引入市場機制，完善公共圖書館法人治理結構

魏　丹（武漢圖書館　湖北　武漢　430015）

引入市場機制，完善公共圖書館法人治理結構

魏丹（武漢圖書館湖北武漢430015）

目前，現行體制、機制與公共圖書館法人治理結構在圖書館運營管理、人員招聘、職稱評聘、經費劃撥和使用等方面產生了諸多沖突。為解決上述沖突，引入市場機制是公共圖書館完善法人治理結構的有效途徑，具體做法如下：設立獨立于政府機構的公共圖書館理事會，行使法人權利；規范公共圖書館舉辦者的權利和經營者的權利；以市場機制配置公共圖書館資源。

公共圖書館法人治理結構圖書館理事會

一直以來，公共圖書館被納入到事業單位進行管理。現階段，圖書館法人化管理已成為一種新的趨勢，通過設立并明確圖書館理事會的決策地位，以減少行政主管部門對圖書館的直接管理，進一步激發圖書館的積極性和主動性；通過吸收圖書館外部人員（如政府行政部門代表、社會名流、專家學者、讀者代表等相關人員）參與理事會決策，進一步規范圖書館的行為，保證公益目標的實現；通過明確理事會與圖書館管理層的職責權限和運行規則，進一步完善事業單位的激勵約束機制，提高公益服務的質量和效益[1]。然而，理想與現實總是存在差距，圖書館法人權力與現行體制、機制間存在著諸多矛盾，原有的束縛并未去除，反而又增加了一個“婆婆”[2]。

1　公共圖書館法人治理結構與現行體制、機制的沖突

建立公共圖書館法人治理結構的目的是為了實現政事分開、管辦分離，但由于各種因素的制約，公共圖書館法人治理結構與政府部門的行政管理權產生了諸多沖突。

1.1圖書館法人權力與文化行政部門權力的沖突

當下，為落實事業單位改革的精神，各地公共圖書館都在構建圖書館法人治理結構，成立理事會，制定理事會章程，賦予圖書館獨立辦館的權力。然而，這種權力與文化行政部門對公共圖書館運行所具有的領導、監督和管理的權力產生了沖突，雙方之間的權力邊界含混不清，雖說有理事會章程的規定，但其僅是原則性的指導，不能涵蓋具體而多樣的現實問題，再加上原有的慣性思維，行政主管部門很難放下手中的權力，如干部的任免、人員的招聘、服務項目的開展等，大大小小事情的決策均需得到上級文化行政部門的批準同意。這導致在政府行政權力面前，圖書館法人權力缺乏有效的尊重與保護，圖書館法人只是政府主管部門的意志實現者或“傀儡”，法人的權力得不到應有的發揮。

1.2圖書館法人權力與其他行政部門權力的沖突

除文化行政部門外，公共圖書館的運行還受人事、財政等部門的控制和管理。

1.2.1在人員編制和工資總額上存在沖突

人員編制和工資總額是國家計劃經濟體制下管理企事業單位的主要方式，以國家計劃的形式向公共圖書館制定人員編制總數，包含領導干部、中層干部、專業技術職務、工勤等各種崗位職數；同時，規定圖書館年度工資性、福利性支出總額不得超過財政部門批準的總額，否則，不被認可或視為違紀行為。這種嚴格的人事管理對于公共圖書館的發展建設產生了一定程度的阻滯。一方面，在相對僵化的人事管理制度下，公共圖書館人浮于事、效率低下；另一方面，由于人員編制和工資等方面的限制，公共圖書館又不能完全根據自身建設的需要及時引進所需人才。因此，目前公共圖書館在一定程度上還存在著吃“大鍋飯”的情況，客觀上影響了公共圖書館公益目標的實現。

