公共圖書館服務體系的理事會制度創新
——深圳市福田區公共圖書館理事會制度探析

肖容梅（深圳圖書館　廣東　深圳　518036）

公共圖書館服務體系的理事會制度創新
——深圳市福田區公共圖書館理事會制度探析

肖容梅（深圳圖書館廣東深圳518036）

深圳市福田區自2003年創立總分館制以來，經過十余年發展，已經形成了相對成熟的公共圖書館服務體系。在體制機制創新方面，成立了福田區公共圖書館理事會，率先在全國對公共圖書館服務體系理事會制度進行了大膽嘗試和有益探索。理事會作為全區、街道、社區三級公共圖書館服務體系的議事、決策和監督機構，具有國際化、規范化、社會化等特點，在集聚專家智慧、推進共同治理、促進公共文化服務標準化與均等化方面發揮了積極作用。

公共圖書館公共圖書館服務體系法人治理結構理事會

福田區是深圳市的行政、經濟和文化中心區，是文化改革的首善之區。十余年來，福田區公共文化服務體系建設始終走在全國前列。早在2003年，福田區即率先提出公共文化設施體系與國際接軌，以服務人口、輻射半徑為基準，以均衡覆蓋、便利到達為原則，打造“一公里文化圈”。2013年，福田區代表深圳作為廣東唯一入選單位，通過國家公共文化服務體系建設示范區評審獲得創建資格，并提出積極整合文化資源，將“一公里文化圈”升級為 “十大文化功能區”，打造公共文化服務體系2.0升級版。十載耕耘，碩果累累，10年來20多億的資金投入及持續努力，如今基本實現區、街道、社區三級公共文化設施無盲點均衡覆蓋[1]。

與此同時，福田區不斷創新文化管理體制機制，為公共文化建設注入活力。一是順應“大部制”改革，區委宣傳部門與區政府文化主管部門“合署辦公”，建立了黨政合一的文化宏觀管理體制。二是積極推動政府轉變職能，設立了正處級事業單位——區公共文化體育發展中心（以下簡稱文體中心），負責統一管理區文化館、圖書館、體育場、體校等區屬公共場館，改變原有“政事不分”的運行格局，推進“政事分開，管辦分離”。三是為引導和激勵社會力量參與公共文化服務，設立了宣傳文體專項資金，區委、區政府每年投入一個億，用于加大公共文化服務投入，并以此為杠桿，撬動社會力量、社會資本助力公共文化事業。四是積極響應黨的十八屆三中全會決定，探索事業單位法人治理結構和項目理事會制度改革。

正是在這樣的背景下，福田區公共圖書館開啟了理事會制度建設的序幕。經過近半年的籌備，福田區公共圖書館理事會于2014年7月9日正式成立并召開第一次會議，推選產生首任理事長，審議通過了《福田區公共圖書館理事會章程（草案）》及四個配套制度。會議還審議了五個重大業務項目，經過參會理事的充分討論和投票表決，其中四個項目獲得通過，一個項目被否決。10月21日，理事會召開第二次會議，審議通過了《福田區圖書館2015年度經費預算》、《福田區第十五屆深圳讀書月方案》；審議并同意組建理事會下屬的文獻資源建設、閱讀推廣活動和績效評估考核三個專業委員會；討論了《福田區公共圖書館固定資產管理制度》，建議對部分條款內容進行合并、壓縮，力求簡明扼要，可操作、易執行[2]。

福田區公共圖書館理事會的組建，是落實十八屆三中全會精神的創新之舉，標志著福田區文化事業項目理事會制度改革試點取得了初步成效。理事會作為全區、街道、社區三級公共圖書館服務體系的議事、決策和監督機構，初步行使了議事和決策權利，在集聚專家智慧、推進共同治理方面發揮了積極作用，在全國率先對公共圖書館服務體系理事會制度進行了大膽嘗試和有益探索。

1　福田區公共圖書館理事會制度建設概況[3]

