shè)施的對接、生態(tài)經(jīng)濟廊道的建設(shè)、湘江水環(huán)境的治理、投融資平臺的構(gòu)建、流域生態(tài)補償辦法的實施等方面，都在湖南省委、省政府統(tǒng)籌規(guī)劃下取得較大突破或進展。

三、推進深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的策略

在我國，“行政區(qū)經(jīng)濟”色彩濃厚，嚴重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。構(gòu)建區(qū)域治理體系要參考新區(qū)域主義有關(guān)理論思想，以減少行政壁壘影響為主攻方向，嘗試建立跨區(qū)域治理各項制度，研究如何實現(xiàn)從現(xiàn)有的區(qū)域地方政府間合作向現(xiàn)代化的區(qū)域治理轉(zhuǎn)型，從城市內(nèi)部管理走向跨區(qū)域聯(lián)合管理，參與式治理將取代傳統(tǒng)的自上而下的命令驅(qū)動體制，形成一種跨區(qū)域治理新模式。

社會主義市場經(jīng)濟體制下的跨行政區(qū)的合作，形成區(qū)域治理機制，是我國新發(fā)展時期的一項開創(chuàng)性事業(yè)，目前盡管全國多個地區(qū)開展了這方面的試驗，但尚未形成成熟有效的模式。深圳與周邊地區(qū)合

作特別是深莞惠一體化，相對于國內(nèi)其他地區(qū)的區(qū)域合作，有著較好的合作基礎(chǔ)和較為迫切的合作需求，因而應(yīng)該真正有所作為、取得實質(zhì)進展。為此，這里從提升區(qū)域治理能力的角度，以實現(xiàn)區(qū)域合作從非制度化協(xié)調(diào)模式向制度化協(xié)調(diào)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，就推進深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化研究提出一些策略。

（一）積極推動建構(gòu)深莞惠一體化的利益主體、治理主體

深莞惠一體化發(fā)展，雖然符合三市長遠的、根本的利益，但單獨任何一市都不是其完全的利益主體、治理主體。因此提高深莞惠三市一體化發(fā)展成效，首要是建構(gòu)相應(yīng)的利益主體、治理主體，通過機構(gòu)、體制改革創(chuàng)新，形成真實具體的深莞惠三市一體化治理主體。具體說來，就是要建構(gòu)深莞惠三市一體化專責(zé)機構(gòu)，作為新的治理主體，承擔(dān)深莞惠三市一體化某些職能和事務(wù)，并保障國家、廣東省有關(guān)方面通過某種形式直接參與深莞惠三市一體化的具體工作。

（二）構(gòu)建民間力量的參與區(qū)域治理的新機制

建立區(qū)域治理體系就是要推行多主體治理。政府、社會組織、企業(yè)都是參加管理的角色，都是主體之一，從過去的一個主體變?yōu)槎嘀黧w。企業(yè)和民眾是深莞惠一體化最直接的受益者，為此應(yīng)該著力構(gòu)建其參與區(qū)域治理的新機制，使其發(fā)揮基礎(chǔ)性的促進作用。深莞惠一體化中政府的利益存在行政區(qū)局限，而三市企業(yè)通過跨區(qū)業(yè)務(wù)活動，民眾通過跨區(qū)流動，可以突破行政區(qū)限制，直接受益于三市一體化的好處，因此說企業(yè)和民眾才是基礎(chǔ)性推動力量。但是，受長期以來所形成的體制限制，無論是企業(yè)還民眾，其參與區(qū)域治理的機制并不存在或無效，這在深莞惠一體化區(qū)域合作中表現(xiàn)得特別突出。

西方區(qū)域合作中就特別注重發(fā)展企業(yè)和民眾的作用。美國舊金山灣區(qū)的區(qū)域合作中，就存在完全由企業(yè)按會員制組成的灣區(qū)委員會，它在推動灣區(qū)很多方面的合作中，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的推動作用。為此，深圳市支持深莞惠三市一體化，一個重要策略就是通過構(gòu)建相應(yīng)參與區(qū)域治理的新機制，發(fā)揮企業(yè)和民眾的作用。

（三）制定分步驟實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的體制機制目標(biāo)

