保障農民工流動人口的生存空間
——基于城管與攤販的沖突角度分析

侯文克

（河南大學，河南 開封 475003）

保障農民工流動人口的生存空間
——基于城管與攤販的沖突角度分析

侯文克

（河南大學，河南 開封 475003）

隨著城鎮化進程的發展，大批農民工開始進入城市中謀求生活，由此產生了大量的農民工流動商販。農村人口涌入城市的無序性與城市容納民眾生存空間的有限性產生了矛盾和沖突。近些年屢次發生城市管理者與底層民眾中為尋求謀生空間的流動攤販的矛盾沖突。如何有效解決這種矛盾沖突，關鍵在于合理規劃城市發展，保障城市底層民眾的生存空間。

流動無證攤販；城市管理；生存空間；沖突與斗爭

自1978年改革開放以來，隨著市場經濟體制的確立和政府政策的調整，農村人口開始大規模地涌入城市，尋找更好的工作以提高物質文化生活水平。但是，城市提供公共服務能力的有限性無法為進入城市的農村人口提供足夠的就業機會，于是產生了大量的農民工流動攤販，他們靠在街邊擺攤來贏取微薄的利潤，艱難地在城市生存下來。

一、城市管理與流動攤販之間的矛盾

流動商販就是底層人民謀求生計的一種手段，由于他們販賣商品活動存在不規范的流動性、自由性，給市場造成混亂，給城市管理增添不可預測的諸種可能，因而往往與城市管理者產生各種矛盾沖突。正確地分析和探索城市管理者與流動攤販之間的矛盾，并有效解決這些矛盾，有助于城市經濟秩序的良性發展，更有助于和諧城市的建設。

（一）流動攤販的生存現狀分析

流動攤販是一個技術要求很低的職業，微小的成本，無市場準入限制，并且可以勉強在城市生存下去。在今天的城市中我們不難發現街頭有很多規模很小的飯店和小吃攤，雖然看起來不起眼但卻為人們的日常生活提供了很大的便利，更重要的是為很多無業的人提供了生存下來的機會。流動攤販是以流動的形式進行交易的商人和小販。1978年改革開放至今，市場經濟的逐步發展，勞動力逐步解放，不再被束縛在一片土地上，農民開始大規模流入到城市中謀求生計。由于經濟發展的有限性，城市的規劃和制度設計沒有能力滿足大量農民進城尋求生活的需要，使得農民工的生存空間相對狹小。高昂的城市生活費用和職業選擇范圍有限、自身技術水平低讓大量進入城市務工的農民在快節奏的城市中舉步維艱。市場經濟下進入正規的工商業需要較高的市場準入手續，也限制了農民通過常規手段進入市場，因此他們選擇了從事流動街頭自由販賣商品這種非固定性小本經營的職業，以艱難地維持生存。這是一個職業技術要求很低的就業人群，他們從事的行業成本微小，無市場準入限制，并且可以勉強在城市生活下去。在今天的城市中我們不難發現很多街頭小販經營著規模很小的飯店和小吃攤，雖然看起來不起眼，但卻為人們的日常生活提供了很大便利，更重要的是為很多無業的人提供了生存下來的機會。無證經營的攤販是一種生存的方式，也是我國社會主義市場經濟發展在初級階段必然會存在的現象，他們的身份從屬于農村，但是活動范圍在城市卻又無法完全被城市所接納，因此可以說他們是游離于城市和農村的邊緣群體。這也是城市流動人口在現代城市生活壓力下的一種常態，展示了城市下層低收入群體的生活現狀。

（二）城管的主要職能和權限

城市管理者是按照國家制定的各項城市管理法規，貫徹、執行城市管理任務，維護城市良好秩序的工作人員。他們的主要職能是宣傳、貫徹國家有關城市管理的法規，結合城市實際情況，研究執行國家法規的具體方案；按照國家、省、市對城市市容、市貌、環境衛生、市政基礎設施的管理規定，依據行政管理權限進行管理；依據國家、省、市的規定，對戶外廣告、標志物、裝飾物的規范設置和市區機動車輛洗車場點，占用道路停車場點進行審查、審批和管理；承辦上級組織和領導交辦的其他工作等。城市管理執法的根本目的是服務于人民大眾的生活，致力于社會的安定有序，維護城市繁榮和各項現代化建設的順利進行。城管的職責是管理城市正常的秩序，城市管理者的權力是政府權力在社會公共生活的秩序領域的體現，城管的權力范圍十分廣泛，它的職能范圍與衛生、工商、規劃、交通等部門都有重疊，這種現實使得城管面臨著較大的執法挑戰。