1.1理事會的定位與基本職能

福田區公共圖書館理事會是福田區公共圖書館（福田區、街道、社區三級公共圖書館服務體系）的議事、決策和監督機構，負責確定全區公共圖書館的發展戰略和發展規劃，行使福田區公共圖書館重大事項議事權、決策權和監督權。理事會對福田區公共文化體育發展中心負責。

理事會的基本職能如下：

（1）根據區委區政府的規劃部署，審議決定福田區公共圖書館事業的長期發展戰略和發展規劃；審議決定福田區公共圖書館的章程和基本管理制度；

（2）審議決定福田區公共圖書館管理與運營的相關事項；

（3）審議決定福田區公共圖書館的年度工作計劃、年度工作報告、計劃執行情況；

（4）審議福田區公共圖書館年度財務預算草案及使用情況報告；

（5）聘任和更換專業委員會或咨詢委員會組成人員；

（6）評估館長和管理層的年度工作，組織對福田區公共圖書館的績效評估工作；

（7）評估專業委員會或咨詢委員會的年度工作；

（8）促進圖書館與政府、社會公眾等的溝通。

（9）需要審議的其他事項。

1.2理事的構成與產生

理事會由政府部門代表、服務區域代表、社會人士、行政執行人、境外理事等組成，理事暫定17名。其中政府部門代表1名，服務區域代表2名，社會人士8名（社科界2名，教育界1名，圖書情報界2名，讀者代表1名，社會組織代表1名，企業代表1名）；行政執行人1名；圖書館員工代表1名；公開招聘代表2名；境外理事2名。

理事采用推選、邀請或公開招募方式產生，由區文體中心履行任免程序。其中，政府部門代表理事由與圖書館服務相關的政府職能部門推薦，并按規定報組織或人事部門核準；社會人士理事由圖書館行業組織或區文體中心認可的其他民間組織推薦，服務區域代表理事由街道辦推薦。

理事會設理事長、執行理事各一名。理事長由理事會全體成員推選產生，區文體中心履行任免程序。執行理事由福田區圖書館館長擔任。首屆理事會目前實際產生理事15名，公開招募理事工作擬于近期啟動。

1.3理事會議事規則

理事會會議一般由理事長定期召集，一般一年不少于四次。理事會會議議題根據理事會章程確定。理事在職權范圍內可提交補充議題，補充議題須在理事會會議召開前以書面方式提出，由理事長決定是否列入當次會議議題。理事會會議應由三分之二以上理事出席方可舉行（境外理事人數不計入計算基數）。

理事會會議的表決，實行一人一票。會議決議實行多數表決原則，即必須超過參會理事的二分之一方為通過。當表決票數相同時，理事長有權投決定票。理事因故不能出席理事會會議的，政府部門的理事可書面授權本單位一名代表發表意見和行使表決權；社會人士理事可以書面委托其他理事發表意見和行使表決權；境外理事可通過傳真、電子郵件等通訊表決方式發表意見和行使表決權。在理事會閉會期間，理事可以通過傳真、電子郵件等通訊表決方式處理事務。涉及全體職工切身利益的重大事項，需按照有關規定提請職工代表大會討論或審議。理事會在決策時應充分考慮職工代表大會的意見。

1.4專業委員會

根據章程，理事會可設立咨詢委員會或相關專業委員會，為理事會決策提供專業咨詢和管理咨詢服務。委員會成員的具體職能、選聘辦法和權限應經理事會會議審議批準，并予以公示。委員會成員受聘期間，向理事會負責，并承擔相應的誠信和勤勉義務。理事會可聘請專業性機構參與委員會工作，或聘請國際專業人士擔任顧問。

為健全理事會組織架構，完善決策支撐機制，提高科學決策水平，理事會第二次會議決定成立文獻資源建設、閱讀推廣活動和績效評估考核三個專業委員會；由三位在各自領域具有豐富實踐經驗和較高專業素養的理事分別擔任三個專業委員會的主任，再由各主任牽頭負責擬定各委員會委員的組成人選、具體職能、選聘辦法等。

