農業生產方式變遷視域下農村社會保障體系的完善

(華中科技大學社會學系,湖北武漢 430074)

農村社會保障制度是實現農業生產方式轉變的重要保障,農村社會保障制度通過化解社會風險、穩定農業生產經營主體收益的方式促進農業生產方式的轉變。但是,現有的研究成果一般將農村社會保障制度和農業生產方式分別展開研究,忽視了農業生產方式變遷對農村社會保障制度的影響。本研究構建了農村社會保障制度“三體系”分析框架。由于農村社會問題的特殊性,形成了以社會保險、社會救助、社會福利和社會服務為主的農村社會保障內容體系。由于農村社會成員的差異性,形成了包括所有成員和部分成員可以享受社會保障制度的農村社會保障結構體系。由于國家和個人經濟、社會屬性的差異性,形成了以國家責任、社會責任和個人責任為主的農村社會保障層次體系[1]。依據“三體系”分析框架,將農業生產方式與農村社會保障制度建設銜接起來,為完善農村社會保障制度提供了新思路。

1 農業生產方式變遷對農村社會保障制度發展的影響

建國后,我國農村歷經個體分散經營、人民公社和家庭聯產承包責任制三種農業生產方式。不同的農業生產方式面臨不同的社會風險,而農村社會保障也呈現出不同的內容,農業生產方式和農村社會保障制度之間客觀存在著互動機制。

1.1 個體分散經營方式下農村社會保障制度的演變

新中國成立后,黨和政府在農村生產關系上進行了較大的變革,徹底完成農村土地改革,保證耕者有其田,真正實現農民土地所有制,以小農土地所有制為基礎的個體經濟成為農村經濟結構的基本形式。這一時期的農村社會保障制度建立在以小農土地私有制為基礎、以家庭為生產經營單位的小農經濟基礎之上,社會性需求不高,需要的只是救災救濟,以解決他們因災或遇到其他不幸事件時最基本的生存保障需求,救災救濟幾乎就是該時期社會保障內容體系的全部內容。結構體系的特點是農村社會保障的對象選擇具有針對性,主要解決農村中鰥寡孤獨以及其他嚴重貧困戶的經濟困難和生活安全問題。層次體系的特點是農民主要依賴于土地和家庭,農民的生、老、病、殘、死以及農業生產中遇到的一般自然災害主要由農戶自我承擔和親戚鄰里的相互幫助。

1.2 人民公社時期農村社會保障制度的演變

1955年,通過初級社、高級社的逐步升級與調整,國家實現了對農業的社會主義改造,完成了從農民土地私有制向農村集體公有制的過渡。實行人民公社制度以后,農業生產經營活動從原來的主要以家庭為單位來組織實施演變為主要由集體組織來實施,土地和其他重要生產資料也實現了由農民個體私有到集體公有的轉變。隨著生產方式的變化,農村社會保障的主體由原來的家庭保障演變成為集體保障。在內容體系上,農村集體化以后,依托集體經濟,逐步建立和實行了一系列明顯具有當時經濟體制特點的農村社會保障制度,以滿足農民在經濟體制從個體經營向集體經營轉變后基本生產安全的需要,該時期農村社會保障是一種低水平的保障制度。在結構體系上,農村社會保障制度主要面對陷入生存危機與困境的貧民、災民和社會優撫對象,即“困難的人”和“光榮的人”,以解決他們的吃飯、穿衣、住房等最基本的生活困難和面臨的風險。農村集體組織的其他成員一般享受不到,盡管他們是集體保障費用的提供者。在層次體系上,實施集體化以后,集體開始對農民的社會保障發揮作用,成為農村社會保障制度在該階段的主體,集體保障是以農村社隊作為責任主體,以社隊收益為經濟基礎。

1.3 家庭聯產承包責任制下農村社會保障制度的演變

改革開放后,黨和政府在土地集體所有制不變的條件下,實行土地所有權與經營權分離的家庭聯產承包責任制。隨著農村生產方式的變革,農村集體經濟組織普遍解體,原來依托集體經濟的社會保障顯得力不從心。因此,在制度變遷過程中,大部分農民實際上又回到了家庭保障方式中,我國農村社會普遍出現了社會保障制度的缺失和不到位。為了適應新的生產方式,我國農村開始建立現代社會保障制度的探索。在內容體系上,針對主要社會問題的社會保障制度已經基本建立,農村社會保障制度的水平有了明顯的提高。在結構體系上,農村社會保障制度已經形成了包括針對全體成員的社會保障制度和針對部分成員的社會保障制度,農村社會保障制度的覆蓋面不斷擴大。在層次體系上,政府在社會保障中的責任逐漸擴張,形成了國家責任為主體、社會和個人相結合的社會保障責任框架。