構(gòu)建跨區(qū)域治理機制，本身是一個巨大工程，不可能一步到位，特別是體制機制的對接更需要經(jīng)過持續(xù)不斷的試點和探索。而隨著區(qū)域一體化發(fā)展，區(qū)域合作不僅在經(jīng)濟發(fā)展方面，也包括社會管理、生態(tài)建設(shè)等各個方面，然而它們各自的合作基礎(chǔ)不一樣，相應(yīng)地需要有不同的建設(shè)目標(biāo)，以有步驟地推進區(qū)域一體化體制機制建設(shè)。對于深莞惠三市，不同區(qū)域領(lǐng)域的合作進展可以是不一樣的，在部分區(qū)域與某些行業(yè)領(lǐng)域完全可以先行一步，合作初期可以在水務(wù)、環(huán)境治理等行業(yè)領(lǐng)域開展管理體制機制對接，在部分次區(qū)域開展行政體制機制對接，甚至提早實現(xiàn)一體化。比如三地在共同開發(fā)邊界合作區(qū)時，可嘗試在合作區(qū)內(nèi)部實行深圳特區(qū)的體制、法律和政策。再比如，三地在條件相對成熟的區(qū)域（比如坪山和大亞灣之間）可先行探索區(qū)域同城化的項目試點。

四、推進深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的政策建議

推進深莞惠區(qū)域一體化和治理體系現(xiàn)代化，要以黨的十八大精神為指導(dǎo)，貫徹落實珠三角規(guī)劃綱要，通過深化體制改革，大膽實行制度創(chuàng)新。肩負著新使命的深圳經(jīng)濟特區(qū)，應(yīng)該聯(lián)合東莞、惠州等地市在推進區(qū)域合作方面先行先試，展開體制機制創(chuàng)新，以構(gòu)造深莞惠一體化的治理主體，切實形成利益協(xié)調(diào)與平衡機制為主攻方向，探索構(gòu)建有效的區(qū)域治理體系。

（一）構(gòu)建深莞惠一體化委員會，使其成為一體化決策、利益協(xié)調(diào)機構(gòu)和與治理主體

爭取國家、廣東省有關(guān)方面的支持，適時成立深莞惠一體化委員會。深莞惠一體化委員會作為三市區(qū)域合作的決策和議事機構(gòu)，主要負責(zé)重大事項決策及相關(guān)的利益協(xié)調(diào)事務(wù)。該委員會委員由國家部委、廣東省、深、莞、惠方面的黨政官員及有關(guān)專家、居民代表組成，其中國家部委、廣東省有關(guān)方面黨政官員及有關(guān)專家、居民代表構(gòu)成，占三分之一的委員名額，而深、莞、惠三市則按經(jīng)濟總量和人口總量（各占50%權(quán)重）所占比例派出官員或代表，占三分之二的委員名額。深莞惠一體化委員會負責(zé)就合作的重大事項展開協(xié)商，定期召開工作會議，適時做出必要的決策。

深莞惠一體化委員會在決策時采取投票表決方式，一般事項決策以壓倒多數(shù)票通過，重大事項決策必須以絕對多數(shù)票通過，與此同時，給予東莞、惠州兩市以否決權(quán)，以保障其作為少數(shù)方的權(quán)益。深莞惠一體化委員會設(shè)輪值主席一職，主要由三市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)輪流擔(dān)任，一年輪換一次。

深莞惠一體化委員會是為推進深莞惠三市實質(zhì)性合作而構(gòu)想的決策和利益協(xié)調(diào)機構(gòu)與治理主體，以取代當(dāng)前以會商形式運作的三市黨政聯(lián)席會議。采取投票表決方式的目的在于強力推動深莞惠三市合作項目的展開和落實。相比較而言，建立深莞惠一體化委員會，其決策協(xié)調(diào)力度更大，也趨向?qū)嶓w化。在深莞惠一體化委員會組成方面規(guī)定來自國家部委、廣東省有關(guān)方面黨政官員及有關(guān)專家、居民代表占三分之一，任何重大合作事項須以超過三分之二的絕對多數(shù)票通過，就是要使這部分來自深莞惠三市之外的人員能夠充當(dāng)利益協(xié)調(diào)者，為的是形成不受三市地方利益局限的影響力，并代表多元利益主體的訴求，以推動涉及三市重大利益調(diào)整的合作事項得以及時決策。

（二）設(shè)立深莞惠一體化促進局，作為一體化的新治理機構(gòu)

