生態補償機制下的林業財政政策研究

摘 要：文章簡述了生態補償機制的內涵和國外生態補償機制，分析了我國在生態補償機制下相關林業財政策與實踐，提出建立林業財政政策保障機制的建議。

關鍵詞：生態補償機制 內涵 林業財政政策 建議

中圖分類號：F812.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）10-077-02

當今世界范圍內的可持續發展戰略的提出與實施都和林業息息相關，當今人類面臨的一系列的生態環境問題與森林資源的減少是密不可分的。除經濟效益外，森林資源的生態效益也漸漸地被人們所認知、首肯和接受。90年代以來，我國的生態環境惡化嚴重，水土流失面積達179.8萬平方公里，占國土面積的18.7%，沙漠及沙化土地面積己達168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%，且每年還以2460平方公里的速度在擴展。據統計，全國每年因為各種自然災害造成的直接經濟損失達2000億元以上，因洪澇災害減產糧食200多億公斤。生態環境惡化已成為制約我國經濟、社會發展的重要因素，而這種生態環境的惡化與森林資源的破壞緊密相關，人們必須重視森林生態環境效益的保護和建設。

在我國林業重點工程的實施中，主要是以發揮公益效能為主的生態建設工程，這意味著今后我國財政對林業尤其是生態林業的補償補償力度將會加大。由此標志我國林業正開始從無償使用森林生態效益向有償使用森林生態效益的歷史性轉變。人們對林業定位的認識、林業經營觀念、經營方式盡快適應這一轉變，從而加速推進和實現林業定位的歷史性轉變。

一、生態補償機制的內涵

生態補償是為了調整區域生態壞境保護中的環境及其經濟利益關系問題而提出的一個新概念，其內涵反映的基本要素是定位、基本性質、外延。其定位是為解決現實中特定的問題才被提出來和被范式化的，從本質上看，這些生態環境保護問題的根本目標是要恢復、維護和改善生態系統的生態服務功能。

生態補償機制是以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策，其調整的對象和政策制定的方向是為了矯正生態環境保護或破壞行為主體的環境利益及其經濟利益的分配關系。矯正后的利益關系應該是，享受因勞動付出所產生的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體也要支付費用，生態服務功能的產權代理人或恢復生態服務功能的主體應得到經濟賠償。

生態補償機制的概念比較恰當的外延主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域的、具有經濟激勵作用的、與排污收費類制度等并存的環境經濟政策。

二、國外在生態補償機制的借鑒

國際上比較通用的是“生態系統服務付費”（Payments for ecosystem services，PES），指對生態系統服務管理者或提供者補償的范圍，在世界范圍內，這些補償計劃目前都處于發展和形成階段。

在發達國家，森林資源豐富，其林業發展走政府與市場結合道路，通過政府對林業的補貼和收取生態效益補償費等辦法，解決了營造森林及保護森林經費不足的問題，使森林經營進入一種良好循環，森林覆蓋率維持高水平，有效地促進了生態環境的改善。

隨著經濟和科技的發展，林業在發達國家的國民生產總值中所占比重逐漸下降，于是相繼增加了林業投入，提高了各種補助標準以及實行稅收優惠、采取發放優惠貸款等政策，有效地把社會游資導向林業，形成比較完善的林業投入機制。在美國，在私有林地上進行新造林的人可以得到不超過費用的補助，每hm2的補助額不超過49美元，隨著通貨膨脹，補助分別提高到74美元、148美元和222美元；法國的造林貸款年息為0.25%-1.5%，借還期年限為30-50年，并對私人造林所使用的土地免征30年的地產稅，在森林資產有償和無償轉讓時，如果承擔繼續并良好經營的契約義務，可減免75%的財產轉移稅；英國對于主要用于發展林業的資金所得減稅50%。

三、我國在生態補償機制下相關林業財政政策與實踐

上世紀80年代以來，我國就針對生態補償的理論與實踐進行了許多探索和試點工作。但從目前我國的具體實踐來看，尚未建立一套完善的生態補償政策體系和生態補償機制。

（一）國家實施林業生態補償的政府手段

1.財政轉移支付制度。財政轉移支付以實現各地公共服務的均等化為主旨，以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，實行的一種財政資金或財政平衡制度。盡管生態補償不屬于當前中國財政轉移支付的重點，但仍是我國最主要的生態補償途徑，巨額的財政轉移支付資金為生態補償提供了很好的資金基礎。在政策上，我國財政部頒布的《2003年政府預算收支科目》中與生態環境保護相關的支出項目約30項，其中沙漠化防治、退耕還林、治沙貸款貼息占支出項目的三分之一；就支持力度而言，到2007年底，中央財政對西部地區的財政轉移支付達到了6000億元，天然林保護、三北防護林、退耕還林、京津風沙源治理、退耕還草等重點工程完成中央投資1207.23億元（曾培炎，2003）。地方政府為了鼓勵生態環境保護和建設也采取了財政轉移支付政策，例如2004年浙江省制定了《浙江省生態建設財政激勵機制暫行辦法》，將生態公益林補助政策、財政補貼政策作為主要激勵手段。

2.專項基金。專項基金是開展生態補償的重要形式，資金主要來自于政府的財政預算，國際和國內組織、單位、個人的捐款也是來源之一。我國林業部門建立森林生態效益補償基金，對生態保護的行為進行補貼和技術扶助。

3.生態移民政策。生態移民是為了保護一個地區的生態而進行的移民，主要包括生態脆弱區移民以及重要生態區移民兩種。我國從2000年開始真正意義的生態移民，對符合生態移民條件的遷移戶，國家給予專項補償。據不完全統計，各級政府這些年來通過多種途徑遷移安置了260萬生態移民，其中已穩定在遷入地居住的達241萬，占92.9%。endprint