（三）城管與攤販矛盾沖突分析

流動攤販在一定程度上為市民生活提供了便利，但是我們更不能忽視其帶來的問題。我們經常看到很多流動攤販占據了人行通道、過街天橋、地下通道，甚至是交通主干道，這樣的現象嚴重阻礙了正常的交通秩序，甚至還會產生交通隱患。流動攤販還經常因為爭奪一個攤位而產生爭執矛盾，大打出手。很多攤販和購買街頭攤販的消費者不注意保持環境衛生，隨意丟棄垃圾，給城市的環境衛生帶來了額外的壓力，嚴重破壞了城市的整潔形象和安定的秩序，近年來屢次發生的城管與攤販之間的沖突引起了人們對城市管理的關注，究其原因，主要是因為流動攤販的經營活動與城市管理者的職責產生了矛盾和沖突。城管與流動攤販的斗爭，從本質上看就是城市管理者與流動攤販謀求生活空間的沖突。這一種斗爭涉及到社會底層人民的生活權力，因此放到社會學的角度來看更顯示出沖突的激烈性。改革開放后，我國政府對商販治理措施不斷調整，但主體上仍然采取的是“控制”“取消”的原則，一直將流動攤販和城市管理放在對立的位置，并且不斷加大對城市管理的整治力度，但是一直沒有達到城市管理預期的效果，城市管理者與商販之間的矛盾愈演愈烈。生硬的城市管理執法與極力想要在城市生存下去的商販之間進行了激烈的斗爭，這種斗爭既無法維護城市的和諧與穩定的秩序，也無法保障處于社會底層的流動商販最基本的生存權。這要求政府必須對城市進行合理的規劃和管理，保證市民正常的生活環境。城管的行政權力屬于社會公共政治領域，面對的是公共群體，如何才能較好解決流動商販的問題，促進城市的文明，考驗著現有的城市管理水平。

二、保護城市流動商販生存空間的必要性

在城市生活的狹小空間中，如何保護下層民眾中流動商販的生存空間是值得我們重視的問題。要實現對流動人口的有限治理，政府必須充分注意到在對城市進行合理的管理和規劃的同時要保障流動人口的生活空間。

（一）提高城市管理水平的需要

從政府層面來分析，對城市流動商販進行治理是基于市容市貌和交通秩序的需求，一個社會的正常運行需要井然有序的社會環境。城管對城市街頭無證商販進行管理是職責所在，無可厚非的。流動攤販問題治理得好可以提高城市管理水平，增強政府為公眾提供的社會公共服務效率，緩解流動攤販大量出現帶來的社會問題，推進和諧城市的構建。但是現有的城市管理水平有限，城市管理法律制度有待完善，城市管理在經濟快速發展和農村人口大量涌入城市的壓力下無法實現城市管理的良好效果。由于很多城市管理人員的自身素質有限和缺乏耐心，在執法過程中經常出現執法行為過于強硬和粗暴的現象，偏離了以人為本的主旨，忽視了底層人民的生存渴望。這種非人本主義的執法方式難以被民眾接受，也更進一步地激化了城管與攤販原已存在的矛盾。城市中現存的流動攤販大多是進城務工的流動農民工和下崗工人等弱勢群體，為了能在城市中生活下去而選擇從事流動攤販這一行業，他們的生活待遇遠遠低于城市生活的正常水平，生存壓力也遠遠高于正常的市民。他們依靠自己的微薄收入維持一家人的生計，抗風險能力極度低下，任何威脅生活的事件都可能把一家人逼入絕境，導致家庭破產。城管作為城市管理的權利主體，流動攤販作為被管理的對象，本身帶有對城管的抗拒心理。在創造衛生城市和整治城市市容背景下，流動商販被放在與城市規劃的對立面，而城管的執法對象是來自社會中貧困群體的典型，城管任何帶有暴烈性的執法行為都會導致雙方的矛盾一觸即發且帶有生存性的抗爭。

