參政黨在協商民主中的作用和制度建設探析

(大連理工大學馬克思主義學院,遼寧大連 116024)

黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規律,提出了健全社會主義協商民主制度的戰略部署,將社會主義協商民主建設作為全面深化改革時期政治體制改革的重要內容,其戰略地位得到極大提升。參政黨是中國政黨制度的重要組成部分,也是社會主義協商民主的重要參與者與建設者,在協商民主中發揮著不可替代的特殊作用,參政黨參與協商民主的制度建設水平,直接影響著社會主義協商民主制度的建設和發展。

1 參政黨在協商民主中的特殊功能及優勢

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式,彌補了選舉民主制度的不足與缺陷,為公民提供了政治參與、利益訴求、民意表達的制度平臺,通過巨大的包容力涵蓋了廣泛的參與主體,對完善社會主義民主政治,實現政府決策民主化、科學化,對于實現中華民族偉大復興具有劃時代的歷史意義。參政黨作為社會主義協商民主的重要主體,在協商民主中發揮著積極作用。

1.1 在利益表達與社會整合中反映社情民意,促進多元共治

參政黨具備反映整合多元利益訴求的自身能力優勢。社會階層和利益群體的分化呼吁更加有效而廣泛的民主參與,中國政黨制度的內在多元組織結構需同社會階層多元化相適應,參政黨代表多元利益群體的價值觀念,以自身組織優勢吸納整合社會各個方面的不同意見,合理反映維護群體的利益要求,體現了較強的政治把握能力和組織領導能力。參政黨成員分布在社會主義建設領域的各行各業,聚集了一批科教文衛及工商界人士,具有較高的組織化、專業化程度,可以從專業角度對重大問題提出針對性意見,發揮其智力優勢。此外,在長期實踐中參政黨積累了豐富的協商和調研經驗,其成員通過理論學習與實踐,大都具備較強的調研和協商能力,為參政黨在協商民主中發揮作用進一步奠定了自身的能力優勢。

參政黨參與協商民主有利于進一步整合社情民意。首先,在協商民主中擔任國家與社會某些利益群體的關系協調者。參政黨吸納來自各階層的訴求與意見,形成專業性、針對性較強的提案與建議,通過反復磋商與討論實現不同利益訴求之間的平衡與整合,達成既符合中國特色社會主義建設總體目標、又滿足社會多樣化需求的廣泛共識,形成系統的政策性建議,能夠有效解決各種利益矛盾,將群體訴求同貫徹黨和政府的指示精神良好地融合在一起。其次,參政黨在多元治理過程中擔任民聲的傳導加工者。參政黨通過履行職能,對事關社會發展與人民利益的重大問題進行調研,把人民生活水平的提升同全面深化改革相結合,整合參政黨所聯系的群體成員的利益訴求,把分散的個人意見轉變為有組織的集中的民主參與,較為容易獲得國家政權體系的認可,既保證了公民政治參與的有序性,又提升了公民訴求的合理性,既降低了政治參與失控導致政治動亂的風險,又調動了參政黨所聯系的社會群體的參政積極性,促進了治理主體多元化環境下不同黨派界別與社會群眾的協商治理。

1.2 在決策制定中建言獻策,有利于實現決策科學化

參政黨具備建言獻策的政治影響力優勢。黨的十八大提出將政治協商納入決策程序,參政黨成員在政府、人大、政協中占有一定比例,參與影響國家政權的立法、司法與行政過程,在決策過程中展現出一定的政治影響力,如第十二屆全國政協代表共2 237人,非中共委員不少于60%,民主黨派界別代表共379人,占總數的17%左右。“截至2013年年底,全國擔任縣處級以上領導職務的黨外干部有3.5萬人,31個省(自治區、直轄市)人大、政府、政協2013年換屆時,204名黨外人士當選省級人大常委會副主任、政府副省長(副主席、副市長)、政協副主席,38名黨外人士擔任省(自治區、直轄市)政府工作部門正職。”[1]參政黨參與協商的政治層次較高,以組織形式及個體成員形式通過政府、政協、人大等平臺參與國家和政府決策。人民政協由中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士共同創立,“是各黨派的協商機關,是黨派性的機關”[2]385,人民政協的民主性是與其黨派性結合在一起的。除了在人民政協中進行的政治協商外,參政黨還具有同執政黨直接進行政黨協商的政治地位優勢。2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》“對政黨協商的形式、程序和制度作了明確規范,對加強政黨協商保障機制建設提出了具體要求”[3],從而進一步提升了參政黨在中國特色協商民主制度中的政治影響力。

