國家治理視域中的邊疆與邊疆治理

(云南大學公共管理學院,云南昆明 650091)

自人類社會產生國家以來,邊疆與國家一直緊密聯系在一起。古往今來,國家的興衰存亡莫不與邊疆這一重要的政治地理空間息息相關。邊疆治理是國家治理的應有之義,有效地治理邊疆是國家存續和發展的內在需要,因此邊疆治理能力是國家基本的治理能力,構成了國家治理能力的基本要素。尤其對中國這樣一個疆域遼闊的多民族國家而言,這種能力更是關系到國家維護領土完整、捍衛國家主權、維護和拓展自身國家利益、維護國家統一和民族團結的基本能力。

邊疆與邊疆治理研究首先須解決的問題之一是究竟應站在何種立場、視角來看待邊疆和治理邊疆。對此,不同學科背景的學者紛紛提出了各自不同的見解。這些見解,對推動中國的邊疆及邊疆治理研究發揮了重要作用。然而,長期以來中國的邊疆與邊疆治理研究存在一個不容忽視的問題:國家及國家治理視域的缺失。這種缺失,在理論上極不利于我國邊疆與邊疆治理理論的全面構建,在實踐上則更不利于當今中國邊疆治理能力的提升。在邊疆與邊疆治理問題上,政治學更加強調國家治理的視域,這一視域注重站在國家的立場來審視邊疆,重視邊疆在國家發展中的重要作用,適應國家治理的需要而不斷提升邊疆治理的能力。

1 邊疆對國家的重要性

邊疆對國家的重要性是不言而喻的。一方面,國家的疆域規模是歷史上形成的,底定邊疆的過程會推動或遲滯國家構建的歷史進程。另一方面,國家能否對邊疆實施有效的管控和治理,會影響到國家建設與治理的總體成效。具體來說,這種重要性主要體現在如下四個方面:

第一,疆域規模決定國家體量。國家是一個政治地理空間單位,疆域則是決定國家體量的基本地理因素。當今世界上的大國、強國,幾乎無一例外都擁有幅員遼闊的疆域,并能對其邊疆實施有力的統攝和有效的治理。而小國、弱國則普遍疆域狹小,或大多都無力統攝和治理邊疆。美國之所以能成為當今世界獨一無二的超級大國,與美國歷史上的西進運動及美國邊疆的拓殖和開發都是分不開的[1]1-35。而日本雖在經濟總量上位居世界第三,但疆域的狹小在很大程度上限制了其自身的國家體量而難以成為真正意義上的大國。龐大的疆域規模,意味著國家可以在一個更加宏大的場域空間內提取、利用和整合各種重要自然資源和戰略資源,并形成涵化、整合不同地域的歷史文化積淀和政治制度設計。邊疆地區往往還是軍事戰略防御的前沿,遼闊的疆域能為國家提供宏大的軍事戰略縱深。當面臨軍事挑戰或戰爭威脅時,那些擁有遼闊疆域的國家能夠在廣闊的領域范圍中謀劃軍事布局和實施攻防計劃,從而保持軍事上的戰略優勢和戰略定力。

第二,邊疆得失關乎國家利益。國家利益是一個國家賴以生存和發展的利益總合,邊疆在一定意義上也是由國家利益邊界而衍生和劃分出來的利益空間。就傳統的地理邊疆即“硬邊疆”而言,國家疆域的盈縮或得失都會對國家利益產生直接而深遠的影響。在全球化時代,國家利益時常會溢出傳統的領土疆界而向外延伸,因而國家間的利益交匯、博弈和碰撞成了當今世界國際關系的常態。全球化時代的邊疆,顯然已遠遠超出了傳統地理邊疆的范疇。不僅如此,隨著高邊疆、信息邊疆、網絡邊疆、金融邊疆、文化邊疆及利益邊疆等新形態的“軟邊疆”概念不斷出現,邊疆同國家利益的結合也越來越緊密。甚至可以說,在全球化時代,不論何種形態的邊疆,在根本上都關乎國家的生存發展利益。然而,人類賴以生存發展的地理空間和利益空間都是相對有限的。國家作為人類社會創造的治理形式及基本單位,“國家擁擠”往往會導致國家間展開不同形式的邊疆爭奪,甚至會不惜為此而訴諸武力,以求擴大自身版圖和拓展自身的利益空間。這也是人類歷史上邊疆經常成為國家間利益爭奪“主戰場”和戰爭頻發的一大原因。

