一把手監督的邏輯理路與四維策略

(中共南通市委黨校法政教研部,江蘇南通 226007)

一把手體制是中國政治的一個重要縮影,也是在長期實踐中逐漸形成的領導方式。一把手在領導班子和地方工作中處于核心地位并擔負主要責任,是貫徹落實上級決策部署的第一責任人和拍板決定重大事項的最終決策人,因而極易集決策權、實施權和監督權于一身。然而,權力是一把“雙刃劍”,不受監督和制約的權力必然導致腐敗。

基于一把手的崗位特殊性和反腐倡廉建設重點工作的現實需要,中央不斷強調,要強化對黨組織領導班子及其成員特別是一把手的監督,不能讓有問題的人心存僥幸,不能讓腐敗分子有立足之地。但是,與實踐不盡對應的是,學界尚未對一把手監督的議題給予充足關注。檢索“中國知網”發現,從2000年至2015年5月初,以“一把手監督”為題名的專題探討文章僅有144篇。顯然,這與現實需求是極不對稱的,而且僅有的少數研究也多是寬泛地提出要重視一把手監督,至于為什么要加強對一把手監督、一把手監督難在何處、如何發揮對一把手監督的效力等問題,并沒有形成系統性的思考?；诖?筆者嘗試對這些問題作出積極回應。

1　權力監督與制約:政治生活的基本邏輯

一把手監督本質上反映的是對權力的制約與規制。因此,在討論加強對一把手監督的過程中,首先要明晰內涵的權力邏輯。

馬克斯·韋伯在分析國家政治運作過程時對權力作了直觀論述。他認為:“權力是把一個人的意志強加在其他人的行為之上的能力?！盵1]323克特·W·巴克認為,權力是“在個人或團體的雙方或多方之間發生權益沖突或價值沖突的形勢下執行強制性的控制”[2]4。盡管他們對權力的闡釋不盡相同,但是有一點是共同的,那就是認為,權力的核心要義在于控制、影響和支配。不過,這種控制和支配不是無邊界的,而是必須將其限定在一定范圍之內,要讓其接受監督和制約。權力為什么要接受監督與制約?總體上看,這與兩大因素直接相關。

其一,權力的淵源。按照自然法的推演,“在終極意義上,權利是權力的基礎”[3]62。也就是說,權利先于權力而存在,公權源于私權的讓渡和轉化。霍布斯討論權力起源時認為,人們為了告別“一切人對一切人戰爭”的狀態,急切需要締結某種權力以維持秩序,這種權力從何而來?他認為,這就是“同意”,即讓渡部分權利而組建一個“利維坦”來維持秩序。洛克和盧梭也予以佐證。盧梭認為,為避免自然狀態下的各種權利沖突以及隨之而來的大規模社會動蕩,需要個人貢獻自己的部分權利,然后把這些權利轉化為具體的權力,由其代替人們來調停矛盾和沖突。也就是說,權力之所以產生乃是源于權利的讓渡和授予。既然源于權利的讓渡和委托,那么權力就自然要受到監督和制約,要按照授權人的意愿來行為,否則就會被收回。這一邏輯在人類社會早期就得到了直接體現,權力的公益性非常明顯,但是進入工業社會后期,權力的公益性逐漸發生了偏離,私利取代公益、權力膨脹遠遠超出權利成長的情形日益顯見。這些因素綜合在一起說明,必須對權力進行監督和制約。

其二,權力本身的擴張性。人們之所以需要權力,乃是希望以之規范和確定利益關系,但是“全人類共同的愛好,便是對權力永恒的和無止境的追求,這種追求至死方休”[4]72。由此直接導致權力具有擴張性。所以,法國啟蒙思想家孟德斯鳩早就告訴人們:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗?！盵5]154阿克頓勛爵更是斷言:“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。”[6]154既然權力具有如此大的擴張性,就必須對其進行監督和制約,以防對權力妄為、滋生腐敗。

2　難以監督的一把手:權力妄為的場景及其癥結

上述討論表明,一方面源于權力的起源及其演進過程,對可能肆意妄為的權力進行監督是事所必至、理所當然,但是另一方面,源于權力的擴張性,對權力的監督又絕非易事。一把手是分析這一難題的“取景框”,從中可以發現權力監督的重重障礙。一系列案例表明,一把手腐敗的崗位要害化、貪腐巨額化、過程持續化、動機復雜化的特征日漸明顯。這從側面反映出一把手監督難是一個不爭的事實。一把手監督難,難在何處?總體上看,四大因素影響對一把手的監督。

2.1　權力高度集中且權責不對稱,是一把手監督的最大障礙

權力自產生伊始,其內涵“邊界”的設定就不是一個簡單的數學問題,導致大多數情況下,權力的邊界難以完全理清,權力集中的情況難以杜絕。早在改革開放初期,鄧小平就尖銳地指出,不適當、不加分析地把一切權力集中于黨委,黨委的權力又往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記。黨的一元化領導,往往因此變成個人領導。這一問題在一些地方至今依然存在。