參政黨參與協商民主有利于進一步實現決策科學民主化。參政黨在國家政治生活中反映和代表他們所聯系的階層和群體的利益訴求,在堅持黨和國家大政方針基礎上,從社會公平角度顧及各方利益,形成一致性與多樣性相統一的公共政策,促進了決策民主化。參政黨在人才隊伍上聚集了眾多的知識分子與行業精英,他們特有的社會責任感與憂患意識使得參政黨在履職過程中從群眾的利益出發,關注社會熱點難點問題,為政府出謀劃策,各民主黨派的專家學者以及在政府任職的參政黨成員,精通本行業的特點,對問題有深入的分析和理性的認識,提出的對策創新性、可操作性較強,有利于促進決策科學化。十八大以來,“中共中央召開黨外人士協商會、座談會和情況通報會57次,各民主黨派圍繞經濟社會發展和國計民生的重大問題,以‘直通車’形式向中共中央、國務院上報意見、建議265件,其中223件得到中央領導的批示,無黨派人士提交調研報告、意見建議200余件,許多建議被列入重要議程并予研究采納”[4]。參政黨共成立70余個專門委員會,凝智聚力打造參政議政的“智庫”,為黨和國家的發展建設建言獻策,體現了較強的參政議政能力。

1.3 在政策執行中發揮民主監督職能,促進合作治理

參政黨肩負監督執政黨的責任。民主監督是中國特色社會主義政治制度的一大優勢,在團結合作的新型政黨關系中,參政黨接受中國共產黨的領導,與之合作而不爭斗,互相監督而不反對。參政黨對中國共產黨的監督以中國政黨制度為依托,以支持和幫助中國共產黨更好地執政和加強黨的建設為主要目的,以民主協商與合作共事為主要監督形式。參政黨民主監督融入了協商民主的制度化要素,規范了民主監督的程序與內容,提升了民主監督的制度化效能。參政黨對共產黨的民主監督是一種異體的政治監督,其民主監督平臺高,監督內容廣,監督形式活,具有不可替代的黨際監督效應。

參政黨參與協商民主有利于進一步發揮民主監督職能,優化執政黨的領導方式。參政黨不僅通過政治協商整合利益訴求,而且通過民主協商、調研視察、提案督察等形式,對政府、法院、檢察院工作進行監督,對政策的執行情況進行監督,推動政策執行情況的修正與完善,使協商民主的實效性得以保證。同時,參政黨通過監督公權力,提升了權力運作的公開透明度,有效抵制了官僚主義以及各種消極腐敗現象,有利于執政黨和國家進一步轉變執政方式和領導方式,由自上而下的“單線模式”轉變為多黨派參與的“合作治理”,推動“民主參與、多元治理”的社會治理體系的發展與完善,可見,參政黨參與協商不僅體現了中國協商民主的廣泛包容性,也彰顯了中國政黨制度下參政黨參與協商的巨大建設性與合作性。

2 參政黨參與協商民主的制度保障

中國協商民主根植于中華民族深厚的社會歷史文化傳統之中,在中國革命、建設和改革的實踐中發展壯大,民主黨派一直是社會主義協商民主的重要參與者與建設者,就協商民主運行與成長軌跡來看,參政黨參與協商民主的制度保障是推動參政黨在協商民主中的效能進一步發揮的重要著力點。

2.1 中國政黨制度為參政黨發揮協商效能提供制度資源

首先,中國政黨制度為參政黨參與協商民主提供法律保障和政策支撐。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是被我國憲法確定的一項基本政治制度,把參政黨的政治地位以法律的形式固定下來。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》將政黨協商放在協商渠道的首位,進一步從國家政治體制的角度強調參政黨在協商民主中的意義。2015年中共中央頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》,進一步明確了民主黨派的性質是中國特色社會主義參政黨,將民主黨派的基本職能擴展為參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商,并對民主黨派履行職能的內容、形式和程序等作了進一步規范,為民主黨派履行職能、發揮作用提供了制度保障。這表明中國共產黨充分尊重民主黨派在憲法和法律規定范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位,有利于民主黨派充分利用自身優勢平等地參與協商。