深莞惠一體化促進局是深莞惠一體化委員會的決策執(zhí)行機構(gòu)，對深莞惠一體化委員會及三市人民負責(zé)，獨立于三市黨政機構(gòu)，是深莞惠一體化的新治理機構(gòu)。在執(zhí)行一體化重大決策過程中，可以在適當(dāng)范圍內(nèi)進行基礎(chǔ)性決策，能夠取得廣泛支持的項目可以直接推動實施，對于存在重大利益調(diào)整的項目將提交深莞惠一體化委員會決策。可以按區(qū)域合作項目推進需要確定內(nèi)部機構(gòu)和人員組成，不作為一級地區(qū)行政機構(gòu)安排，與三市黨政機構(gòu)不構(gòu)成重疊。深莞惠一體化促進局負責(zé)人由深莞惠一體化委員會確定，可以長期任職，并參考歐盟委員會的做法設(shè)立，是區(qū)域合作的專責(zé)機構(gòu)，可以考慮按國家發(fā)改委或廣東省政府承擔(dān)三市區(qū)域合作管理職能的派出機構(gòu)來設(shè)置。

深莞惠一體化促進局屬于合作架構(gòu)的執(zhí)行層面。這一創(chuàng)新舉措目的是推進深莞惠三市合作的治理機構(gòu)獨立化、常態(tài)化，工作人員專職化。

（三）設(shè)立深莞惠企業(yè)家協(xié)會

深莞惠企業(yè)家協(xié)會主要由三市知名企業(yè)以會員制形式自愿組成，其性質(zhì)為深莞惠一體化的民間咨詢機構(gòu)，以向三市政府提交區(qū)域合作項目與政策建議，推進深莞惠一體化為使命。深莞惠企業(yè)家協(xié)會的會員為三市達到一定標(biāo)準，自愿加入并繳納會費的企業(yè)。深莞惠企業(yè)家協(xié)會在很多方面看似行業(yè)協(xié)會，但性質(zhì)卻完全不同于行業(yè)協(xié)會。深莞惠企業(yè)家協(xié)會完全獨立運作，且是跨地域、跨行業(yè)的民間治理機構(gòu)。深莞惠企業(yè)家協(xié)會與三市政府及深莞惠一體化促進局等建立固定合作關(guān)系，但保持獨立地位，自主決定其事務(wù)。

設(shè)立深莞惠企業(yè)家協(xié)會，就要支持和引導(dǎo)企業(yè)充分認識一體化的種種利益，自覺、自愿地參與到三市一體化進程之中。鼓勵企業(yè)參與深莞惠一體化事務(wù)機構(gòu)，使企業(yè)能就三市一體化充分反映自己的意見，反映市場聲音。在當(dāng)前體制下，企業(yè)不在行政體系之內(nèi)，但卻對地方各級政府及官員有著極大的影響力。而深圳市由于經(jīng)濟發(fā)展水平較高，是區(qū)域內(nèi)很多大企業(yè)或其企業(yè)總部所在地，自然將會較多受益于企業(yè)對區(qū)域合作的影響力。

深莞惠企業(yè)家協(xié)會是參照美國舊金山灣區(qū)委員會模式設(shè)立，旨在為三市企業(yè)有關(guān)深莞惠一體化的利益訴求搭建平臺，發(fā)揮企業(yè)作為深莞惠一體化治理主體的作用。

（四）建立深莞惠一體化基金

深莞惠一體化基金由三市政府共同發(fā)起成立，為類似政府專項資金的非營利政府性基金，它的日常運作管理機構(gòu)為深莞惠一體化基金理事會。該理事會按照深莞惠一體化委員會所確定的原則及所作的具體決策而管理運作基金。

深莞惠一體化基金主要用于符合三市共同利益的合作項目所需的必要研究、論證等方面資金支持及有關(guān)合作機構(gòu)的運作經(jīng)費支出。例如可用于支持深莞惠三市規(guī)劃研究項目經(jīng)費、交通項目的資金補貼和生態(tài)補償?shù)瓤绲赜蝽椖坷嫫胶夥矫嫠璧馁Y金支持。

深莞惠一體化基金來源于三市政府的協(xié)議出資，分攤比例應(yīng)該參考三市人口數(shù)據(jù)和GDP數(shù)據(jù)、經(jīng)濟增長率及財政收入增長率等綜合確定。具體操作可以按深莞惠一體化委員會的相關(guān)決策，由國家部委、廣東省或合資格的第三方機構(gòu)本著科學(xué)、合理的原則對三市政府的出資比例做出測算確定。建議以基年（如2014年）三市常住人口數(shù)量、GPD占三市常住人口總量、GPD總量的比重確定深莞惠一體化基金分攤比例，其中人口和GDP各占50%權(quán)重；同時，按經(jīng)濟增長率、財政收入增長率確定年度所承擔(dān)深莞惠一體化基金份額的增長率，其中經(jīng)濟增長率、財政收入增長率各占50%權(quán)重。