2 新型農業生產方式對農村社會保障制度建設的挑戰

當前,我國農業生產方式進入由傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段。新型農業生產方式導致農村社會所面臨的社會風險更具特殊性,原有社會保障制度無法滿足需求,農村社會保障制度變遷成為必然。

2.1 新型農業生產方式的推行迫切需要“社會保障”替代“土地保障”

土地作為大多數農民賴以生存的主要生產資料,在社會保障不完善的情況下,土地直接成為農村社會保障的主要載體和保障基金的來源。而從中國的現實情況看,農民的收入大部分來自非農業收入,農村土地的保障功能處于進一步弱化的趨勢,直接導致土地的粗放經營,不利于土地向種田能手集中[2]。究其原因,第一,農業生產比較效益低。由于農業生產成本不斷提高,農產品價格相對較低、農民種地要冒賠錢的風險等直接影響了農民生產積極性,耕地種田利潤低已是一個不爭的事實。由于第一、第二、第三產業之間比較利益的存在,農民在生產或從事相關經濟行為時,大多會傾向于選擇收益較好的第二、第三產業,這是目前農村土地閑置的主要原因。第二,我國農村廣大地區還缺乏有效的土地流轉機制。創新農業經營體制實際是通過各種形式的創新和改革,將土地作為資源要素參與再分配,在某種意義上,這是中國又一次深刻的利益再分配,而農民依然處于最弱勢的地位,他們手中唯一可以變現的資源是已經承包了多年的土地。在農地征用過程中,一些農民失去生存保障的土地,卻無法享受與城市居民同等的社會保障權利,成為邊緣群體。農村土地向經營能手集中,發展農業適度規模經營,有利于提高土地的利用率和生產率,是中國農業發展的方向。但是如果沒有完善的社會保障體系,農民在非農就業競爭力弱、非農收入和就業不穩定的預期下是不敢輕易放棄土地的。以土地為保障功能的農業是不健全的農業,必須依靠社會保障制度的建構來破除。

2.2 新型農業生產方式的實現需要農村剩余勞動力的有效轉移

實現農業規模化經營的重要前提是農村剩余勞動力的有效轉移,這將進一步弱化農村家庭保障的作用。首先,家庭養老仍然是農村養老的主要方式,家庭保障在農民心目中具有無可替代的地位,但是農村剩余勞動力的轉移和規模的進一步擴大使得年輕勞動力留在農村的數量減少,年輕人不再依靠父母傳承生產技能與生產資料,只留下部分老人艱難地耕地。小規模的農業生產效益低,難以采用規模化的現代農業生產手段,但是播種、管理、收獲等環節都還需要大量勞動力手工操作。其次,家庭規模縮小,傳統的以家庭為基礎的保障體系的作用逐漸淡化,家庭養老因此受到沖擊,農村老年人可獲得的家庭保障服務支持減少。農業生產方式的變遷影響了農村人口結構及其變動,而人口結構又影響農村社會保障制度的建構。我國老齡問題的重心和難點在農村,由于當前農村大量青壯年勞動力向城市流動,農村老齡化程度更為嚴重。家庭養老功能的弱化以及人口老齡化必然會增加對農村社會養老保險制度和醫療保險制度的需求,人口老齡化必將增加農村社會保障支出,也會推動農村基本社會保障服務的發展,這些需求會促進農村社會保障制度內容體系的完善。

2.3 新型農業生產方式改變了農村社會階層結構

新型農業生產方式的推行改變了農村社會階層結構。根據是否從事農業生產,可以宏觀地把當今農村社會成員分為農業勞動者、非農業勞動者、兼業勞動者階層。農業勞動者階層現在還是我國農村社會的主要構成,從發展趨勢看,其相對規模和絕對人數將隨著農業現代化的推進而逐漸減少,成為農村社會成員的少數。非農業勞動者階層已與農業生產經營相脫離,多數已經轉移出農村,其社會關系和經濟關系與城市緊密聯系。兼業勞動者階層在當前我國農村中較為普遍,他們的身份是農民,但是卻不在農村就業,只是部分地從傳統農業勞動者中轉移出來[3]。