1.5配套制度

為保障公眾知情權，建立規范有效的社會監督機制，福田區公共圖書館制定了信息公開、年度報告、審計和績效評估、理事會決策失誤追究等四項配套制度。《福田區公共圖書館信息公開制度》明確了信息公開的內容、程序、發布方式 ；《福田區公共圖書館年度報告制度》明確了年度報告的內容、格式、產生程序、發布要求；《福田區公共圖書館審計和績效評估制度》明確了審計的范圍與執行機構、績效評估的標準與程序；《福田區公共圖書館理事會決策失誤追究制度》明確了決策程序、決策失誤追究的情況及方式、免責情況等。

2　福田區公共圖書館理事會制度創新之處

2.1國際化

福田區公共圖書館首屆理事會15名理事當中，有兩名是來自海外的專業人員。一名是美國洛杉磯市西科維納圖書館館長張文雯女士，美國華人圖書館員協會終身會員，美國華人圖書館員協會師友計劃委員會主席。另一名是臺灣知名閱讀推廣人陳富珍女士，曾任職于臺灣誠品書店，擔任過上海外灘美術館營運及行政總監，義務擔任過臺灣偏鄉圖書館的輔導員，協助進行閱讀空間改造與閱讀推廣活動，具有豐富的活動策劃與閱讀推廣工作經驗[4]。

福田區公共圖書館理事會以開放的姿態吸引境外專業人士加盟，旨在依托其開闊的國際視野與創新思維，以期引進國際化的文化場館管理理念和運營機制，提升公共圖書館的管理水平與服務效能。此外，福田區公共圖書館正與香港公共圖書館、洛杉磯西科維納圖書館等商談結成姊妹館事宜，將進一步深入開展與海外公共圖書館的業務交流，學習借鑒域外先進的公共圖書館管理與服務經驗。

2.2規范化

理事會制度改革作為一項系統工程，涉及到政府職能的轉變、體制機制的轉換、相關利益方責權利的劃分等一系列的制度設計。從政府規章方面，福田區公共圖書館理事會擬提請區政府修訂《深圳市福田區公共圖書館管理辦法》。該辦法于2006年由區政府常務會議審議通過并施行，明確了區文化局主管公共圖書館事業，區、街道、社區公共圖書館實行總分館制，并對圖書館建設、經費管理、業務管理、讀者服務等作出了規定，是全國較早出臺的關于公共圖書館的政府規章。該辦法明確了每新建一個街道圖書分館或社區圖書館，區政府一次性投入15萬元，后續發展專項資金按每年10萬元/個的標準劃撥，其中70%為日常運作費（含人員工資、水電、報刊、網絡、讀者活動等費用），由區財政局按月統一撥給街道辦事處，街道辦事處轉撥給社區工作站，專款專用；30%為圖書、設備購置費，由區圖書館統一采購，按績效評估情況配發[5]。但是，隨著大部制改革、管辦分離和理事會制度的實施，區政府需修訂、補充相關內容，進一步明確政府主管部門、文體中心、理事會以及區、街道、社區圖書館等各自的權利義務，劃清權責邊界，以利于明晰責任，各司其職。

從理事會運行機制和公共圖書館服務體系制度化建設方面，福田區公共圖書館理事會已制定《福田區公共圖書館理事會章程》及四項配套制度，并將在試點實施過程中逐步完善理事構成機制、推舉機制、決策機制和監督機制，以規范理事會運行；正在探討《福田區公共圖書館理事會運行成效評價指標體系》，目前已形成一個研究性框架，擬以提升公共服務效益、吸引社會力量參與、促進社會溝通為目標，建立一套可評估、可考量的運行成效評價指標體系；從全區公共圖書館管理與業務運行方面，福田區圖書館已提請理事會審議《福田區公共圖書館固定資產管理制度》，并將以需求為導向，以問題為導向，逐步制定相關規章制度和業務規范，最終形成一系列制度性成果。