其次,中國政黨制度為參政黨參與協商民主釋放強大的政治制度功能。民主黨派的政治地位是中國特色社會主義參政黨,這一地位將參政黨職能活動嵌入國家政治生活中,并通過協商民主制度固化參政黨同國家政權的關系,既體現了執政黨與參政黨的新型政黨關系,又體現了中國參政黨的特色優勢:中國參政黨不同于西方國家在野黨,西方國家在野黨為了謀求議會席位和進入政權而不斷攻擊、排斥、爭斗。參政黨本身已經參加到國家政權中來,體現在參政黨的“一個參加、三個參與”上,即參加國家政權、參與國家大政方針和國家領導人選的協商,參與國家事務的管理,參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》進一步將參政基本點明確為參政的主要內容,并對參政黨成員在權力機關、行政機關和司法機關的任職做了明確規定,為民主黨派參加國家政權、參與國家重大方針政策、法律法規的制定和執行提供了法規保障,從政治制度上賦予民主黨派更多的參政議政權力,規定了參政黨參加各種協商活動的主要內容:在政治協商層面,參政黨通過兩大渠道參與政治協商,一是中國共產黨與參政黨組織進行直接協商的政黨協商活動;二是參政黨以組織形式及其成員的政協委員身份通過人民政協參加各類協商議政活動;在其他協商層面,參政黨還指導幫助其成員參加其他層面的協商活動,如參政黨成員以人大代表身份參加人大立法協商,以政府工作人員身份參加政府決策協商,以參政黨成員的身份參加特邀機構的協商監督活動,參加參政黨成員所在單位中共黨委組織的協商座談活動,參加參政黨成員所在基層社區的協商議事活動。社會主義協商民主已經廣泛滲透到國家政治社會生活中,呈現廣泛、多層、制度化特點,并且不斷豐富和發展,這也為參政黨參與協商民主提供了廣泛的制度平臺。

2.2 中國協商民主為參政黨參與協商提供基本制度平臺

首先,中國協商民主強化了參政黨的社會主義方向。參政黨通過社會主義協商民主制度同中國共產黨進行廣泛協商,并在政治方向與原則、國家大政方針上接受中國共產黨的領導,協商民主制度與實踐將進一步強化參政黨的社會責任感和歷史使命感,保證參政黨可以以國家主人翁的立場為中國特色社會主義事業凝聚力量、貢獻智慧,這體現了參政黨性質與職能同社會主義協商民主之間的內在契合性。社會主義協商民主為其充分參政議政提供制度化參與平臺,同時參政黨是獨立的政黨組織,具有自身的政治綱領,獨立的組織體系和黨內治理能力,這種契合性和獨立性保障了參政黨能夠在協商民主制度中充分發揮參政議政作用。

其次,中國協商民主為參政黨參與協商提供了具體的制度載體。第一,參政黨組織及其成員能夠在各個領域發揮職能得益于各個領域不同的協商制度的保障,它規范著各協商主體之間基本的關系,保障協商民主在不同領域、不同層次展開,例如在政治協商領域的黨派工作體制、人民政協工作體制等,這些制度明確了參政黨在協商民主中的基本活動原則。第二,要使參政黨在協商民主中進一步發揮效能,也同樣需要推動協商民主運行的相關機制的協同配合,如人民政協中的視察機制、社情民意表達機制、調研機制,社會協商中的聽證機制、走訪機制、懇談機制等,政府決策協商中的會議商談機制、局域論壇機制等,它們為參政黨在協商民主中傳遞真實可靠的信息來源和社情民意,提高協商效能。第三,黨的十八大以來,社會主義協商民主各個層面協商的具體程序不斷明確,推動參政黨參與協商的過程更加規范、有序,協商成果具有合法性。協商民主的關鍵在于程序的公開、公正與規范,協商民主的制度化、程序化為參政黨履行職能、發揮作用起到了至關重要的制度依托作用。