對于部分一把手而言,可謂大權獨攬:既有提名權、表決權,也有否決權、執行權,集教練、發令、裁判等角色于一身。長此以往,“絕對的權力會導致絕對的腐敗”自然成為現實。

現代政治學理論表明,權力與責任是相對應的。作為一把手,應該對其權力負有責任,但是,當前對一把手賦權較多,而強調其擔責的較少。一些重大事項決策失誤、失職瀆職,很難對一把手追究責任。即使追責,一把手也很少受處分或者處分很輕,沒有形成強有力的震懾。正是有權無責的不對等情況,使部分一把手在用權過程中有恃無恐。在重大問題的決策上,所謂的集體領導、分工負責、相互協作大多流于形式。近年來查處的一把手賣官鬻爵、侵吞國家資產、利用重大工程項目審批權謀取私利的例子就是明證。可以說,權責脫節為一把手腐敗提供了土壤。從深層次看,這種情況源于一把手職位與職責的游離?！坝捎跈嗔λ袡嗯c使用權的分離,使權力的來源由人民委托逐步演變為上級授權,而官員們多懂得權力的勢利法則:權力只限于向事實上的權力來源負責,而不懈于向‘抽象的人民主權的神壇獻祭’,當職位一旦被某些官員當成商品或投資的目標時,權力的來源就是資本,權力運作根本服從的就是職位投資帶來的剩余價值。”[7]

2.2　監督制度欠缺、鏈條斷裂、執行脆弱,讓部分一把手常常游離于監督之外

新時期以來,監督制度體系建設一直深受重視,但是,監督制度的“量”與“質”不協調、不匹配的情況也是一個不爭的事實。這種情況使很多一把手長期游離于有效監督之外。

其一,監督內容不明確。《黨內監督條例》雖然規定了監督的內容,但過于籠統,特別是對一把手的監督內容模糊。比如,該監督什么,缺乏明確具體的規定。不同崗位的一把手擁有哪些權力,權力運行必須經過哪些程序、環節、步驟,哪些該監督等都界定不清,繼而導致監督工作無從展開、抓不住重點。其二,監督鏈條斷裂。目前,對一把手的監督主要集中在懲治性的事后監督,而預防性的事前事中監督比較薄弱。監督鏈條斷裂使大部分監督工作是忙于“救火”,而不是治病救人。與此同時,對一把手監督還存在“真空地帶”:大多注重廉潔監督,而交往、生活、學習、修養、黨性等方面的監督較為缺乏。其三,監督體系運行不暢。雖然當前著力構建了上級監督、同級監督、下級監督和群眾監督的監督體系,但運行并不順暢。首先是“上級監督太遠”:上級領導由于自身工作繁忙和時空距離等因素的制約,基本上很少對下級一把手進行監督。其次是“同級監督太軟”:“失去監督的權力,必然走向腐敗?！痹俅问恰跋录壉O督太難”:一些作風比較霸道的一把手容不下別人的監督。在這種情況下,要下級對其展開監督太難。最后是“群眾監督太弱”:由于對一把手監督的政策法規了解不夠,再加上一把手的活動公開性和決策透明度不夠,使群眾不知情而無從監督。其四,監督力量分散。目前的權力監督體系包含有人大權力機關、黨政機關、紀檢監察機關、審計機關、民主黨派、新聞媒體等監督力量,但是并未形成合力。

2.3　干部選拔任用不規范并與教育管理脫節,常使部分一把手帶病上崗

從實踐來看,現行的干部任免制度,實際上是讓上級一把手對下級一把手的選拔任免享有直接和決定性的話語權,有一定合理性,但這在無形之中使一些權力觀發生扭曲的一把手錯誤地認為,其掌握的權力不是黨和人民賦予的,而是上級甚至可以說是一把手個人給的。因此,工作中只對上級一把手負責而不對人民負責,只想獲得上級的認可。很多案件表明,大多數一把手的買官賣官行為就是在這種背景下產生的。從表面上看,部分一把手的選拔任免與既定程序并無出入,但實際上都處于部分上級一把手的控制和運作之中,只不過它掩蓋在暗箱之中。

滯后的一把手教育管理機制也是難以實施有效監督的重要影響因素。這表現在兩個方面:一方面,當前的干部教育管理機制主要是以“人性善”為出發點,過多地寄希望于個人素質,但實際上人性也存在弱點,單純依靠自律的干部教育思路并不能有效實施監督。另一方面,當前的干部選拔任用機制普遍存在重選拔輕管理、重使用輕教育的問題。這種情況在客觀上使很多一把手長期處于帶病上崗的不正常狀態。當前,頗受詬病的帶病提拔與此不無關系。正是因為一些上級一把手只看重業績,不注重思想,使很多干部在“能力強”的光環下走上領導崗位,而一旦步入領導崗位,最終又會因為思想品德問題被問責。