此外，從政府層面，福田區政府積極參與文化部和廣東省文化廳公共文化服務標準化改革，成立了福田區公共文化服務標準化建設試點工作領導小組，著手制定“福田標準”。據悉，公共文化服務的“福田標準”結合福田實際，突出地方特色，目前已制定了10方面118項246個指標，涵蓋公共文化服務設施、保障、技術和評估四大領域的標準化，可復制、可推廣。與文化部國家東部驗收標準6方面30項76個指標相比，更全、更細、更嚴[6]。通過開展以上一系列制度設計工作，將有效規范政府、理事會和公共圖書館服務體系的運行，推進全區公共圖書館管理與服務的制度化、規范化、標準化。

2.3社會化

引入社會人士，擔任理事并出任理事長。福田區公共圖書館首屆理事會現有理事15名，除了1名政府代表和2名圖書館代表，其他12名理事均來自社會各界，理事成員構成的社會化程度高；圖書館學專家被推舉擔任理事長，打破了當前大多數圖書館通常由政府主管部門分管領導擔任理事長的做法。

引入社會力量與社會資本，探索合作辦館新模式。在保障文化場館公益屬性的前提下，福田區公共圖書館充分整合理事的社會資源，積極引入社會力量參與辦文化。深圳文化創意園的總經理是理事會成員之一，而與理事會成立之日同期開放的文化創意園圖書館，就是按社會參與模式創辦的新型圖書館。該館由福田區圖書館、深圳市世紀文化創意管理有限公司、深圳市杜馬文化發展有限公司三方精誠合作、共贏發展而設立。其中，福田區圖書館提供全部館藏文獻及部分設備，深圳文化創意園提供辦館場地384平方米，深圳市杜馬文化發展有限公司投資80余萬承擔場館裝修提升和設施配備，并負責圖書館的后續運營管理。該館執行深圳市“圖書館之城”業務平臺的統一規則，參與全市公共圖書館通借通還；配備館員3～4名，每周開放時間長達72小時，是全市所有社區級圖書館中開放時間最長的一個；可為園區300多家企業、萬余從業人員提供文獻信息查詢、休閑閱讀等服務，進一步豐富了園區廣大職工及周邊居民的業余文化生活[7]。此舉突破了以往單一的政府撥款建館模式，盤活了文化資源，激發了市場活力，探索出了一條由政府、圖書館、社會合作辦館的新模式。

引入民間公益閱讀組織與志愿者，開啟“社區圖書館激活計劃”。福田區公共圖書館總分館經過多年的建設，已經形成了相對成熟、穩定的三級管理模式，但是閱讀推廣人員缺乏、服務單一、缺少互動等一直是制約社區圖書館發揮作用的重要因素。鑒于此，藉理事會制度改革，福田區公共圖書館攜手社會理事所在的民間公益閱讀組織“三葉草故事家族”，啟動“社區圖書館激活計劃”。該計劃擬在全區10個街道分館、90個社區圖書館、4個主題分館試行圖書館激活方案，由三葉草閱讀文化發展中心提供閱讀推廣義工人員、閱讀推廣項目，建立兒童閱讀加油站，從引導兒童個體成長、改善家庭親子閱讀氛圍、營造社區閱讀環境開始，開展閱讀推廣活動，為深圳社區閱讀開辟新型的公益拓展模式。

此外，福田區公共圖書館還將在深圳大力推進“志愿者之城”建設背景下，發揚深圳關愛精神，調動社區成員參與志愿服務的積極性，建立社區圖書館文化志愿者服務隊，搭建社區志愿者參與圖書館服務的平臺，優化志愿者參與服務的組織方式和運作機制，推動建立和諧社區、閱讀社區。這些舉措標志著社會力量參與公共文化服務有了新通道，也標志著福田區公共圖書館事業發展進入了多元參與的新時期。

3　基于公共圖書館服務體系的理事會制度分析

3.1國家政策解讀

從國家層面，關于事業單位法人治理結構試點與理事會制度建設的具有風向標意義的重要政策性文件主要有兩項，一是2011年事業單位分類改革及配套文件，二是2013年黨的十八屆三中全會決定。