第三,邊疆治理的成效影響國家的存亡興衰。國家的興衰存亡與邊疆治理的成效密不可分。對任何一個國家而言,能否在經濟、政治和文化等方面對邊疆實施有力的統合,以及對邊疆進行有效的治理,不僅關系到邊疆自身的穩定與發展,而且還會對國家產生根本性的影響。從正反兩方面看,邊疆安穩是國家走向繁榮穩定的基本前提,而邊疆的動蕩或崩塌都極可能導致國家的衰亡[2]。因此,“從一定意義上說,邊疆決定國家的未來”[2]。邊疆治理的成效直接影響著國家治理的水平。在邊疆治理卓有成效的情況下,邊疆就會對國家發展產生積極的推動作用。反之,則會對國家發展造成負面影響[2]。中國的絕大多數邊疆地區同時也是少數民族聚居的主要區域。邊疆的民族分布多元復雜,時常出現民族問題與邊疆問題的交織乃至糾纏。而在一些邊疆地區,民族問題更是成了最主要、最棘手和最復雜的邊疆問題。因此,邊疆對于中國這樣一個多民族的國家而言還有另一種不容忽視的重要性,即加強邊疆治理對增進民族團結、維護政治穩定與鞏固國家統一都起著至關重要的作用。

第四,邊疆安全與國家安全緊密相關。邊疆不僅僅是國家對外設防的地理屏障,它還是一個蘊含著豐富安全內涵的特殊地域。邊疆安全是國家安全在邊疆這一特定區域的集中體現,它是國家安全的有機組成部分。“邊疆安全問題是與國家興起俱來的重要問題”[3],它同國家及國家安全相生相伴、緊密相關。沒有邊疆的安全,就談不上國家的長治久安。然而,由于受地緣政治、歷史、文化等復雜因素的影響,邊疆往往是在安全問題上面臨挑戰最多、安全形勢上最為嚴峻的區域之一。甚至可以說,不論是在政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全,還是在信息安全、生態安全等領域,邊疆地區都是極為脆弱和敏感的地區之一。特別是隨著非傳統安全問題的大量出現,現代民族國家所面臨的邊疆安全形勢普遍變得越來越嚴峻、安全威脅也變得越來越隱秘,因此如何有效應對邊疆地區的安全威脅和安全挑戰,就成了謀劃和維護總體國家安全的應有之義。

2 邊疆治理在國家治理中的重要地位

邊疆對于國家的重要性,決定了邊疆治理在國家治理中的重要地位。國家要生存和發展,就必須對邊疆實施有效的治理,即“國家必須運用政權的力量,動員其他社會力量,運用國家和社會的資源,去解決邊疆問題”[4]。

第一,邊疆治理是國家治理的基礎。這是由領土、疆域、主權和國家利益等要素在國家生存和發展中的基礎性地位決定的。因此,國家須通過采取特殊措施和相應的制度安排來治理邊疆、底定邊疆。治國必先治邊,邊疆的治亂同國家的治亂興衰休戚相關。費孝通先生就曾有言,“在兩千多年的時間里,有一個重要的歷史現象:天下未亂邊先亂,天下已定邊未定。觀邊疆治亂興衰,可知國家統一還是分裂,國力強盛還是貧弱,民族和睦還是紛爭”[5]。

第二,邊疆治理影響國家治理全局。從邊疆治理與國家治理的關系來看,邊疆治理是國家治理的重要方面,也是國家治理的應有之義,二者之間是不容割裂的局部與全局的關系。作為國家治理的構成部分,邊疆治理往往會影響到國家治理的全局。尤其是對我國這樣一個實行單一制國家結構形式的多民族國家來說,這種影響有時甚至是決定性的。從地緣政治的角度看,邊疆治理會對國家的地緣政治形勢產生直接影響,卓有成效的邊疆治理有利于為國家治理營造良好的地緣政治環境,并確保國家的地緣政治安全。而從國家的區域治理來看,邊疆治理有利于縮小邊疆與內地的區域發展差距,進而在國家治理過程中增強邊疆地區的內聚力和向心力。