（二）國家實施林業生態補償的市場手段

市場補償將環境保護效益或生態服務功能推入市場，通過市場交易的方式來實現生態保護的價值，降低生態保護的成本。由于市場的補償手段多種多樣，在我國主要包括生態稅費制度、市場交易模式和生態認證活動。

1.生態稅費。從理論上而言，生態稅費是對生態環境進行定價，利用稅費形式征收開發活動造成生態環境破壞的外部成本。其根本目的是刺激保護生態環境、減少生態破壞和環境污染的行為，而不是創造收入。生態稅費體制和財政政策結合在一起，可以從根本上改變市場信號，因而是生態補償的最有效的手段（萊斯特·R·布朗，2002）。

我國征收生態補償費是為了防止生態環境破壞行為，以經濟調節為手段，以法律為保障，主要內容是生態環境的整治與恢復，征收對象主要是從事對生態環境產生或可能產生不良影響的生產、經營、開發者。其直接效果是為生態環境建設和恢復取得了穩定的資金來源，長遠意義則是將企業資源開發和項目建設的外部成本納入其會計成本之中，這反映了政府對發展思路的引導，對于完善市場機制，實現生態經濟有重要意義。

生態補償費在實行的初期存在許多問題，例如征收標準不統一、范圍不統一、征收方式不合理、法律依據欠缺、資金的收取和使用不合理、資金沒有完全用于生態恢復和補償等。雖然如此，我國生態補償費的經驗與反映的問題對完善生態環境有較大的促進作用，為設置生態稅進行了鋪墊。

2.資源費。自然資源具有稀缺性，通過開征資源費，一方面為資源保護提供了資金支持；另一方面則通過資源價格的變化，引導了經濟發展。在我國所有的資源類法律中都強調資源有償使用原則，由各管理部門代表國家征收資源費，用于資源的勘探與調查、保護和管理等。迄今為止，資源費尚沒有明確的生態補償的含義，但是開發自然資源必然會破壞生態環境，將生態補償列入資源費的開支科目是完善生態補償機制的一個重要方向。

3.生態環境稅。生態環境稅是對開發、利用和保護生態環境與資源的單位和個人，按其對生態環境與資源的開發、利用、污染、破壞和保護程度進行征收和減免的一種稅收。我國的生態補償稅費制度有二種，一是生態補償的稅收優惠政策，包括涉及環保的增值稅、營業稅、消費稅、所得稅、城市維護建設稅；二是相關的具有生態補償性質的資源稅費制度，包括土地使用稅、耕地占用稅、資源稅和土地增值稅。目前，由于稅收規模和專業性限制，我國稅、費并行的局面可能還會長期存在。根據國際發展經驗和一般的預測，我國的生態補償費和環境資源費的最終走向將是生態環境稅。

四、建立生態補償機制下林業財政政策的保障機制

根據上述分析，我國現有生態補償下林業財政政策的長效機制還沒有建立，存在著缺陷和不足，要達到生態效益補償的目的，實現林業的可持續發展，構建合理有效的長效保障機制十分重要。

1.政策保障機制。要建立生態效益補償的長效機制，首先必須有長效機制的政策作保障，需要從生態效益補償的范圍、生態效益補償的標準、補償的立法等相關政策作保障，既做到公平、合理、有序，又能循序漸進、逐步完善。生態效益補償從本質上講是森林生態產品在不同產權主體之間的讓渡，從內容上講實際上應包括兩個方面的內容：一是對產權限制而導致的機會成本的補償，二是對生產經營生態公益林的協調各部門之間的協作，明確各自的責任和權利，使法律、法規、政策得到有效、系統的實施。

2.資金籌措機制。一方面要加大財政轉移支付力度，作為生態補償的財政轉移支付，可以將其視作對人們保護生態這種公益勞動報酬的支付，是對人們保護生態行為的獎勵，是對因保護生態而犧牲自身利益的補償。另一方面可利用生態補償基金，作為新的財政轉移支付資金渠道。根據森林生態商品無法進入市場實現交換的特殊性而實行森林生態效益補償，那么補償資金應該主要來源于受益方。森林生態效益作為一種特殊的公共物品，當然資金來源應該主要來源于財政資金，要把財政資金作為森林生態效益補償所需的資金最重要的來源。從其受益范圍上看，可以將其該公共產品劃分為全國性公共物品與地方性公共物品，根據財權與事權相對應的原則，財政資金應來自國家財政與地方財政兩個層面。但是，由于森林生態效益的影響較遠及地方財政收入狀況存在很大的差異，因此，國家財政應當在生態效益補償所需資金中占居主導地位。

3.探索并建立“造血型”生態補償機制。建立“造血型”的生態補償機制是對現有生態補償機制的完善和補充。建立“造血型”生態補償機制的關鍵是為提供生態屏障的欠發達地區構筑一個發展平臺和空間，為其提供發展機會，激活其發展潛力，從而調動全社會參與生態建設的積極性，走生產發展、生活富裕和生態良好的文明發展道路。因此，可以制定相應的政策法規和保障措施，允許源頭保護區和生態脆弱區招商引資和異地發展，調整經濟產業結構，促進經濟發展，并以發展所取得的利稅返回，支持這些地區的生態保護和建設工作。而且還可以通過技術援助等方式，雖然不直接投入資金，通過技術的提高，從而提高當地居民的謀生手段，達到改善生活的目的。這將有利于調動生態保護重點地區發展經濟的積極性，增加財政收入，形成生態保護和建設投入自我積累、自我發展的“造血”機制；“通過發展促保護，通過保護促發展”，實現經濟效益和生態效益的“雙贏”。

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（作者單位：太原科技大學 山西太原 030024；王芳，太原科技大學本科生，研究方向：產業經濟）（責編：李雪）endprint