2011年3月，中共中央、國務院下發《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），提出要推進公益服務事業單位改革，建立健全法人治理結構，“面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現”[8]。為落實以上指導意見，2011年7月國務院辦公廳緊接著下發了《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》 （國辦發[2011]37號），出臺了9個配套文件，其中《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》就面向社會提供公益服務的事業單位探索建立和完善建立法人治理結構的基本原則、總體要求、主要內容、組織實施等提出了具體要求[9]。這標志著黨和政府對事業單位改革作出了新的全面部署，事業單位法人治理結構建設工作從國家政策層面正式提上實踐日程。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會正式通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“推進文化體制機制創新”篇章中提出，“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。”[10]

比照以上兩項黨和國家政策的相關表述，從范圍上來講，前者主要是為推進全國性事業單位改革，要求在進行“行政的歸行政，生產經營轉企，公益服務保留”分類改革的基礎上，對保留下來的公益性事業單位進行體制機制創新，探索建立和完善以理事會為核心的法人治理結構，推進公益性事業單位法人化，形成分權制衡的組織架構和運行機制，但前者對法人治理結構試點范圍只是措辭以“就面向社會提供公益服務的事業單位”作了概括性規定，并未以列舉的方式作出明確界定。而后者則在前期理論研究與近兩年試點實踐的基礎上，進一步以列舉兼概括的方式明確要求“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會”，即包括但不限于以上四個公共服務領域。

從著眼點來看，前者著眼于事業單位改革，明確理事會制度建設是基于事業單位法人框架下的，理事會是法人治理結構的核心；后者則著眼于文化體制機制創新，只提及“推動公共圖書館等組建理事會”，對是基于公共圖書館法人還是基于公共圖書館服務體系組建理事會并未做出限定。因此，從總體上兩項政策一脈相承，但隨著時間推移和實踐發展表述上又略有不同，黨的十八屆三中全會決定客觀上為公共圖書館服務體系的理事會制度探索留下了足夠的政策空間。事實上，理事會制度與法人治理結構確然對應，但與公共圖書館服務體系并不對立。

3.2兩種理事會制度比較分析

基于公共圖書館法人治理結構的理事會制度與基于公共圖書館服務體系的理事會制度，是兩種既有聯系又有區別的制度探索。其相同之處在于，都是政府轉變職能、事業單位體制機制創新的重要手段，有利于推進政事分開、管辦分離，吸納社會各界參與治理，形成公共圖書館多元共治的良好格局。

其不同之處在于，二者適用范圍不同，前者僅適用于公共圖書館法人單位，后者則適用于合適單元范圍內的公共圖書館服務體系。從法人的角度來看，公共圖書館作為事業單位法人，是既享有法定權利又能獨立承擔法定義務的社會組織，應通過建立理事會、管理層、監督層分權制衡的組織架構，逐步建立以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的現代管理體制和運行機制。從這個角度講，理事會是公共圖書館法人治理結構的組成部分，而且是其核心組成部分。

從公共圖書館作為一項重要的社會事業來看，近十余年的發展趨勢是大力推進公共圖書館服務體系建設，即通過建立多級圖書館網絡，促進資源、服務、技術、管理共建共享。近些年來的理論研究與實踐經驗表明，以總分館制為特征的公共圖書館服務體系，較為合適的建設單元是在區（縣）邊際范圍之內，即以區（縣）館為總館，鄉鎮街道、社區圖書館為分館，建立三級圖書館網絡，形成一個合理區域范圍內的公共圖書館服務體系。因此，在區（縣）公共圖書館服務體系框架下，適宜建立一種不同于公共圖書館法人治理結構、而是與公共圖書館服務體系相適應的理事會制度。

綜上，建立基于公共圖書館法人治理結構還是基于公共圖書館服務體系的理事會制度，要依據公共圖書館服務體系建設中的層級、規模與建設現狀，省或副省級以上公共圖書館適宜建立基于法人治理結構的理事會制度，區（縣）以下則更為適宜建立基于公共圖書館服務體系的理事會制度，中等城市可根據公共圖書館服務體系建設的實際情況選擇適用。