第三,邊疆治理能力本質上是一種重要的國家治理能力。在不同的國家以及同一國家的不同的歷史時期,邊疆治理的內涵、歷史任務等都是不盡相同的。但不論在任何時代,治理好邊疆本身就是一種重要的國家治理能力。任何一個國家若要有效地治理邊疆,就必須具備相應的邊疆治理能力。邊疆治理能力,實際上就是指國家綜合運用政治、經濟、文化、軍事、外交及行政管理等治理措施,將邊疆區域統合在國家這一政治地理空間之內和在國際政治體系中維護自身利益邊界的能力。邊疆治理能力在本質上是國家在政治地理空間中對內增強內聚力、對外創造地緣政治優勢及維護利益邊界的管控能力。在國家治理視域下,邊疆治理能力至少包含了邊疆治理戰略、邊疆治理的制度化水平、治邊政策的供給及邊疆治理措施的創新能力等幾個方面。就當今中國而言,邊疆治理能力同民族問題治理、區域經濟發展、地緣政治安全及利益邊疆維護等方面的能力是緊密聯系在一起的。

第四,邊疆治理能力影響國家治理能力的整體提升。國家治理能力是現代民族國家的核心競爭力之一,是真正決定國家治理水平的關鍵因素。國家治理能力的高低會受到多重因素的影響或制約。其中,一個國家的邊疆治理能力則會在很大程度上影響著國家的治理能力。不論從邊疆治理與國家治理的歷史經驗教訓,還是從當今世界主要國家的治理實踐來看,低下的邊疆治理能力,幾乎無一例外都會成為國家治理能力的“短板”,制約國家治理能力的全面提升。在中國王朝國家歷史上,開疆拓土后無力對龐大疆域進行有效治理的王朝并不在少數,一些王朝的覆滅就是由于邊疆的崩坍而引發的。縱觀當今世界的大國、強國,除擁有遼闊的疆域,關鍵就在于這些國家能對邊疆實施有效的治理,從而為國家治理創造良好的內外部環境,為國家治理能力的提升發揮重要的推動作用。

3 國家治理能力現代化與邊疆治理問題的凸顯

黨的十八屆三中全會明確提出,“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”[6]。國家治理能力現代化是執政黨運用國家權力建設現代國家的內在需要,它進一步表明國家治理能力在國家現代化進程中的重要性。“國家治理體系和治理能力現代化”這一命題的提出,就使得邊疆治理問題再一次凸顯。

第一,我們須從國家治理的視角重新認識邊疆。一個國家如何看待邊疆,以及對邊疆重要性等方面的認識,將會對邊疆的界定和邊疆治理的實踐發揮著根本性的影響[7]。而如何認識或看待邊疆,歸根結底是由國家的主流邊疆觀所決定的。當今中國的邊疆治理,不可避免地受到了歷史上形成的傳統邊疆觀的深刻影響。盡管在歷史上,傳統邊疆觀對中國的邊疆治理曾經發揮了重要作用,但隨著中國發展步伐的加快和融入世界程度的加深,傳統邊疆觀的局限也日漸顯現。正如有學者指出的那樣:“對于已經處于國家發展新階段并日益融入世界的中國來說,傳統的邊疆觀不僅無法為今天的邊疆的實踐提供積極的引導作用,甚至成為了消極因素和思想桎梏,制約著適應國家發展要求的邊疆戰略的構建。”[7]在國家治理的總體戰略中,集中表現為重內地而輕邊疆,重陸疆而輕海疆,對邊疆則是重穩定而輕發展[7]。而在國家治理視域下,邊疆已不再是傳統意義上與中心區域相對的邊緣地帶,而是關系國家發展全局的重要次區域和國家須重點加以治理的區域。因此,必須探索并確立與國家治理及時代發展相適應的、超越陸地邊疆和傳統邊疆形態的新邊疆觀。

第二,我們須從國家治理的視角重新審視邊疆治理模式。邊疆治理模式是國家在邊疆治理過程中長期形成的相對穩定的制度化治理方式或經驗范式。中國的邊疆治理,很大程度上是在“陸疆”語境下來探討和展開的。中國的邊疆治理模式從價值取向來看,可分為族際主義治理模式和區域主義治理模式,前者以處理邊疆的族際關系為主,后者則以處理邊疆區域性問題為主[8]。族際主義治理模式的一大弊端,就在于“邊疆問題常常被納入到民族問題的框架進行研究和決策”[7],甚至直接將邊疆問題等同為民族問題來解決。而從邊疆治理的主體來看,則可分為以國家為主體的單一治理模式和以國家為主導的協同治理模式。前者主要以國家為主體力量,并以中央政府的有關邊疆政策作為主要的政治和社會動員手段;后者則以國家為主導,更加注重國家在邊疆治理中的統籌作用和戰略設計,以及邊疆治理中的多方協同及力量整合,同時亦鼓勵邊疆政府在邊疆治理中的體制和機制創新。除此之外,有學者還提出了(陸地)邊疆治理的軟治理和硬治理模式,并主張實現陸地邊疆“軟治理”與“硬治理”的結合[9]。總體來看,當前中國的邊疆治理模式值得我們反思,亟需進行重構和創新,確立以區域主義為取向、多種治理模式相結合的適應國家治理需要的邊疆治理模式。