（二）化解流動攤販與民眾對城管的信任危機

長期以來城管在與攤販的斗爭過程中采取的手段都是簡單粗暴的執法方式，驅逐街頭小販的同時強行拉走商販的經營工具和財物，這種強硬的非人性化的執法方式屬于暴力執法，與此相伴隨產生的自然是暴力性的抗拒執法的行為。傳統的城市管理隊伍中，城市管理者的素質良莠不齊，在執法過程中缺乏專業的執法技能和程序的合法性，甚至存在以權謀私的行為，這種現狀造成長期以來流動攤販和部分市民對城管人員的抵觸和排斥，今天很多人聽到“城管”二字仍然是“談虎色變”。現有的城市管理法規缺少對城市管理人員制度上的監督和約束機制，侵犯了人民生存的合法權益，無法得到人民的認同和支持，逐步造成人民群眾開始對城管產生信任危機。流動攤販生活于社會的底層，屬于弱勢群體，他們的生活現狀和境遇更容易博取大眾的關注和同情。在城管與商販發生矛盾和沖突時，人民群眾的輿論更容易倒向流動攤販群體并開始譴責和檢舉城管的行為，這種現狀嚴峻地挑戰了政府的公共社會管理能力。“流動商販的產生和增加，是中國經濟發展階段使然，也是城市化進程中社會大分工的必然現象。”[1]不容懷疑的是城市中存在的流動攤販給城市的管理帶來了嚴峻的挑戰和沉重的環境壓力，影響城市容貌和秩序的提高，但是城管在執法過程中如何避免激化城管和小販長期積累下來的矛盾，人性化的執法，提高城管自身的執法素質和覺悟，贏得公眾對城市管理人員的信任，從而達到合理、合法管理城市，維護攤販的合法權益是我們亟待解決的問題。

（三）踐行創新城市管理職能的需要

城市里的流動攤販大多數來自下崗職工和失業農民，尤其是農民從農村背井離鄉來到城市，希望更好的生活。但是現有的城市保障體制無法保障農民的基本生存權力，所以成為流動攤販是他們傾向的選擇。這樣流動攤販既能夠在城市中擁有一席之地，還能為城市居民的生活提供較大的便利。但是流動攤販的出現造成的影響與城市追求的秩序井然、干凈整潔產生的矛盾無法調和。因此在法律規定的范圍內對城市進行合法的規范管理是城管的職責所在。但是近些年不斷出現的城管與攤販之間的斗爭愈演愈烈，要求政府在合理規劃整治城市的市容市貌時充分考慮保護人民生活的空間，維護商販生存的空間。我國憲法規定國家應該尊重和保護人民的生存權。“法律和制度的存在也要以保障人權為出發點和歸宿，而不是其他目的。”[2]76居民的正常生活和現代化城市的建設需要一個文明、和諧、安定的城市環境，城管的執法行為本質上是為了保護城市的安定秩序和為居民提供良好的生活環境，踐行城市管理職能。保護人民的生存空間是城市管理的初衷也是城市管理的目的，既要維護城市居民正常的生活現狀又要達到城市治理的預期，這無疑加大了城市管理者工作的難度。我們必須牢記，“秩序只是法律的原初價值，正義才是法律的終極價值。”[3]89

三、解決城管與攤販矛盾的對策研究

在政府執法過程中，不僅要考慮其下屬各職能部門的權責，更需要考慮被管理對象的承受能力和利益。政府面對城市管理部門和流動攤販之間不停的斗爭和沖突，必須協調好社會利益和經濟利益的關系，運用規章制度、法律規定、道德理念、人文關懷來緩和和解決城市管理與底層流動商販尋求謀生機會的沖突。

（一）培育和踐行“為人民管理城市”的管理理念

城市管理的目的是維護城市的生態環境，創建合諧穩定的城市文明，讓城市充滿生機與活力。城市管理追求的是為民服務，有效的規劃一個城市的發展前景和服務人民，主要目的是“為民”而不是治民。城市管理不是為了城市發展而去治理人民，是為了讓人民在城市的發展中擁有更好的生活空間和享有更好的生活條件而管理城市。我們應該用為人服務的心態來看待城市管理與攤販之間的矛盾，寬容和尊重攤販的生活處境，不能只看攤販給城市管理帶來的負面影響，忽視城市小攤販給城市居民帶來的便利及其追求生存的權利。我們應該大力培養和宣傳社會主義法制精神，培育理性的城市管理方式和管理群體，提高街頭流動攤販的道德和法律修養，使其能正確處理城市生存權和遵守城市法律法規的關系，不能為了維護個人的利益而損害社會的利益，用理性平和的態度緩解城市管理與商販的矛盾，追求城市管理和關懷民生的平衡點。