長期以來，深莞惠三地由交通、環(huán)保等方面起步，展開一系列合作，然而這種合作往往是由三市政府直接推動的部門間合作，各部門都本著守土有責(zé)的原則，緊扣本地本部門的利益，從而使三市相關(guān)合作很難取得大的突破。設(shè)立深莞惠一體化基金從根本上就是要加強三市合作的利益整合與協(xié)調(diào)，突破部分利益影響，深入推進深莞惠一體化發(fā)展。

（五）組建深莞惠水務(wù)局，推行水務(wù)管理一體化

深莞惠地處珠江東岸，城市用水主要水源同一，經(jīng)濟發(fā)展快，水資源形勢相近，在三市合作中有條件率先推行一體化。可以在三市水務(wù)管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建深莞惠水務(wù)局，由其統(tǒng)一承擔(dān)三市水務(wù)管理職能，包括統(tǒng)籌安排三市的水資源利用、水環(huán)境保護和治理。深莞惠三市制定相關(guān)政策、措施并提供資金、執(zhí)法權(quán)方面保障，使深莞惠水務(wù)局以更高標(biāo)準、更強手段、更大力度不斷提高三市水資源利用和保護水平，逐步實現(xiàn)三市水務(wù)一體化。深莞惠三市只保留供水公司等單位，不再單獨設(shè)立水務(wù)行政部門。

組建深莞惠水務(wù)局，在很大程度上借鑒美國南加州大都會水務(wù)局的做法。建立深莞惠水資源管理組織，利于三市協(xié)調(diào)動作，并與廣東省東江流域管理局協(xié)作，統(tǒng)籌三市水資源利用和管理，包括協(xié)力開拓新水源，合理安排海水淡化等相關(guān)工程。

（六）創(chuàng)設(shè)深莞惠環(huán)境保護委員會，推進環(huán)境治理一體化

創(chuàng)設(shè)跨地域的專責(zé)機構(gòu)——深莞惠環(huán)境保護委員會。其主要職責(zé)在于強化三市環(huán)境保護方面的合作，落實相關(guān)合作項目，并以推進深莞惠環(huán)境保護一體化為目標(biāo)，逐步承擔(dān)起三市環(huán)境保護部門的職能。深莞惠環(huán)境保護委員會主要由國家、廣東省及三市政府有關(guān)官員擔(dān)任，并吸收國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者加入，其中國外、港澳的人員要占有相當(dāng)比例，該委員會直接下設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，名稱可定為秘書處或辦公室，從長遠看將逐步發(fā)展成為深莞惠環(huán)境保護局。

設(shè)立深莞惠環(huán)境保護委員會，意在為深莞惠環(huán)境一體化構(gòu)造直接的利益主體，以加速推動這一領(lǐng)域的合作。環(huán)境保護具有較強的區(qū)域合作需求，并且是建設(shè)美麗深莞惠的重要環(huán)節(jié)，是整體發(fā)展中相對滯后及薄弱的環(huán)節(jié)，應(yīng)該在三市一體化過程中先行一步，重點突破。深莞惠環(huán)境保護委員會可以作為對一種新型協(xié)調(diào)機構(gòu)的探索，嘗試成為強有力的利益協(xié)調(diào)平臺。深莞惠環(huán)境保護委員會將專責(zé)協(xié)調(diào)三市在環(huán)境保護領(lǐng)域的合作，統(tǒng)籌相關(guān)項目的安排，并利于排除地方政府片面追求GDP及以鄰為壑等行為的干擾。委員會引入專家、專業(yè)咨詢力量，提供專業(yè)咨詢，就三市合作所涉及的專業(yè)問題進行研究，提交專家意見，幫助深莞惠環(huán)境保護的科學(xué)決策，并推動消除一體化合作發(fā)展過程中的地方行政障礙，化解利益矛盾。委員會吸收港澳地區(qū)專家進入，有利于促進深莞惠三市與港澳地區(qū)在環(huán)境保護領(lǐng)域的合作。

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