第三,我們須從國家治理的視角來提升邊疆治理能力。在我國的邊疆治理中,邊疆治理能力長期以來并未得到應有的關注。邊疆治理的績效,在很大程度上是由黨和國家對邊疆的重視程度、中央政府對邊疆地區的扶持力度、邊疆地區的發展基礎以及邊疆地區政府自身的治理水平等共同決定的。在長期的邊疆治理實踐中,邊疆治理能力實際上成了黨和國家通過開展邊疆工作及民族工作來解決邊疆民族問題的基本能力,這樣的邊疆治理能力顯然不能適應現代國家治理的需要。在國家治理視域下,提升邊疆治理能力是國家治理能力現代化的客觀需要。邊疆治理能力的提升,不僅應始終維持戰略上的優勢,還應建立和健全邊疆治理的制度及機制,在治邊政策上避免出現供給不足或執行偏差。在吸收借鑒古今中外邊疆治理成功經驗的基礎上與時俱進、不斷創新,從而在國家治理過程中通過一系列的治理方式、機制和制度等來解決邊疆問題,并以此來維護邊疆穩定、推動邊疆發展和鞏固國家統一。

4 積極應對當代中國邊疆治理面臨的形勢和挑戰

當代中國的邊疆治理,是在全球化背景和現代化浪潮下展開的,在這樣的背景下,國家間的邊疆爭奪變得更加頻繁、隱密而激烈,特別是隨著國家利益的拓展或外溢,新的邊疆形態和邊疆理論應運而生(如利益邊疆及其理論)。而在現代化浪潮中,中國不僅要順應現代化的歷史趨勢并積極推進中國的國家建設和社會轉型,而且面臨著如何處理好邊疆的均衡發展、民族關系等許多問題。這就要求當代中國的邊疆治理,不僅要正視置身全球化背景和現代化浪潮所面臨的形勢,而且還要規避全球化和現代化進程中的風險和陷阱,積極應對全球化和現代化所帶來的挑戰。

第一,邊疆問題的嬗變。邊疆問題是在“邊疆”這一特定區域產生或存在的與國家的疆界、政治、經濟、軍事、國防、民族、宗教等問題密切相關的事關國家安全、國家利益、國家發展和國家地緣政治形勢的一系列問題。這些問題若長期得不到有效治理,就可能會引發邊疆危機。中國邊疆問題的產生和演變,是歷史和現實雙重變奏的結果,客觀上需要從國家治理的角度加以重視和治理。然而,在邊疆問題上國家意識和國家視域的缺失,向來是我國一些傳統邊疆問題長期未能有效解決或懸而未決的原因之一,如邊疆的民族問題就是其中的典型例子。由于我國的邊疆地區多為少數民族的主要聚居地,邊疆問題同民族問題多有交集甚至糾纏,因此邊疆問題曾被嵌套在民族問題的架構之中來加以治理,甚至一度還直接將其等同為民族問題。國家意識和國家視野的不足或缺失,久而久之極容易導致邊疆問題發生嬗變,即邊疆問題會因此而被公眾曲解、放大為“問題邊疆”,從而逐漸成為普通社會大眾的主流共識,并進而把邊疆視為民族問題頻發的根源地或國家發展的累贅,甚至被標簽化或“污名化”[10],類似認知偏差無疑會將邊疆推離國家治理的正常軌道。