（二）確立生存權至上的城管執法理念

“近年來頻繁發生的城管與攤販的沖突，從某種意義上說，是城市管理與下層謀生機會的沖突。”[4]122城管與攤販之間的矛盾沒有得到有效緩解，而且還有逐步惡化的趨勢。2006年發生的小販崔英杰在遇到城管執法時與城管發生沖突，并且釀成了一起城管執法的悲劇事件。從古至今，游商都是社會存在的一種現狀，也是一個城市發展中必不可少的一部分。流動商販的存在展現了人權和生存權的雙重角色，如果對流動商販采取“零存在”的政策，雖然可以達到城市治理整潔、美麗的效果，但是這是以犧牲少部分貧困群體的生存機會為代價的。可以說，在當下的社會主義初級階段，流動商販的“零存在”是不現實的。人民對生存權利的追求是不能被壓制的，否則不僅將會出現更多的執法悲劇，更會造成眾多的城市低收入群體無法立足于城市社會的局面。政府在治理城市時應該更多地考慮公民的生活空間，堅持人權至上的原則而不是法律至上，城市應該對每一個公民具有包容性，以此推進公民的幸福和社會和諧的實現。

（三）建立保護流動商販的社會生態體制

我國現有的工商法律規定，只有經過合法登記并取得營業執照或者經營許可證書的商販才能正常的經營，否則就屬于違法經營應被取締。但是辦理經營執照等相關的手續無疑會增加商販的經營成本和壓力，因此眾多攤販只能在街頭采取“游擊戰”的方式，進行流動經營。不可否認的是，目前我國工商業管理市場門檻較高，種種稅收和管理政策在一定程度上限制了流動商販進入市場，于是流動商販只能采取違法經營的方式存在于街頭市井，并且隨時應對城管的“圍追堵截”。從法律和城市管理的角度來考慮，流動商販在經營中屬于違規存在，而在社會生活中也無法受到社會的保護。政府應該考慮的是如何確定商販的合法性地位，為其提供一個穩定的場所供其合法經營，同時從管理制度上進行合理的約束和引導。如何使流動攤販成為城市經營活動的一種常態，保障其在社會中的地位和權益，這需要政府部門的大力支持，法律制度上的保護，社會群體的接納，這樣才可能解決城管和商販之間的尷尬現狀。

（四）構建流動攤販參與的和諧城市管理機制

人性化的城市管理追求的是在保障流動攤販的生存權前提下，對城市管理行政權的清晰界定和分配，對城市的有效管理和合理規劃。流動商販謀求的是生活的權力，法律和制度追求的是對人民生存權的保證，應該從流動商販的成因、就業、生存保障、生活空間等方面進行全面的研究和完善，將管理流動攤販和促進商販完全融入城市社會，納入城市建設的重要議程里。現行的城管執法隊伍里確實存在良莠不齊的管理者，自身素質和法律意識較低，在執法過程中存在濫用權力和粗暴執法的現象，需要加強城管執法隊伍的建設。從另一方面來看，流動商販生存空間的保護不僅是外部社會和政府需要做的事情，更需要流動商販群體自身積極地介入和努力，規范自己經營行為和法律覺悟，遵守市場經濟的法制法規，接受政府的引導和規制，構建和諧的城管與商販關系。

在我們今天的城市管理和城市建設中，流動攤販的生存空間很容易被忽視，他們也很難發出聲音來表達利益需求，因此就更需要我們從市場、政府和社會等角度出發尋求保護流動商販生存的權利，使其更好地被城市接納，實現和諧城管，和諧民生。

[1]吳文良,淺析我國流動商販管理面臨的困境及對策[J],城市管理與科技，2011（1）:10-14.

[2]葉必豐.行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，2003.

[3]葛洪義.法理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[4]孫立平.重建社會——轉型社會的秩序再造[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

（責任編輯：呂增艷）

D632

A

1008—7974(2015)03—0071—04

2014-08-29

河南大學研究生教育綜合改革項目：隨“玉”而安：城鄉流動人口問題研究——以S鎮為例（Y1427095）

侯文克，女，河南鎮平人，碩士研究生。

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.05.016