社會保障制度可以調整農村社會階層關系,促進農村階層結構的合理化發展。首先,農村社會階層結構的變化促使農村社會保障制度內容體系不斷完善。不同社會階層具有不同的社會保障需求,社會階層結構的變化使得農村社會保障需要呈現出多樣化、復雜化的特點,農村社會保障制度內容體系在不斷滿足不同社會階層社會保障需要的過程中得到完善。其次,農村社會階層的流動需要農村社會保障制度結構體系的整合。由于城鄉二元化原因,我國建立了針對城市居民和農村居民的不同類型的社會保障制度,同時我國不同地區間農村社會保障制度的差異化明顯。此外,城鄉之間已有制度的銜接、轉移接續等靈活性結構體系建設也是迫切需要正視的問題,這些直接導致了我國社會保障制度結構體系的多元化和結構關系的復雜化。

2.4 新型農業生產方式創造了新型勞動關系

不同的生產力決定不同的生產關系,不同的生產關系決定不同的勞動關系。當前,我國農村勞動關系的內部因素和外部環境正在發生深刻變化。首先,農村土地流轉后進城務工人員的勞動關系變化,主要體現在新生代農民工的勞動權益保護問題。農民工本身的流動性特點使得工傷保險和失業保險制度對其適用方面存在相當的困難,農民工的權益也難以得到保護。因此,將農民工特別是新生代農民工培養成為穩定就業的新型產業工人,發展成為在城鎮定居并平等享受市民權益的新市民,是加快轉變農業發展方式的迫切需要。

其次,農業規模化經營的一個顯著特點就是資本替代勞動、機械化的大規模投入使用。當前,以家庭農場、農業合作社為代表的農業規模化經營方式通過以土地使用權轉讓、入股等形式實現農民與生產資料的剝離,創造了新的就業形式——農民成為具有正式雇傭勞動關系的農業產業工人,主要特征是通過土地入股分紅和領取工資兩種方式獲得工資性收入且具備保險繳費的能力,這種勞動形式隨著農業產業化的深入發展,必將成為一種新型勞動關系[4]。但是由于農業機械化生產催生、集聚和放大了人們面臨的工傷、失業、疾病等風險。同時,勞動者與生產資料所有權相分離,當工人年老漸漸失去勞動能力離開工廠后,既沒有土地保障作為依托,也沒有從工資中積累下足夠的剩余,因而進一步強化了他們對建立養老保險制度來保障其晚年基本生活的需求。同時,農業產業工人所面臨的風險呈現出很大的社會風險特征,工業化帶來的工傷疾病、失業風險問題不是個人問題,而是一個社會問題。這些風險的化解并非靠個人或家庭就可以解決,也不應該全部由個人來承擔。農業產業工人迫切需要國家提供保護機制,但是目前農村還沒有建立工傷保險、失業保險等社會保障制度。

此外,農業生產方式的創新促使農民的職業選擇呈現出多樣化的特征。隨著農業產業化、規?；洜I的發展,各種有一技之長的農民運輸大戶、銷售大戶等農業服務人員之間產生了越來越多的交往與協作。農村第一產業的深化發展及其產業鏈的延長,促進了農村第二產業的發展。第一、第二產業的發展又對第三產業的發展提出了要求。于是,在農村從事交通運輸、餐飲、商業、旅游等第三產業的農村就業人員增加,從而改變了農村的就業結構[4]。當前,我國農業產業化進程緩慢,農產品結構比較單一,第二、第三產業發展滯后,這與農村教育救助和職業技能培訓的缺失有必然的聯系。農業現代化關鍵在于提高農民素質,農業的規?；洜I需要專業生產人才和技術人才,需要有規模化經營配套的農業專業技術的教育和培訓。因此,農村社會保障制度在教育救助方面應建立農村基礎教育救助體系和農村勞動力技能培訓機制,進一步提高農民創業就業技能,促進廣大農民從第一產業向第二、三產業轉移就業。