2.4　黨內民主生活缺乏活力,難以發揮黨內監督效力

健康有序、充滿活力的黨內民主生活,是強化一把手監督、遏制腐敗的有效途徑,但是,調研發現,當前有些地方的黨內民主生活處于畸形狀態,難以發揮黨內監督效用。這集中表現在三個方面:其一,意識淡化。很多一把手對黨內民主生活會的認識弱化,以致出現民主生活的“雙無”現象,即時間無保證,會議無主題。其二,形式老化。不少一把手在主持民主生活會的過程中仍采取老三段式的會議形式。先說明會議的主要目的,然后由一個人照本宣科地讀文件,再由參會人員圍繞文件談談個人體會或意見。很顯然,這種方式不可能真正進行思想交鋒。原本試圖通過民主生活會以發現問題、解決問題進而自我完善、自我提高的目的根本達不到。其三,功能退化。高質量的黨內民主生活會,會分析黨員尤其是一把手的思想動態,查找一些問題,切實加強對一把手的有效監督。但是,當前的一些黨內民主生活會大多是說問題避重就輕、大同小異,甚至有人反其道而行之。

3　一把手監督的四維策略:構建權力監督的立體網絡

一把手監督是一個現實難題。歷史和現實經驗表明,單純依靠某一個因素,很難以發揮監督效力,而必須探尋構建“權力、權利、法治和道德”四維要素合力而成的立體監督網絡。

3.1　以權力監督權力,打造科學規范的權力架構

“有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”,孟德斯鳩的論斷讓人們對權力監督和制約形成了清晰認知。但實際上,他給人們的最大啟發是,防止權力濫用最有效的辦法就是用權力監督和約束權力。以權力監督權力的核心在于在:讓不同的權力之間形成相互監督和制約的關系。相互監督的權力之所以能防止權力異化、遏制腐敗,是因為,一方面受到監督的權力能時刻檢討自己的行為是否越界,另一方面能彼此牽制、相互制約,從而大大提高違規妄為的成本。

一段時間,人們以為權力監督權力僅存在西方國家,尤其是洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等思想家創設的分權制衡原則,讓人們更加堅信唯有將西方國家的權力分割思想全盤照抄,才能使不同部分的權力相互監督、相互制約。實際上,情況并非如此。中國自古以來就在權力設置時意識到權力監督的重要性。如秦朝設三公九卿:丞相掌行政,太尉掌軍事,御史掌監察,御史負責對自中央至地方的所有官員的行為進行監察、彈劾。但是,御史不是獨處監察之外的,他們也要受到監督。朝廷百官之間的相互監督,可以有效防止發生蒙蔽圣聽、擅權專斷的行為。這說明,在中國的政治生活中,一直都存在以權力監督權力的實踐,討論權力相互監督未必言必稱西方。

對于當前的權力監督而言,重點舉措首先必須放在科學設置權力結構上?；诖?科學定權、合理分權、規范用權是關鍵。所謂科學定權就是要制定一把手的權力清單,明確權力內容、權力邊界、權力行使方式和相對應的責任,特別是要明確一把手在人財物及重大事項決策中的權力和責任。分權是權力監督和制約的最有效辦法。可以通過建立一把手不直接分管人財物、工程建設、政府采購、產權交易等重大工作的制度,嘗試構建“副職分管、正職監管、集體領導、民主用權”的權力制衡機制。定權、分權不是根本,最終目的在于引導一把手能規范用權。因而,在權力架構的過程中還應規范用權。比如創新民主決策機制,制定重大事項決策程序細則,推行專家咨詢,群眾民主評議、陽光曬權、會議票決等機制,防治化解一把手獨斷專權的困境,從而真正做到權力行使規范化、職權自由裁量標準化、權責運行明晰化。

3.2　以權利監督權力,鍛造良好的社會支持系統

如前所述,權力的產生源于權利的讓渡。因比,二者之間存在一種“委托一代理”的關系。按照其本來的邏輯理路,委托人要對代理人的權力行使過程進行監督和督促,以符合委托人的根本意愿。但是在實踐中,委托人與代理人的目標利益未必一致,因而,很多情況下委托人會違背代理人的意愿,進而在公共利益與私人利益發生矛盾和沖突時傾向于謀取私人利益。基于此,有必要保障委托人的權利來加強對代理人的監督。