3.3福田做法與公共圖書館服務體系相適應

福田區作為深圳的中心城區，目前正致力于創建國家公共文化服務體系示范區，打造國際化高品質文化強區。福田區公共圖書館作為全區公共文化服務的重要陣地之一，自2003年創立總分館制以來，經過數年的摸索和發展，已經探索并走出了一條相對成熟的城市區級公共圖書館發展道路。目前，在僅78.04平方公里的土地上，已經形成了包括1個區級總館、10家街道分館、4家主題圖書館、90家社區圖書館在內的共計105家公共圖書館總分館網絡體系[11]；全區人均公共圖書館藏書2.74冊，位居全國前列，達到每萬人擁有一個圖書館的國際標準；百余萬轄區居民出戶1公里內就能享受到在公共圖書館閱讀的權利。

在體制機制創新方面，福田區不拘一格，積極探索建立公共圖書館服務體系的理事會制度，應當說與構建現代公共文化服務體系的總體趨勢相適應，符合中央的改革目標和政策要求，符合中央全面改革實施方案的要求，抓住了改革工作的重點。目前全國的文化體制改革已經進入深水區，要進一步深化改革必要從制度上破解一些難題。我國公共圖書館發展當前面臨的最大問題是基層圖書館發展的問題，公共圖書館服務體系的理事會制度建設，有利于推進包含街道、社區等基層圖書館在內的區域管理一體化，促進公共文化服務標準化、均等化。福田的先行先試，在深圳乃至全國都具有探索性和試驗性，期待福田為公共圖書館服務體系理事會制度建設提供示范樣本。

[1]馬忠煌,趙鵬飛.福田區構筑一公里文化圈[EB/OL]. [2014-11-16]. http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2014-06/25/ content_1445498.htm.

[2]劉杰. 深圳市福田區公共圖書館理事會一屆二次會議召開[EB/ OL]. [2014-11-16]. http://www.lsgd.org.cn/sybk/yjdt/251374.shtml.

[3]福田區公共圖書館. 福田區公共圖書館理事會章程[Z]. 2014-07-09.

[4]深圳政府在線. 福田公共文化服務體制改革邁出關鍵一步 [EB/ OL].[2014-11-16].http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/qxdt/201407/ t20140711_2516986.htm.

[5]深圳政府在線. 深圳市福田區公共圖書館管理辦法[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.sz.gov.cn/ftq/zcfggfxwj/qgfxwj/ 200809/t20080910_38876.htm.

[6]朱良駿, 趙新明, 楊格. 為公共文化服務改革提供“福田樣本”[N].深圳特區報, 2014-10-17(A04).

[7]福田政府在線. 福田公共圖書館理事會探路先行多方參辦社區圖書館[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.szft.gov.cn/zf/ftxx/ xwdt/ftdt/201407/t20140715_421400.html.

[8]中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見[EB/ OL]. [2014-11-16].http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/ content_2121699.htm.

[9]國務院辦公廳. 關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.360doc.com/content/11/ 1125/00/1800_167172367.shtml.

[10]中共中央. 關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/ c_118166672.htm.

[11]奧一網. 福田區成立公共圖書館理事[EB/OL]. [2014-11-16]. http://www.oeeee.com/html/201407/11/226268.html.

Innovation of the Board of Trustees System of the Public Library Service System——A Case Study of the Board of Trustees System of Futian District Public Library in Shenzhen

With over ten years development, Futian district, Shenzhen has established a relatively mature public library service system, since its establishment of main-branch public library system in 2003. It has set up the the board of trustees of Futian district public library that is a pilot experiment in terms of the board of trustees system of the public library nationally. The procedure, the decision-making and the supervisory body of the board of trustees which is consisted of a whole district-streetcommunity level of the public library service system, it has global, regular and social characteristics, etc. Furthermore, it has played a very active role in the standardization and equalization of the public library service in terms of gathering the specialist wisdom and promoting mutual governance.

Public library; Public library service system; Corporate governance; Board of trustee

G251

B

2015-01-05 ]

肖容梅深圳圖書館黨委副書記，副研究館員。