2.5 新型農業生產方式改變了農業生產風險發生機制

隨著農業產業化的進一步發展和集約化水平的提高,農業生產風險發生機制也會發生改變。首先,農業現代化擴大了農業生產風險的影響范圍。農業現代化使得農業生產同時面臨自然、市場、技術和政策等多種風險。農業現代化要求的農業適度規模和專業化經營導致農業增長方式由粗放型向集約型轉變,而集約型增長方式使風險更為集中,農業生產經營者承擔的風險水平更高。其次,農業現代化增強了農業生產經營主體的保險意識,改變了農業保險的需求主體。在傳統農業生產方式下,農業生產經營主體為分散的農戶,缺乏農業風險分散意識,相應的保險意識也低。在農業現代化生產方式下,農業生產經營主體由分散向集中、由自然人向企業法人轉變,大多采取市場化方式決策,固定資產投入多、生產規模大、市場風險放大,出于規避風險的權衡,現代化農業生產經營主體的保險意識更強,有投保的專業能力,成為全新的農業保險需求主體。再次,農業現代化推動農業風險管理的規范化?，F代農業要求實行農業風險的社會化、常態化、專業化管理,要求站在國家農業安全的戰略高度,重視和加強農業風險的規范化管理。可見,農業保險作為一種制度化的保障,具有社會保障的功能和性質,農業保險通過化解農業風險、推動傳統農業改造、穩定農業生產經營主體收益和改善農業現代化條件,促進農業現代化的實現。

3 農業生產方式變遷視域下完善農村社會保障體系的路徑選擇

農業生產方式的轉變決定了農村社會保障制度的發展必然是多層次的,我國現階段農村發展戰略的一個重要方面就是要構建一個完善的農村社會保障體系。

3.1 建立健全制度,以完善農村社會保障制度的內容體系

在農村社會保險方面,第一,要積極完善農村基本養老保險制度,提高基本養老保險制度的統籌層次。建立長期護理保險制度,在已有制度中,解決新農保制度設計的臨界不公平問題,加快試點步伐,盡快實現新農保全覆蓋。第二,當前新農合的完善需要著力提高統籌層次,不斷擴大醫療保險基金的調劑使用范圍,逐步實現醫療保險全國統籌的目標,并進一步擴大制度覆蓋面。第三,探索建立農村工傷保險、農村失業保險。隨著農村產業化經營的實施,農村經濟組織方式由小農經濟逐漸變為農場規模經濟,擁有大量土地使用權的農場主會雇傭土地流轉后的農村富余勞動力,這種正規的具有雇傭關系的就業選擇需要失業保險的兜底作用來保障失業后的基本生活以及促進再就業。農業生產將主要依靠機械化等現代化農業生產工具,亦面臨著農機安全事故風險等各種工傷風險的沖擊,建立農村工傷保險制度已是迫在眉睫。第四,建立和完善農業保險制度。農業現代化建設迫切需要農業保險制度提供保障,從而起到收入穩定器的作用。應完善政府政策性農業保險制度,加大政府的財政保費補貼,建立再保險機制,進一步擴大保險覆蓋面與提高保障水平。同時鼓勵和支持商業保險公司經營農業保險,在政策扶持下探索建立農業保險政策性業務、商業化運行的組織形式。

在社會救助方面,第一,應進一步完善農村最低生活保障制度和“五保”供養制度。2010年,農村居民生活水平達到了小康水平,所以現階段的目標應是進一步完善這兩項制度,通過“托底”的作用來保障農村居民的生存權利。第二,建立農村教育救助制度,積極發展農業職業教育,大力培養新型職業農民。從農民的職業技能的角度來看,隨著農業產業化的推行,現代農業對農村勞動力的素質要求必然提高,這就勢必要求提供針對農村居民的職業教育、技術培訓等教育救助類別的社會保障服務,農村教育救助內容至少包含職業農民教育培訓、農業職業資格認證等,培育職業化、專業化農民隊伍,農村教育救助的層次和水平應該協調均衡,能夠適應農業現代化發展的要求。

在社會保障服務方面,完善農村養老服務體系。農村基本養老服務體系發展和完善的基本路徑為理性選擇和合理發展農村居家、社區與機構養老等基本服務方式。逐步建立農村基本養老服務政策支持體系,包括養老服務補貼、居家、社區與機構養老服務的政策支持;注重城鄉基本養老保障制度與服務間的銜接和協調,確?；攫B老服務均衡發展。