1.2.2在職稱評聘上存在沖突

職稱評聘是圖書館對其員工業務能力和學術水平評價、認可的一種內部用人機制。然而，現階段公共圖書館的職稱評聘仍被視為是一種政府的權力。文化主管部門組織專家學者，形成職稱評審委員會，通過評審、公示、行政部門批準，最后以政府文件的形式下發，一個員工的專業技術職稱才能得到認可。更為關鍵的是，當公共圖書館聘任這些職稱的時候，并不能在法人的權力范圍內順利實施，而要經過人事部門在審查職稱職數不超范圍的情況下才能得到批準，并落實相應的薪級待遇。

1.2.3在經費使用上的沖突

目前，公共圖書館的一切權力都屬于政府授權，圖書館與政府的關系屬于直接的授權關系。公共圖書館的財務權力得到政府的有限授權，實際仍在政府的直接掌握之中。公共圖書館的經費由政府財政撥款，公共圖書館在運行過程中產生的各種收入必須上繳財政，不得留存自行支配。公共圖書館日常工作的各項支出都必須事先按程序向文化主管部門和財政部門報批，這種受控制的公共圖書館財務管理體制，實質上仍然是把公共圖書館視為政府的一個下屬部門，沒有按法人的權利和義務劃定政府財政部門與圖書館的權力邊界，確定圖書館法人的獨立財務權力范圍，以至于最終影響公共圖書館法人治理結構的建立和公共圖書館為社會服務的效率。

2　公共圖書館法人治理結構引入市場機制的可行性

公共圖書館實施法人治理結構的做法無疑是正確的，也是符合國際形勢的，公共圖書館應堅定不移地走下去。但其與現行體制、機制存在著諸多沖突也是客觀存在的，我們需要從更高的層面進行制度設計，變革現行的體制、機制，在實踐中不斷改進和完善圖書館法人治理結構，而引入市場機制則是公共圖書館完善法人治理結構的有效途徑。公共圖書館法人治理結構本身源自于公司治理結構，市場環境中的公司治理結構可以為我們提供許多有益的借鑒[3]。

2.1公共圖書館法人的運營機制是否可以透明化

公司法人治理結構對法人運營機制透明化有明確要求，這主要是因為外部資本市場的權利主體只有在誠信和公平交易基礎上才可能將自己的利益委托給法人來經營。公共圖書館法人以公共利益為目標，理論上并不存在法人自身的利益，因此，運營機制透明化并不存在制度障礙。但在實際運行過程中，信息不對稱的問題仍無法避免，作為委托人的政府沒有足夠的精力和專業知識對公共圖書館運行過程中的所有細節進行了解和把握，而公共圖書館經營者基于經營風險和自身利益考慮，也不可能完全做到全心全意為公共利益服務而不存私利。所以，我們有必要從制度上規定公共圖書館法人透明化運營的規則，使之置于公眾監督之下，如此可以降低因信息不對稱導致風險的概率。

2.2公共圖書館法人是否存在外部經營者的選擇和供給

一方面，在公司治理結構中，外部資本市場以“用腳投票”①的方式參與公司決策，核心股東基于自身在資本市場上的利益考慮，也不得不在選擇經理人方面慎之又慎，不敢忽視外部資本市場對公司發展所提供的市場選擇信號。公共圖書館并不存在真正的外部資本市場，利益相關群體也不是通過資本市場實施對經理人的直接選擇。但是，公共圖書館是使用納稅人的稅金來舉辦和經營的，隨著我們不斷制定和完善相關制度，納稅人（讀者）可以選舉代表監督公共圖書館法人的運營，可以要求本地區的人民代表在通過撥款預算表決時來間接地影響公共圖書館法人的經營。此外，在存在可選擇的情形下，納稅人（讀者）還可以“用腳投票”的方式選擇合適的公共圖書館，從而敦促公共圖書館法人改善經營。這說明，只要制度得當，公共圖書館也可以從外部市場選擇經營者。

另一方面，外部經營者的供給也是存在的。公共圖書館的經營者雖然不如公司經理人那樣可以從中獲得巨大的經濟回報，也不可能采用類似股權激勵等經濟激勵機制來吸引經營者，但是公共圖書館的經營者仍可以從經營過程中獲得較大的支配權力和社會地位，對于特定的人群而言，這種激勵方式似乎比經濟激勵更有效。