2.3 參政黨制度建設為參政黨協商能力提升提供動力保障

參政黨制度系統以參政黨章程為核心和主干,包括參政黨組織制度、領導決策制度、工作運行制度、選舉制度等。制度建設的質量和水平如何,直接影響著參政黨參與協商民主的質量和水平如何,由此在一定程度上影響和制約著中國特色協商民主制度優越性的發揮,從而影響國內社會和國際社會對這一制度的理解和認同。所以,參政黨制度建設的核心目標是提高協商能力,促進參政黨進一步發揮協商效能。首先,參政黨制度建設是參政黨根本性、長期性、保障性的建設。參政黨作為社會主義協商民主的重要參與主體,必須將自身行為通過制度加以規范,使之有制度的根據,只有如此,參政黨的參政行為才有章可循,才不會因人的因素而輕易發生改變,也才能持久穩定地發揮作用。其次,參政黨制度建設是參政黨增強內驅力、凝聚力、生命力的保障。參政黨制度是參政黨存在與發展的前提條件,更是參政黨發揮職能的制度保障,為切實履行職能、充分發揮作用,參政黨需要不斷加強包括制度建設在內的自身建設。廣大干部和黨員通過遵循參政黨一系列制度和規則參與黨內生活,實現政治參與,從而在制度規范下,獲得從事政治活動的切身體驗和實踐經驗,對于提高廣大成員的政治素質,特別是提高有序政治參與的能力,發揮了良好的作用。再次,參政黨制度建設是建設適應新世紀要求的參政黨的迫切需要。通過參政黨制度建設,把民主黨派在各項工作和黨內生活中的做法和經驗提升為全體成員所認同、所遵守的運行規則和程序,讓參政黨成員按照制度和規則參與參政黨的工作和黨內生活,從而調動各級組織和廣大黨員的積極性和主動性。

3 推進協商民主向廣泛、多層、制度化方向發展,充分發揮參政黨的作用

參政黨參與協商民主的制度保障是否完善直接關系到參政黨在協商民主中的功能發揮得如何。推進協商民主的廣泛、多層、制度化發展,推動參政黨制度建設將進一步激發參政黨在協商民主中的效能。

3.1 不斷提高協商民主制度化、規范化、程序化水平

推進協商民主發展的關鍵是將協商民主制度化、規范化和程序化。協商民主制度化提升了參政黨服務國家、服務社會的政治效能,保障其通過參政方式為社會群體解決實際問題,為社會發展貢獻力量。

首先,加強參政黨參與協商民主的制度化建設。將協商民主制度建設納入國家民主政治建設的總體布局加以推進,要進一步完善以憲法和政協章程為核心的協商民主規章制度建設。進一步推進參政黨參與協商程序的制度化,根據協商過程的具體步驟健全其制度保障,建立協商準入制度、協商議題確定制度、調研視察制度;利用新媒體技術建立健全協商知情通報制度,準時將民意向參政黨各級領導通報,使其及時了解國家與社會動態,保障參政黨在民主協商環節中的平等參與地位;規范協商結果的整理報送程序,并健全協商反饋機制,對于已經達成共識形成政策的協商成果應及時向參政黨通報政策的執行情況,各協商參與者可在政府落實政策的過程中繼續提出建議與質疑。

其次,加強參政黨同執政黨、政府機關、司法機關、立法機關的聯系,鼓勵不同協商主體間的協同合作。加強中國共產黨對參政黨參與協商民主的領導,“正因為有了中國共產黨的領導,才能保證各民主黨派的參政黨地位,滿足他們及其所聯系社會成員的利益”[5],從而提升參政黨在協商民主中的協商效能。一方面,調動各級參政黨組織的參政積極性,各級黨委要規范年度協商計劃的制定,并將其列入黨委年度工作要點。視情邀請民主黨派成員列席黨委和政府有關會議,參加專項調研和檢查督導工作。各級政府成立政務咨詢委員會,積極開展黨外人士意見座談會,邀請最高法院、最高檢查院和國務院相關部委的負責人參加會議,提升政府相關部門同民主黨派的對話頻率,深化協商共識。鼓勵民主黨派建立健全各專業委員會,組織協商參與者對提案與協商意見進行梳理、歸并,并與政府相關交辦、督辦部門建立常態聯系,督促提案的及時辦理。另一方面,擴大參政黨成員參政空間,推進參政黨政治安排工作。保證參政黨成員在全國人大代表及其常委會委員、全國政協及常委、國務院及其有關部委和縣以上地方政府領導成員、公檢法監察審判機關組織領導成員中占有一定的比例,掌握好選拔黨外領導干部的標準,健全政府參事選拔培養機制,拓展參政黨政治參與空間,提升參政黨的政治參與成效。