第二,邊疆治理理論的遲滯。自秦統一中國起,中國歷朝歷代對邊疆的治理就形成了林林總總的以“中心—邊緣”空間觀為基礎的治邊思想,但這些思想卻終未能自成一套理論體系。其中,“守中治邊”與“守在四夷”就是中國古代大多數封建王朝治邊思想的核心[11]。直至民國初期,邊疆仍被稱為與“本部”相對的“疆部”而大行其道。在民族國家時代,邊疆治理的模式及取向相比王朝國家時代都發生了深刻變化。民族國家自身發展的內在要求,客觀上需解決邊疆在認同等諸多問題上對國家的抗拒與離散。換言之,邊疆成為了中國國家疆域不可分割的重要組成部分,國家政權與邊疆不再如前是一種政治、軍事上的戒備與牽制關系,而轉變為政治地理空間上的國家疆域與其次區域之間的關系,國家利益則成了國家與邊疆關系的核心。然而,中國民族國家建立后的邊疆治理,在理論上是長期滯后于民族國家建設發展需要及國家治理需要的,其中最突出的表現是在理論研究中重治策而輕國家戰略,甚至沒有擺脫過時的理論束縛來看待新的邊疆及其治理理論。類似的認識或態度,表面上看似乎在理論上堅守了政治上的意識形態品質,實則無異于“自縛手腳并錯失歷史提供的難得機遇”[12],到頭來卻在理論批判中變相地坐視國家利益受損。事實上,我國邊疆治理理論遲滯的后果已開始顯現,那就是在邊疆治理中那些被賦予了較高期許且國家投入大量人力、物力、財力的政策舉措要么收效有限,要么廣遭質疑或詬病。這種狀況若長期得不到扭轉,勢必會制約中國的邊疆治理戰略及治理實踐,甚至會制約國家治理能力的提升。

第三,邊疆治理的地緣政治環境更加復雜。邊疆治理在受到國家地緣政治環境影響的同時,也會對國家的地緣政治環境產生影響。近年來,中國周邊的地緣政治環境發生了較大變化,特別是隨著美國全球戰略重心的東移、中國崛起進程中海外利益的拓展,美國借機通過利用中國與周邊部分國家的島嶼或邊界爭端,試圖圍堵、遏制中國,進行所謂的“亞洲再平衡”,竭力擠壓中國的地緣政治和利益空間。而在國際反恐問題上對中國采取雙重標準,在涉藏、涉疆等問題上給予“藏獨”“疆獨”等分裂勢力或明或暗的支持,以及利用并渲染人權問題等抹黑中國,誤導國際社會。尤其是在美國的挑唆和拉攏下,一些在地緣戰略上對中國至關重要的東南亞國家,與中國的傳統友好關系在某種程度上也發生了微妙轉向,國家間傳統的友好關系正面臨著不容忽視的挑戰。在地緣政治和利益空間備受擠壓的情況下,中國的邊疆治理無疑被推向了一個更加嚴峻的歷史關頭,這就要求當今中國的邊疆治理應更加注重國家的地緣戰略,既要避免“后院起火”,又要避免“鞭長莫及”,從而在鞏固傳統戰略優勢的基礎上實現重點區域的戰略突圍。

第四,邊疆地區的認同問題亟待治理。認同問題是困擾民族國家的共性問題之一。在我國的許多邊疆地區,由于民族分布的地域特點,使得這些地區的認同問題較為復雜。其中,邊疆地區少數民族的民族認同與國家認同關系中的地位問題,更是成了典型的邊疆問題[13]。除此之外,邊疆地區少數民族對中國共產黨的政黨認同,則直接影響到他們對國家和對邊疆地方政府的認同。在一些邊疆地區,許多少數民族跨國界而居,跨界民族的認同問題比較突出。因此,在中國的邊疆治理過程中,就必須妥善處理好不同類型的認同問題,進行認同治理。邊疆地區的認同治理,一方面須進行認同建構,另一方面則須進行認同整合。具體來說,就是要以通過認同建構,確立政黨認同的核心地位和國家認同的優先地位,形成新的“政黨—國家”認同①此處所指的“政黨—國家”認同,并不意味著黨即國家,更不意味著政黨認同即國家認同,而是從中國的政黨及政治制度的角度來使用這一概念。當今中國的政黨和政治制度,決定了政黨認同與國家認同的高度重構,政黨認同對國家認同發揮著根本性的影響,一旦政黨認同出現問題,將會危及國家認同。。通過認同整合,來整合民族認同與國家認同、民族認同與國族認同(即對中華民族的認同)以及邊疆各民族之間的相互認同,從而營造一個有利于維護邊疆穩定、民族團結和國家統一的良好局面。

總而言之,看待邊疆及邊疆治理,既不能僅僅局限于從邊疆來看邊疆,更不能簡單地套用西方流行的治理理論來談邊疆治理。中國的治理,乃是一種在中國共產黨領導下運用國家權力進行的治理,在本質上是國家權力的運作。因此不論是邊疆及邊疆治理理論,還是邊疆治理的實踐,都必須將其置于國家及國家治理的視域下加以審視。只有這樣,邊疆治理才能服務于國家治理的現實需要,并與國家治理形成良性互動,國家也才能通過邊疆治理這一手段實現對邊疆的有效治理與統合。

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