以權利監督一把手的權力,首先,需要承認公民有監督的權利。比如,選舉權、言論自由權、參與權,對權力行使者濫用權力等不當行為的舉報、檢舉和控告權以及在遭受公權侵害時獲得救濟的權利。誠如恩格斯在總結巴黎公社經驗時所言,防止公仆蛻變“主人”的有效方法就是,讓人民掌握罷免權,可以“隨時撤換那些不稱職的公社委員”[8]335。其次,需要營造合適的社會環境。在討論一把手監督議題時,切不可忽略營造良好的社會環境。香港的經驗表明,有效支持權力廉潔運行的社會環境,其核心在于公眾的意識和行動。因此,要加強對公眾的廉潔教育,讓公眾樹立廉潔的社會價值觀,主動遠離“找熟人、走關系”的行動法則。基于此,可以嘗試從幼兒園或小學開始,通過形式多樣的宣傳、教育、海報、講座等形式向人們傳遞、灌輸“監督權力既是權利也是責任”的價值理念,有效降低公眾對腐敗的容忍度,建立社會廉潔價值觀,打造健康的社會支持系統。同時,還要激發和保護公眾的監督熱情,創造一種勇于監督、監督光榮的良好氛圍,推動監督工作向健康方向發展。

3.3　以制度監督權力,讓制度的籠子發揮積極效能

新制度主義將行動者比喻成理性的經濟人——在參與行動時都會追求個人利益最大化。對于政治生活中的權力執掌者而言,也是如此。為減少行動成本、擴大個人收益,他可能會逃脫權力的監督進而肆意妄為。對于這種情況如何解決?制度建設是良途。諾斯告訴人們,制度是人們發明的用以減少行為不確定性的規范。實踐表明,制度帶有根本性、長期性、穩定性和決定性。從這個意義上講,加強制度建設更為重要。

基于此,理應繼續深化紀檢體制改革,割斷監督者與被監督者的人財物聯系和利害關系,弱化被異化的一把手對紀檢部門的“監控權”,強化紀委監督權的獨立性和權威性,以真正發揮“異體監督”的效能。還可以按照“有控制的分權”原則,由上而下地授權紀委對下級一把手進行監督和制約,以解決上級監督太遠、同級監督太軟的問題,推動實現監督過程“看得見、管得著”。在有條件的地方,還可嘗試推動部門內設紀檢機構改革,將部門內設紀檢機構改為上級紀檢機關的派駐機構,保證能夠獨立高效地行使監督職權。同時,還應推動巡視向基層延伸,確保省級巡視對地市甚至縣一級一把手“直管式”覆蓋,將省級權威延伸到基層一線,并且進一步突出一把手這個巡視監督的重中之重。群眾路線是黨的生命線,也是開展權力監督的有力武器。因而,還應建立健全黨組織、權力監督機構與群眾溝通機制,強化群眾路線這一黨與群眾之間互通信息的有效渠道,以此形成社情民意直接反饋鏈條,切實由群眾行使對黨員尤其是一把手的監督權,使監督能“一竿子插到底”。形成監督合力也是重點。為此,應加強對各種監督力量的組織協調,建立完善監督聯席會議和日常聯動機制,打通組織、紀檢、監察、審計等部門的監督通道,增強監督整體效能。

3.4　以道德監督權力,引導一把手主動約束權力

亞里士多德告誡:“在主奴關系的統治之外,另有一類自由人對自由人之間的統治。這類治理的方式就是我們所謂城邦政治家的治理體系(憲政):在這類體系中,統治者就須先行研習受命和服從的品德?！盵9]124實際上就是要主政者具備明哲、節制、正義、勇毅等多重品德。與其他策略相比,以道德監督權力的最大優勢在于強調發揮主政者的內因作用和事先預防,以柔性的力量馴化剛性的權力。當前一些一把手濫權妄為,從深層次上講,是其理想信念和黨性修養支配的人生觀、價值觀、權力觀發生了扭曲,繼而喪失了理想信仰、丟失了黨性修養。曾經牢牢守住的理想信仰、黨性修養在物欲橫流和金錢美色的引誘下逐漸消退,很難從思想深處思考“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題,意識不到手中掌握的權力是人民賦予的。

從這個角度講,德化的重要性不可忽視,思想教育永遠不能荒廢。要根據新情況新問題新變化,改進教育方式方法,有針對性地開展“靶向教育”,筑牢一把手拒腐防變的思想道德防線,增強思想自覺。要以一把手為重點,設置主題鮮明、形式多樣的學習教育活動,幫助其繼續鞏固正確的世界觀、人生觀、價值觀。同時,還要創新教育培訓的平臺,根據一把手發生腐敗的思想根源和心理特點,正面榜樣引導,反面典型警示,著力構筑全新的教育載體以提高教育的震撼力和說服力,特別要努力拓展思想教育的途徑,在強化理想信念的同時,積極倡導干事創業的榮譽,樹立正確的事業觀、工作觀、政績觀,提高依法履職的幸福感,實現組織要求和個人追求的統一。

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