3.2 擴大制度覆蓋面,以完善農村社會保障制度的結構體系

在農村社會保險方面,首先,應合理劃分新農保的適用人群與范圍。符合參保范圍規定的農村居民都可以看作是從事農業、林業、牧業和漁業的人群集合。但是在制度具體實施過程中,參保范圍的設定應該充分考慮到社會保障制度發展的一般規律和各個地方的具體情況,充分考慮到上述各類人員的從業特點,在遵循新農保本質特征的基礎上,適度靈活地推行新農保,為有效保障農村居民養老權益奠定基礎。其次,加快探索農村失地農民和農民工的養老保險模式。農村土地向經營能手集中、土地承包經營權的流轉等都將擴大失地農民的規模,如何保障失地農民以及農民工的社會保障權益是農業生產方式轉變需要解決的重點問題。此外,建立有關農村社會保險制度間的銜接與整合機制。隨著參保對象自身具體條件的變化,其所適用的社會保障制度也有所變化,需要合理的銜接機制以實現參保者在城鄉之間、不同社會保障制度之間的轉移接續。

在社會救助方面,首先,應通過擴大政府財政責任規模來優化行政管理和監督,擴大農村最低生活保障制度和“五?！惫B制度的覆蓋面。其次,科學制定合理的農村低保標準,消除農村低保的結構性不公平。全國實行統一保障水平下的差別性保障標準才能消除農村內部結構不公平的合理選擇,才能更好地體現全國農村低保對象的公平性。另外,農村居民最低生活保障制度的公平性還體現在救助對象人群或身份屬性上。從低保制度的覆蓋范圍來看,農村低保對未成年人和殘疾人的覆蓋面過窄,因此加強對未成年人和殘疾人的基本生活救助是農村低保制度發展需要重點考慮的。最后,現有農村低保對象也應該進行重新審視,其中,“五?！睂ο罂梢耘c低保對象進行整合,將“五保”供養對象納入城鄉低保范圍,參照低保對象標準進行管理。

在農村社會福利方面,主要是建立津貼制度,將特殊人群納入到農村社會福利體系之內。按照人群劃分,農村社會福利的享有人群主要是老年人群體。農村老年人福利制度體系主要是完善老年高齡津貼制度。此外,農村老年福利制度體系各方面都存在尚需完善的地方,主要表現在老年福利制度的內容不健全、老年福利設施不完善等,需要盡快發展農村老年福利制度的內容,不斷完善農村老年福利相關設施,盡快將高齡津貼制度實現全覆蓋。

3.3 理清責權關系,以完善農村社會保障制度的層次體系

當前農業生產方式的變遷改變了傳統農業生產方式的社會風險,在當前土地保障功能弱化與家庭保障的局限性都進一步加劇了農村社會風險的發生機制,國家必須承擔保護農村居民的責任。在工業化、城市化的經濟轉型時期,我們常常注意到的是社會保障起著非常重要的社會安定團結的作用,即它的社會功能,而往往沒有引起足夠重視的是,潛在的由社會保障引致的超常經濟效率,即它的經濟功能。所以,我們不能簡單地把建立農村社會保障制度看作是國家負擔,實際上它更是能夠促進農村經濟發展的一個重要手段。通過向農村地區提供社會保障等公共產品,一方面會極大地激發出農民旺盛的潛在消費需求,調動農民投資生產的積極性;另一方面,在農民得到社會保障這一“社會保護網”的保護下,農村經濟將會快速發展,尤其表現為農村工業化或農業產業化的發展,農民的勞動生產效率會得到提升,農民收入將穩步提高。農村社會保障制度建立后,農村醫療保健工作的加強、生活服務設施的改善,使農民平均壽命和勞動年限得以延長,從而相對增加了社會勞動投入總量。同時,農民患病、養老、失業、生活有了保證,沒有后顧之憂,勞動力的再生產能順利進行,勞動力的城鎮化與非農化轉移得到支持與鼓勵,有利于提高整個社會的勞動效率,有利于農民增加收入。

突出政府責任主體并不意味著農村社會保障制度的建設要弱化社會責任和個人責任。就發展階段和發展水平而言,當前農村社會保障建設應加大政府的投入,在政策上提供支持,在財政資金上予以傾斜,這也是城市反哺農村、工業反哺農業的應有之義。但是,農村社會保障制度發展應遵循國家、社會、個人相結合的社會保障責任框架,責任均攤機制是社會保障制度在發展過程中總結出來的基本規律,當前農村社會保障制度建設也應提升社會組織在農村社會保障制度中的社會責任;鼓勵農業大戶和合作社購買商業農業保險,完善農村社會保障制度的層次體系。

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