2.3公共圖書館法人是否具備比較完善的法律監管機制

完善的法律監管機制是保證各權利主體以正當方式參與法人治理并行使其權力的必要前提。公共圖書館各權利主體在法人權利機制中的權利和義務都需要相應制度的規范。在公共圖書館法人治理結構中，權利主體并不直接參與法人的經營管理，而主要通過圖書館外部市場來影響公共圖書館法人的運行，這就從客觀上要求公共圖書館法人的經營必須是透明的、可預見的、開放的和可監督的。從法人的角度看，開放、透明的運營制度將導致運營成本的增加，也限制了法人的權力，尤其是經營者的權力。由于經營者自身擁有的專業經營信息優勢并存在自身的利益追求，如果缺乏完善的法律制度，將會導致外部權利主體獲取法人內部信息的成本飆升，權利主體的參與將變得很不經濟，導致外部監督的失靈，公共圖書館法人也因此失去外部權利主體的支持，發展將會面臨資源瓶頸。所以，公共圖書館法人治理結構需要強有力的法律監督機制，如此才能促進外部權利主體為公共圖書館提供更多的資源支持和權利支持。當前，《公共圖書館法》仍在制定當中，市場機制所需的法律環境尚不完備，然而“可喜的是，黨的十八屆三中全會做出了推進文化體制機制創新的決定，明確提出建立法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會。這就從頂層確定了我們的方向，保證了事業單位改革的順利進行”[2]。在可預見的將來，《公共圖書館法》必將具體規范公共圖書館法人治理結構[4]。

3　構建具備市場機制的公共圖書館法人治理結構

3.1設立獨立于政府機構的公共圖書館理事會，行使法人權利。

現有的公共圖書館法人治理結構，只是名義上賦予了圖書館獨立辦館的權力，實際上圖書館的運營仍然受政府主管部門掌控。市場機制下的公共圖書館法人治理結構要求法人對市場機制在資源配置方面要有足夠的敏感度，這從客觀上要求公共圖書館必須是一個具有實際權利能力和責任能力的法人機構，應當對市場主體的“用腳投票”轉移權利的情況保持足夠迅速的反應。為了有效地反映市場中各權利主體的權利，設立一個獨立于政府機構的公共圖書館理事會就顯得非常必要。

理事會既要反映舉辦者的意志，也要反映其他權利主體通過直接參與機制或外部市場機制體現出來的權利要求。如果理事會不獨立于政府機構，由于政府本身具有的行政強制權，其他權利主體在理事會中的權利將難以實現。公共圖書館的公益性決定了圖書館必須將各權利主體的代表納入到理事會中來，以保證他們都能夠充分地表達自己的利益追求。舉辦者作為其中最重要的權利主體，應當在理事會中起到核心作用，但是，舉辦者并不是利用自有資本，而是利用納稅人的稅金來舉辦的，因而具有代理人的身份。如何體現納稅人的利益，才是舉辦者追求的目標。為防止舉辦者利用信息不對稱等有利因素做出有悖于委托人（納稅人）的決策，公共圖書館理事會引進各利益相關權利主體代表就成為了必要。有了獨立運作的理事會，那么圖書館在各級管理者的選擇上就能夠放開視野，在全社會選擇、招聘懂專業、熱心公益事業的職業經理人。

3.2規范公共圖書館舉辦者的權利和經營者的權利

具備市場機制的公共圖書館法人治理結構經營過程的透明化，要求做到明晰舉辦者和經營者各自的權利與責任，并將經營過程置于各權利主體的監督之下。在公共圖書館法人治理結構中，核心的權力劃分是舉辦者和經營者在內部治理結構中的權利分配，對舉辦者負責是經營者最基本的責任形式，但這并不否認理事會中其他權利主體的作用，只是如果舉辦者不能居于主導地位，則舉辦者的權利、義務是不對等的。舉辦者的主導權利并不意味著其他權利主體處于無權的地位，在理事會中應當給予其他權利主體以參與和監督的權利，尤其在與權利主體利益直接相關的決策中，應當設置正當程序保障他們的權利得以正確的表達，保證在決策過程中被予以充分的考慮。