3.2 完善參政黨自身建設,增強參政黨協商能力

《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》首次將“解決自身問題能力”正式納入參政黨民主黨派能力建設的主要內容,同時也為進一步發揮參政黨在協商民主中的功能作用提出了更高要求。參政黨亟需增強解決自身問題能力來全面促進參政黨建設,在國家治理體系中能夠更好地發揮輔助中國共產黨、服務社會的政黨功能。

首先,加強參政黨組織的理論建設與學習制度。貫徹學習近期黨中央一系列重要會議精神與“四個全面”戰略部署的目標任務和工作安排,深刻把握中國國情,強化主流輿論陣地,努力樹立中國特色協商民主的理論優勢與國際話語權。通過組織新老成員定期學習、幫扶教育,提升參政黨成員的組織歸屬感和歷史使命感。其次,規范成員組織發展制度,把好“進口關”重任。在組織發展中各參政黨要保持自己的特色優勢,將組織發展機制與后備干部隊伍培養機制相結合,根據社會結構的變化吸納新階層精英人士,增強參政黨的組織代表性,將政治素質好、代表性強、有發展潛力的人充實到后備干部隊伍中來。選拔參政黨中的專家學者和政府職能部門、科研院所的專家共同參與到協商議政工作中,為參政黨參與協商民主提供組織保障。再次,建立健全一整套人才隊伍建設制度。健全組織成員教育管理與溝通聯絡制度、干部培訓與團隊培育制度,提升參政黨的黨內治理能力,定期組織參政黨干部到各級社會主義學院培訓及到各省市考察學習,增加參政黨干部掛職鍛煉基地,選派更多的參政黨干部掛職鍛煉。通過組織內的吸納培養、考察選拔,黨派間的交流學習、協商鍛煉等機制,努力鍛造一支精通專業業務、熟練調研提案、擅長參政議政的參政黨隊伍。

3.3 拓寬參政黨協商平臺和渠道,充分發揮參政黨成員的引領作用

“渠道是制度運行的重要機制,也是活動開展的平臺。”[6]進一步拓寬參政黨參與協商的渠道,優化參政黨所聯系的社會群體治理空間,將進一步調動其參政議政的積極性、主動性和創造性。

將參政黨基層黨組織建設與基層協商民主制度建設相結合,大力推進如懇談會、社區議事會、行業議事會等協商制度建設,健全參政黨參與基層協商民主邀請制度。邀請相關界別參政黨成員參與基層協商對話,開展行情熱點協商會議,旨在解決基層某一領域的難點問題。視情邀請群眾代表參加相關協商調研活動,探索建立民主黨派成員信息公開制度,提高同人民大眾的交流密度與深度。健全參政黨聯絡委員會工作機制,建立參政黨成員進社區制度,推動民主黨派成員下基層考察調研,建立自上而下、自下而上、多層互動的有機溝通協調機制。其次,利用新媒體技術,大力開展網絡協商。網絡和數字技術裂變式發展“使得人人都可以成為信息的發布者和文化的傳播者”[7],網絡空間也成為社會輿情的重要聚集地。參政黨可以充分利用各類網絡平臺組織網民交流互動,通過開展網上對話、網絡論壇等議事活動,合理引導網絡輿情,維護網絡社會的進步與和諧,同時合理利用大數據信息技術,深度挖掘潛在的網絡輿情動向,提升參政黨對社情民意的掌控力,增強其提案協商的科學性。

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