經營者對公共圖書館的具體經營情況和發展前景有更明晰的了解，他們通常擁有舉辦者和理事會中的其他成員所不具備的專業知識和洞察能力，掌握著更多信息。基于此，經營者必須接受舉辦者的監督，并且應該公布其經營過程中的重要事項，如經費使用、人員聘任、設備購置等。

具備市場機制的公共圖書館法人治理結構中的權利監督主要依賴于外部權利市場，而不是直接由權利主體介入法人內部參與管理來實現。這從客觀上要求法人內部治理結構的決策者和經營者必須主動公開經營狀況并接受外部審計和監督，必須接受具有中介性質的權威評估機構的評估，以獲得公眾和接受服務者的信賴。

3.3以市場機制配置公共圖書館資源

具備市場機制的公共圖書館法人的資源配置要充分考慮市場因素。由于公共圖書館的舉辦責任在政府，財政撥款是其主要經費來源，除此之外，其他的收入是有限的、不穩定的。以市場機制配置公共圖書館資源，首先就需要改善政府對公共圖書館的資源投入方式。市場機制配置資源，就是要在競爭機制的前提下，通過供求關系來配置資源。所以，在公共圖書館之間、公共圖書館與其他文獻收藏機構之間建立競爭機制是市場機制得以正常發揮作用的基礎。

目前，政府主要依據公共圖書館的行政級別、館藏規模、人員編制等因素來確定圖書館的年度撥款，而很少考慮圖書館的服務范圍、服務人數、服務效果等。公共圖書館服務的好壞與年度經費的下撥似乎沒有任何關系，圖書館服務范圍越廣、服務人數越多，其額外消耗的資源是得不到任何補償的，這種狀況阻礙了圖書館工作積極性的發揮，從經濟人自利的角度來說，誰都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲。因此，政府需要對配置到各個公共圖書館的財政資金的效益進行市場化的投入產出考核、比較，從而確定公共圖書館的年度經費預算，以提高公共圖書服務的效益。

4　結　語

要構建具備市場機制的公共圖書館法人治理結構，我們須沖破現有體制機制的藩蘺，建立健全相關的法律法規，最為重要的是，主導公共圖書館法人治理結構建設的政府部門要有改革的決心、勇氣和智慧，簡政放權，在實踐中不斷推進和完善此項改革。

注釋：

① 用腳投票一詞來源于股市，在股份公司中，投資者以其投入資本的比重，參與公司的決策；反之，投資者還可賣掉其持有的公司股票，選擇離開，即“用腳投票”。現在通常用來比喻對某事的失望或抵觸，從而選擇離開或者放棄。

[1]牛占華. 關于事業單位法人治理結構的幾點認識[J]. 中國機構改革與管理, 2012(3):39-42.

[3]蔣永福. 論公共圖書館法人治理結構[J]. 圖書館學研究, 2011(1): 40-45.

[4]曾友和. 試論公共圖書館法人治理結構的構建[J]. 紅河學院學報, 2011,9(3):93-97.

Introducing the Market Mechanism to Improve the Corporate Governance Structure of the Public Library

Nowadays, the present system and mechanism conflicts with the corporate governance structure of the public library in respects of the operation management, the employee recruitment, the evaluation of professional titles, the allocation and use of library funds, and so on. In order to solve above conflicts, the effective way of improving the corporate governance structure of the public library is introducing the market mechanism, these concrete methods are as following: establishing the board of trustees of the public library independent of the government agency to exercise legal person's rights; specifying rights of the holder and the manager of the public library; allocating resources of the public library through the market mechanism.

Public library; Corporate governance structure; Board of trustee

G251

B

1966年生，現工作于武漢圖書館，副研究館員。

2014-10-11 ]